我国户籍制度改革中的问题及措施.docx

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我国户籍制度改革中的问题及措施

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我国户籍制度改革中的问题及措施

[摘要]户籍制度改革一直是社会各界关注的焦点,我国户籍制度的改革取得了一定的成绩,但也出现了一些新情况,如没有统一的管理标准,城市资源的短缺问题日益显现,城镇化中的区位差异更加突出,与其他相关改革不配套等,致使户籍制度改革举步维艰。

我们认为户籍制度改革的坚冰正在逐渐被打破,应继续深化改革,按一定的目标和步骤,坚持推进城镇化、公民一律平等、逐步到位、制度协调配套等原则,探索城乡统一户口登记管理制度,建立由户口登记、身份证管理等制度构成的科学的人口管理系统,实现人口静态管理向动态管理的转变。

[关键词]户籍制度;目标;措施

一、当前我国户籍制度改革存在的问题

   近年来,北京、上海、江苏、江西、浙江、广东、福建、山东、吉林、河南、湖南、四川、河北等地的户籍制度改革,都开始启动。

新一轮的城镇户籍改革在全国范围的全面铺开,堪称是建国以来动作最大的户籍改革措施。

户籍改革极大地促进了农村人口的城镇化和社会经济的发展,但由于受社会经济发展现状、农村人

主要的问题是:

①土地流转问题。

农民可以保留承包土地的权益,带土进城,享有城镇居民的同等待遇。

②撤村建居后的土地利益分配问题。

原来“城中村”的土地已经盖店铺厂房出租,村民可以分红利。

取消“城中村”后,村民成为居民,仍要享用这项福利。

③如何统一城乡计生政策的问题。

过去的计生政策是按农村

居民和城镇居民不同身份制定的,农村人可生二胎,城市人只准生一胎。

计生管理上,城市管得严,农村管得松,城乡结合部往往是空白点。

户籍改革后,随之带来了农村与城市计生政策如何统一的问题,当务之急是得有新的措施出台。

   3.城市资源的短缺问题首先在教育上反映出来了。

子女的教育问题向来为中国家庭的头等大事,是人口迁徙的主要理由。

以石家庄为例,由于一下子放开的口子太大,石家庄的中小学马上感到了教育资源的紧张。

我们在浙江调查的情况看,对农民进城的首要限制因素已经不再是住房、就业,而在于城镇的教育容量。

城镇所在地的学校,一般教育质量较高。

农民进城居住的主要因素,就是要让孩子受到比乡间更好的教育,这就必然要挤压城镇原居民的教育资源。

这里还有一个高考地区分数差的问题。

北京的高考录取分要比山东低100多分,去年曾发生青岛落榜生状告教育部的事情。

实际上山东本地,青岛比菏泽高考录取分又要低许多。

一些私营企业主投资买房落户北京试点镇,目的就是为了孩子能上好大学。

近年来,各地还出现了高考“候鸟现象”。

一些外省区学校以本地高考录取分数线低为诱,招揽考生把户口转到录取分数低的地区,异地而考,造成人口虚假移动。

   4.城镇化中的区位差异因素更加突出出来了。

从改革的情况来看,进城对外地人有吸引力,本地人对进城的兴趣不大。

这种情况带有普遍性,不仅发生在小城镇、小城市,也包括大城市的郊区镇。

以北京的试点镇户籍为例,与外来投资移民的热情形成鲜明对比的是,北京郊区本土本乡农民对城镇户口兴趣并不大。

在试点镇的当地乡镇企业经营者和村民并不愿意把户口转向城镇,“农转非”和“村转镇”已经没有多大吸引力。

本地人进城缺乏热情,原因主要是比较成本问题。

到城镇搞生产经营成本较高,居住的限制较多,缴纳税费项目多,造成人们的望城却步。

   5.农民到大中城市落户的制度障碍依然存在。

当前对农村居民全面开放的只是小城镇户口,条件是必须购买住房,这种以货币构筑的新门槛对普通农民来说仍然是难以逾越的。

通过这一轮改革,居住和迁徙自由可以在小城镇基本得到实现。

但人们真正想迁徙的地方是大城市和特大城市。

由于大多数大城市和特大城市的门槛仍然很高,因此,许多人担心会形成农村、小城镇,小城市和大城市、特大城市的新的二元分割结构。

   6.户籍制度改革与其他相关改革不配套的矛盾,致使户籍制度改革举步维艰,难以到位。

户籍制度改革的方向性目标,在于淡化以户籍管理为形式的人口流动控制,促进农村人口向城镇流动,从而加快城镇化进程。

但是,由于其他相关改革不配套,却又反过来强化了户籍的重要性。

最明显的例子如就学制度,以本地户口作为招生的先决条件,从根本上强化了户籍的重要性;再如就业制度中对户籍条件的要求,社会保障制度中户口作为限定条件,如此等等都程度不同地强化了户籍的重要性。

可以说,倘若这些配套改革未能跟上去,通过户籍制度改革来促进城镇化的设想将难以收到预期的效果。

二、户籍制度改革的目标、思路、时机及原则

   1、当前户籍制度的改革目标和思路

   实行户籍制度改革是中国经济和社会发展的大势所趋。

实行这一变革有着多重价值取向,是一个由短期目标和长期目标交错构成的渐进的改革过程。

在道义和理念的层面上,是对人的基本权利——居住和迁徙自由、择业自由的重新肯定;在国家发展战略上,要为推进“十五”纲要的城镇化发展战略提供制度保证,让人们的迁徙、移居自由取决于更市场化的城市管理制度;在人口管理的技术层面上,是要废除已滞后于社会发展的二元管理结构,建立科学化、高效率、城乡一体的户籍登记、迁徙、管理体系;在市场经济发展层面上,要有利于促进人口的合理流动,建立全国城乡统一的劳动力市场。

在社会发展层面上,要为建立全面的社会保障系统和个人信用系统提供一个基本的制度模

板。

   近期,政府推进户籍管理制度改革的基本思路是:

首先,尽快打破农业、非农业户口管理二元结构,废除由此衍生的“农转非”计划指标管理政策以及蓝印户口等户口形式,按照在居住地登记户口的原则,建立全国城乡统一的户口登记管理制度。

第二,逐步放宽户口迁移的限制,以具有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源为基本落户条件,调整城市户口迁移政策,根据经济、社会发展的客观需要和社会的综合承受能力,最终实现户口自由迁徙。

第三,逐步剥离各有关部门附加在户口管理上的诸多行政管理职能,弱化户籍背后的利益关系,恢复户口管理作为民事登记的基本社会职能,实现由户的管理向口的管理的转变。

抓紧制定户籍法,完善户籍管理工作的法制化。

   2、当前户籍制度的改革时机

   在户籍制度改革的目标上社会各界的认识基本一致,但在户籍制度的改革时机是否成熟上,有的人认为,改革开放以来,户籍制度屡经改革,现在条件比较成熟,户籍制度应该取消;有的人认为由于我国城乡之间、地区之间的经济差距太大（特别是内陆与沿海）社会承受能力差等多种因素,取消户籍制度不能在短期内就实现。

我们赞同第一种观点,认为第二种种观点是站不住脚的。

的确,目前我国由于历史和国情的原因,不同地区之间经济发展水平差异很大,城市,特别是大城市确实存在人口密集、交通拥挤、能源不足、基础设施不完善等问题。

另外,国外许多国家在城市化进程中出现“城市病”顽症的前车之鉴不能不使我们在这个问题上保持谨慎的态度。

但是市场经济的规则就是让人、财、物流向最能产生高回报的领域和地域,形成最优化的配置。

我国正在加快社会主义市场经济建设,实现迁徒自由可以使人力资源在流动中得到最佳配置,阻碍人口流动有悖经济发展规则。

“城市病”问题实际上我们可以通过设立经济性“门槛”的方式来解决（如迁人者要有自己拥有产权的固定住所,有稳定的经济来源等）,而不应通过限制公民的迁徒自由来避免。

从实践来看,已实行户籍制度改革的石家庄、重庆等市,户籍改革的影响都没有预想的大,石家庄市长的话说到了关键处:

“石家庄对外来人口的吸引力,不完全取决于户籍制度,而是取决于有没有经济效益,有没有事干,有没有钱赚,有没有饭吃”。

   进行户口迁移制度改革不仅应着眼于经济层面,还应关注到社会和政治层面。

我国传统文化中存在着以牺牲个人自由和利益来换取一定社会秩序的思维定式。

这种以损害大多数人的自由和幸福为代价的做法,被实践证明是目光短浅的。

维护社会的稳定和秩序,要靠不断满足民众的需求,而不是靠压制民众的需求来完成。

我们建设社会主义就是要建立人人平等的制度,制定政策应体现出尊重人、重视社会公平的取向。

近200年西方国家发展的历史也证明:

不限制公民的迁徒自由,同样能够建立和维持良好的社会秩序。

当前城市居民死守城市、农村人一旦进城就不愿离开,其根本原因是传统体制赋予了城市居民过多的特权,我们现在所要做的就是打破这些附着在户籍上的特权和利益,创造出能进能出、易进易出的人口流动迁徒制度。

   3、户籍制度改革的原则

   户籍制度改革既涉及到国家对社会的管理和促进经济发展的大问题,又涉及到千家万户的得失,与每个公民切身利益都息息相关,因此,要吸取20多年来我国户籍改革所积累的经验和教训,以通过户籍改革,促进社会、经济发展为指导思想,按照科学、公正、积极、稳妥的原则来进行。

（1）把解决三农问题、推进城镇化放在首位的原则。

全面的户籍改革,涉及到全社会,内容繁多,任务艰巨,但重点和核心内容是迁移问题,是谁迁移,主要矛盾和矛盾的主要方面是农民的迁移,农民往哪迁移,只能向城镇迁移。

首先是2亿多现有过剩农村劳动力和人口需要迁移;其次,随着现代化的发展,将来还有近6亿的农村人口要成为城市人口。

   13亿人口,8亿是农民,是我国特有的国情。

我们想一切问题,办一切事情都必须从这个情况出发,农民问题不解决,我国的一切问题也难以解决。

要富裕农民,就得减少农民。

改变我国“城市化”滞后于“工业化”的传统态势,使人口城市化和国家工业化同步进行。

通过户籍制度的改革,减轻农民的精神负担和经济负担,促进农村经济和生产力的发展,尽快改变农业结构,城乡结构,提高农民收入,促进变农民为市民的历史过程,这将是一个质的飞跃。

（2）公民一律平等的原则。

作为中华人民共和国公民,每个人在户口登记制度面前一律平等,不因性别、年龄、职业、教育程度、居住地点等有所不同。

户籍只承担人口统计和管理职能,只限于登记个人身份,不能把个人身份固定化。

户口类别将随着人口居住地点、时间与职业变动而变动。

不是户口迁移决定人口流动,而是人口流动决定户口迁移。

   （3）便民、利民的原则。

城乡居民既是户口管理的对象,又是国家主人和社会的主体,我们的户口管理者是为主人服务的公仆。

因此,户籍制度改革不仅要考虑如何更好地管理社会,为国家各级机构行使职能服务,也要贯彻为人民服务的宗旨,考虑到群众利益和切身需要,真正实现全心全意为人民服务的宗旨,体现广大群众的根本利益。

最近公安部推出的30条便民措施就体现了这一原则。

   （4）承认差别,不搞一刀切和逐步到位的原则。

我国地域辽阔,省区之间条件和经济发展水平差异很大,应该允许各省区从自己的实际情况出发,因地制宜地制定不同的户籍制度改革方案,在辖区内加以实施。

中央或部门领导机构,负责宏观调控和方向性指导,总结经验,加以推广,从个别到一般,从差异到共同,从省区到全国,逐步使全国的总体改革到位,摸索出一套适应于全国的新的户籍管理制度。

   （5）要与其他部门或制度协调配套的原则。

户籍制度是我国规章制度体系中的一项基本制度。

它管理的公民及其活动将涉足社会与经济的各个领域,诸如劳动力市场,资金市场,资源市场,生产与商业经营,商业保险和社会保障,公民身份、权利与义务,行政管理和社会稳定,就学、就医、储蓄、房改以及法律诉讼等。

因此,户籍制度的改革必须考虑到与其他部门或其他制度的联系,一定要衔接配套,否则,会出现户籍制度改革确认的条款和规定得不到其他部门或制度认可的问题,从而无法贯彻执行。

1984年《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》公布后,由于各地政府及有关部门保障落户农民合法权益的措施和政策不配套而无法执行,没有多长时间被迫停止,就是一例。

三、户籍制度改革措施

   1、取消农业、非农业户口界限,探索建立城乡统一户口登记管理制度

   现行户籍制度的缺陷主要在于其城乡分离的二元结构特征。

当前,许多地方在推进户籍制度改革上已初见成效:

取消了人为的、行政的户口“审报”制度,以准入条件取代计划管理,实行属地化管理和职业登记,城乡统一的户籍管理制度开始建立起来。

在此基础上,要以省、自治区、直辖市为单位渐次推开,按省、市、自治区行政区划建立城乡统一的居民户口。

这是为以后建立中华人民共和国的居民户口的必要条件。

   户籍制度改革的价值要求是促进全体公民发展机会的平等化。

农民和城镇居民可以在同一个制度平台上凭能力参与市场的公平竞争,这会对城镇化的发展带来强劲的动力。

城乡统一的户籍管理制度的建立,不仅要消解迁徙限制的行政干预因素,而且在精神上有着提升民族精神的重要价值。

消除了户口歧视的制度性原因,意味着人们身份的变化,有着更平等的人格价值取向,有助于增强立于个人能力的价值观念,提高人们市场经济的竞争意识,这对城镇化建设具有长远的制度效应。

   2、科学地制定门槛标准,促进人口合理流动

   通过户籍制度的改革,以准入条件代替指标控制,为实现公民居住和迁徙自由提供了依靠市场调节为主的制度前提。

靠市场调节的居住和迁徙自由,以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件,但这并不排除政府为维护社会治安、公共秩序、生态环境,社会健康风尚以及他人权利的法定限制。

个人追求利益最大化的自由流动要求和城市自我规划的管理要求,构成了市场加法制的人口调节机制。

门槛就是体现这一要求的准入制度。

   由于各地经济水平、社会发展、自然禀赋等条件差异很大,中国必须走多样化的城镇化道路,发挥比较优势。

例如,在东部经济发达地区,要把县（市）所在的城关镇和中心镇作为发展重点,建立城乡一体化的劳动力市场。

在西部不发达地区,地广人稀,要保护好生态环境,则可以把有限的资金集中起来,从集约化的规模效益出发,优先发展中心城市。

   在特大中心城市、省会级大城市、功能齐全的中小城市、形形色色的中心城镇和小城镇的城镇化链条上,每个等级差有不同标准的准入条件,在不同地域有不同标准的准入条件,以发挥各自的比较优势,形成多样性的城镇化发展的格局。

各城市自设门槛的准入条件,是考虑到经济、社会发展水平和城市综合承受力的事前预期。

   从行政管理的角度来看,一般是城市越大,管理的复杂性越大,门槛应越高。

从市场竞争的角度来看,门槛高到一定程度,积聚人气财气的能力就要退减,城市发展就要受影响,就要降低门槛。

从自由选择的角度来看,大中小城市都有自己的便利和不便利之处,不一定是城市越大越能实现自我。

从历史的经验看,靠行政控制流动人口,未必都能奏效。

在人口流动进入成本越高的地方,退出的比较成本就越大,往往会导致人们牺牲合适而选择适应,会造成只进不出的刚性。

因此,只有通过市场竞争的博弈,城市才可能找到合理的定位,公民才可能根据能力和财力等条件选择适合自己的居住地,从而,可以走出一条具有中国特色的多样化的城镇化发展道路。

   3、建立科学的人口管理系统,实现静态管理向动态管理的转变

（1）加强和完善户口登记制度。

户口登记是户籍管理制度的基础和重要组成部分,也是国家行政管理的一项基础性工作,主要功能是人口的调查统计方面。

一个严密完备的户口登记制度,对于全面准确地掌握人口信息,对于提高社会管理质量和效率,促进经济和社会各项事业发展,维护国家安全和社会稳定,保障公民合法权益具有十分重要的意义。

依法申报登记户口是公民应尽的义务。

过去出台的一些申报户口的各种限制条件,都应在当前城乡统一户籍管理的改革中彻底取消,使户口登记能够如实反映公民的居住状况和城市化水平。

（2）把以户口管理为重点转到以人口管理为重点上来。

当前户籍改革的方向是使户口管理向人口管理过渡,人口管理向证件化过渡。

长期以来,我国证明公民身份的法定证件只有居民户口簿,1985年实行了公民身份证。

户口登记属于静态管理的范畴;人口登记则属于动态管理的范畴。

随着我国经济社会的发展,单纯依靠户口登记制度已很难进行有效的管理和监控,现在最大的问题是人户分离。

改革的方向是人口管理方式以户籍管理为主向以口籍管理为主过渡,最终以口籍管理代替户籍管理。

要以身份证制度作为建立社会信用体系的基本依据,实行一人终生一个代码制,实现开放、动态的户籍管理,运用电子信息和生物技术,储存完整的个人信息,确保身份证的“惟一性”,同时扩大和提高在全社会使用身份证的有效范围。

以实际生活的必要性,提高人们的身份证意识,强化个人权利的观念。

   （3）运用现代技术,实现静态管理向动态管理的转变。

由于中国的城乡差别很大,地域广阔,流动人口数量惊人,户籍管理成本高难度大。

当初实行城乡二元户口管理结构,也有着要降低人口管理难度的因由。

建立城乡二元的管理体系,用市场加法制的机制调节人口流动,使静态管理模式向动态管理模式的转变,没有现代信息技术为核心的高科技手段是难以进行的。

   实现户籍管理的全国联网,建立公民身份号码查询服务中心,是对人口进行动态管理的一项重要的基本建设。

要积极运用人口信息计算机管理系统,逐步实现人口信息统计数据的共享,更准确及时地掌握人口变动的信息。

这种人口信息共享性的实现,在为城市的建设规划提供可靠依据的同时,也为进城者提供选择流向的可靠依据。

在此基础上形成的城市和人口的博弈,可以使人口流动更加自由,也更加有序。

参考文献:

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[2]叶裕民.中国城市化的制度障碍与制度创新.中国人民大学学报,2001,（5）:

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[3]董执之.取消户籍制度时不我待.开放潮,2001,（9）:

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[4]赞“便民30项”:

执法为民的举措.人民日报,2003-08-08

（1）.

[5]戴自耕.广州决定放松本科生入户限制.光明日报,2000-07-03（6）.