浅析中国现行户籍制度改革问题与对策.docx

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浅析中国现行户籍制度改革问题与对策

毕业论文

中国现行户籍制度改革的问题与对策

王杞文

吉林建筑大学文法学院

2014年6月16日

毕业论文

中国现行户籍制度改革的问题与对策

学生：

王杞文

指导教师：

郑杰老师

专业：

公共事业管理

学号：

********

所在单位：

文法学院

答辩日期：

2014年6月23日

摘要

户籍制度是当今世界各个国家都在普遍实行的一项民事登记制度，它是政府进行登记管理的一个重要手段。

我国现行的户籍制度在计划经济时期曾经对国家内部秩序的管理，经济的发展，社会的稳定起到了至关重要的作用。

然而，随着社会的变迁，时代的进步，二元户籍制度已经难以适应市场经济的发展要求，暴露出了越来越多的问题。

比如，限制了人口的自由流动、阻碍了市场经济的发展，最终使城乡之间的社会保障、社会福利等各方面差距不断扩大。

因此，我国有必要对户籍制度实行渐进式改革，建立和健全户籍方面的法律制度，完善社会保障制度，探索土地与户籍之间的良性互动，剥离户籍附加利益，最终实现日渐公平的、普惠型的社会福利制度。

关键词：

户籍制度；登记管理；渐进式改革；附加利益；良性互动 

Abstract

Hukousystemisacivilregistrationsystemsinvariouscountriesintheworldtodayareingeneralpractice,itisanimportantmeansofgovernmentregistrationandmanagement,China'scurrenthouseholdregistrationsystemwasoncethecountry'sinternalordermanagementintheplannedeconomyperiod,economicdevelopment,socialstabilityhasplayedacrucialrole，However,withchangingsocialprogress,dualhouseholdregistrationsystemhasbeendifficulttoadapttotheeraofmarketeconomy,moreandmoreexposedtheshortcomings,Forexample,limitingthefreeflowofpeople,hinderingthedevelopmentofmarketeconomy,andultimatelymakethedifferenceinallaspectsofsocialsecurityandsocialwelfarebetweenurbanandruralareascontinuetoexpand,Therefore,itisnecessarytoimplementourgradualreformofthehouseholdregistrationsystem,establishasoundsystemofhouseholdregistrationandlegalaspects,improvingthesocialsecuritysystem,toexplorethepositiveinteractionbetweenthelandandthehouseholdregistration,peeldomicileadditionalbenefits,ultimatelybecomingfair,Pratt&Whitneytypeofsocialwelfaresystem.

Keywords：

Registrationandmanagement;progressivereform;additionalbenefits;hukousystembenigninteraction

绪论

随着目前我国改革开放的不断深入，市场经济体制改革已经逐步得到了完善和发展，而现有的户籍体系的弊端也日益明显，这种体系已经严重的阻碍了我国城市化进程和社会发展，不利于和谐社会的构建，这种体制的改革已经迫在眉睫。

针对户籍制度存在的不利因素所产生的现实情况，从国家到部分省、市都先后开始了户籍制度的改革尝试，户籍管理制度的壁垒逐渐开始松动。

可是有些改革，并没有触及到制度深层次的弊端，在当前经济发展的大形势下，还存在着一定的深层次的问题：

如用户口本控制了劳动力的合理流动、没有在现实上改变这种户口二元制管理体系，导致了城乡之间事实上的不平等；户口与百姓的待遇挂钩，剥夺了部分公民应当享有的权利等。

近年来，虽然我国政府实施了一系列政策来试图打破这种二元户籍制度，但这基本上都是各级政府为了应急而采取的应急措施，改革效果并不明显。

有关户籍制度实施的立法落后；缺乏统一标准导致中小城市间、省与省之间户籍制度改革不协调；部分政府强制保留一定农村人口；改革缺乏合力且管理不规范等都是阻碍户籍改革的主要因素。

户籍改革应先逐项推进各类与户籍相关的政治、经济、社会配套改革，除去户籍身上的“利益外衣”，逐步实现全体公民享有同等权益，最终的户籍制度改革才能水到渠成。

只有这样，才能消除现行户籍制度具有的不公平和低效率，进而解决城市化滞后、经济低效益、城乡差别扩大等明显问题，才能使我国人口迁徙状态更加合理化、人性化，促进和谐社会的全面发展。

一、中国户籍制度概述

（一）户籍制度的内涵

户籍制度的一般涵义是以户为单位、以人为对象的户口管理制度，其内容包括户口迁移、户口登记、户口统计、常住和暂住人口管理等信息。

我国的户籍制度是我国政府对中国大陆的中国公民实施的、以户为单位的人口管理制度。

户籍制度有广义和狭义之分，只是以记录人口基本信息为中心的户籍登记、统计、档案、证件等内容的行政法律制度称为狭义的户籍制度；广义的户籍制度则包含了与户籍紧密相连的一系列社会管理制度，在提供人口统计的基本信息资料基础之上还蕴含了与公民的职业、身份、迁徙等权利相干的一系列社会管理制度。

（二）户籍制度的历史沿革

我国的户籍制度是从封建时期演化下来的人口控制系统，是保持两千多年中国封建统治的一个重要工具。

传统户籍制度是一种人口管理方式，它是与土地相联系、以家庭为本位的。

周朝伊始，统治者便开始采用不同形式的户籍制度来维护自身统治。

根据《文献通卷》，周宣王时就有官差负责“少多、死生、出入、往来者”。

周礼中记载内史、司会、冢宰都存有户籍副本。

周代根据到国都距离的远近差别将领土划分为乡、遂和都郡，据此来实行有差别的税收、征兵和土地划分制度。

春秋战国时代，为了达到制约人口流动的目的，由管仲拟定了“禁迁徙、止流民、圉分异”的户籍政策。

萧何的《九章律》中有了“户律”这一内容，用法律的形式规范下来了户籍制度。

商鞅在《商君书》中提出“使民无得擅徒”的观点。

唐代时，户籍制度已趋于完备，统治者实行三年一造户籍。

当差者根据民户本人申报的户口、田地、记入“手实”造籍。

官员按各户资产多寡、丁口强弱量定户等（户分九等），据此征收各家户税。

清朝早期，顺治为征收丁银，行户籍人丁编审体制：

将户籍分为军、民、灶、匠四类，以户为单位核登丁口，三年一造丁册，其他人口不备载。

到了康熙统治时，规定以后滋生人丁不再加征丁银，后来逐步实行摊丁入地，丁银全部并入田赋。

乾隆时期，保甲系统被政府规定用来统计男女老少悉数人口，并成为户籍管理的基础。

二、我国现行户籍制度的现状及其影响

户籍制度实行至今，在维护社会治安、控制城市人口过量增长方面确实发挥了一定的积极作用，但是它也确实在运行过程中给人民带来了不少问题。

（一）户籍制度的特征

我国的户籍制度具有计划经济体制条件下社会公共管理和社会控制制度的一切基本特征，是在适应计划经济体制过程中逐步建立起来的。

同时，为了适应现代市场经济，不断进行改革，呈现出新的特点。

第一，计划性强

现行的户籍制度把人仅仅看做是单一的生产要素，试图僵硬的把人规定或组合进一个经济体系之中，这种体系是彻底被人为计划的。

例如，政府曾经在物资短缺时期按照户籍实行过基本生活资料的配给制，明显显示出了通过户籍控制消费的功能；再例如，执行城市和农村户口的划分政策以及严格控制户口在城乡之间转换与跨地区的迁移，这在一定程度上，是为了稳定住在农村和土地上的农民。

第二，等级身份性强

中国居民的城镇户口与乡村户口以及不同规模城市的户口之间，存在着身份等级差异，户籍被打上了世袭的烙印。

根据我国现行的户籍制度，国民取得户口的主要依据并不是居住地点和职位类别。

公民的户口性质取决于出生地父母户口的性质。

如果父母是农业户口，如果不是通过就学、转干或者其它途径转为城市户口，那么不管将来的居住地点和职业是什么，农民的社会身份将一直伴随下去，甚至沿袭至其子孙。

第三，附加功能多

附带的利益分配功能是我国户籍制度的又一个鲜明特征。

城市户口在就业、教育、住房、医疗等各个方面与农村户口相比都享受着十几种“优待”。

归纳起来主要体现在两个方面：

一是种类繁多的附加在户籍制度上的社会福利制度；二是对人口迁移和流动的限制功能。

在户籍划分城市和农村后，城市人和农村人不仅有了不同的户籍身份，也享有了不同的社会福利。

这样不仅明显限制了城乡人口的迁移和流动，而且也明确了城乡人口身份和社会待遇。

（二）我国现行户籍制度所带来的负面影响

当前我国经济和社会发展的一个严重阻碍便是“城乡二元结构”问题，这似乎已经成为一种共识。

这种问题不解决，不仅会导致在农村和城市社会发展的断裂，甚至连城市自身的发展也会失去支持和依靠。

1．限制了公民的迁徙自由

迁徙自由是现代国家公民权利的重要组成部分。

迁徙自由不仅是社会、经济、政治发展的需要，更是一个国家社会文明进步的象征。

在中国传统文化中，有一个极其无益的习惯性做法，即通过牺牲人的自由来换取一定的社会秩序。

现行的户籍制度在运行过程中，依然存在这种思维。

结果形成了农村不能到城市，内陆不能到沿海，镇难于到市，小城市难于到大城市，层层设卡，白白浪费了一些农村的剩余劳动力。

虽然这些劳动力拥有较高的素质，但是因为户口的关系，也不能像城市人口那样，进入拥有编制的正式部门工作。

由于城市户口尤其是个别经济发达地区的大城市户口意味着在该城市的住房、就业、受教育等特权，因此拥有城市户口的居民对于自身的流动也往往受制于此。

结果便造成了一方面一些高素质人才因缺乏“户口指标”而不能进入适当的工作岗位；另一方面一些有意到落后地区工作的人也因害怕失去了大城市户口而望而生畏，难以充分发挥人的主动性和创造性。

2．基础设施问题扩大了城乡居民差距

首先，从基础设施资金问题上来看，国家每年用上千亿元的财政拨款来支持城市基础设施建设，但农村，享受到的却极少。

农村的基础设施建设、公益设施建设资金不得不通过从农村企业与农民头上摊派、集资、收费甚至罚款来解决。

一些本应由国家财政出资的工程，却采取“钓鱼”办法，以上级拨一点为“诱饵”，地方财政再挤一点，剩下的大多数不得不由乡村自己解决，为了完成上级指定的任务结果只好向农民摊派集资。

其次，从市政公共设施的实物存量这点来看，近年来城市明显呈现出了增加的态势。

2000年到2008年城市道路长度平均增速为6，18%，城市道路面积平均增速为8，28%，人均城市道路面积平均增速为8，53%。

但从乡来看，村庄道路桥梁的实物存量变化不大。

从1990年到2008年，村庄建设投入年平均增速为12，13%，村庄公用设施投入平均增速为24，70%，但是村庄道路长度平均增速却为-0，73%。

3．户籍制度带来社会保障上的不对等、教育机会的不平等

（1）与农民工等流动人口相关的社会保障主要是社会保险和住房保障。

从社会保险看，社会保险是社会保障体系的核心。

它难以覆盖到农民工等流动人口，不仅是因为这些人口灵活就业的特点，也来自于当前现收现付体制存在的问题，从而使得农民工不信任政府，缺乏缴费的信心。

从住房方面看，我国城市实行了住房公积金制度、经济适用住房制度、廉租住房制度为主要内容的城镇住房保障制度建设。

但在实际操作中，无论是经济适用房还是廉租房，其适用对象都是本城市、具有户籍的低收入人口。

无本地户口的外地人均不能购买当地的经济适用房。

（2）从教育问题上来看，21世纪以来，九年义务教育基本在城市普及，并且办学条件越来越优越，但是在农村，中小学数量严重不足，学校里的软硬件设施跟不上实际需求，教学设施差，师资力量薄弱，结果使得农村儿童受教育的质量明显跟不上城市。

一方面是因为城乡间教育条件差别大；另一方面是由于城市学校对持有农业户口的学生存在事实上的排斥。

因为城市学校不肯接受没有城市户口的学生，或者由于农民付不起昂贵的借读费，所以他们只有去在城市中办起的“民办学校”上学，但是这种学校不管是设施还是教学都无法和正规学校比。

更有一些“留守儿童”，不在父母身边生活与学习，其成长受到的负面影响不但影响了孩子的身心健康，而且也成了进城打工父母的后顾之忧。

高考问题也是城乡居民享有不同的受教育权利的表现之一。

国家要求学生参加高考必须在户口所在地，在全国考题一样的条件下，北京招生的分数线要比外地低几十分。

这种以户籍论“素质”的做法对其他城市的考生而言是不公平的。

4．阻碍了市场经济的发展

在市场经济下，劳动力的自由流动是实现资源最优配置的基本条件之一。

经调查研究表明，社会发展的快慢是由社会流动的速度来反映的。

发达国家人口年迁移率一般在11%以上，美国更高达26%左右，而我国人口年迁移率仅在0，5%-2，9%之间。

《WTO与中国人才资源开发研究》报告指出，构成国家竞争力的重要因素有人才资源配置的市场化程度、人才和劳动力市场的灵活性和有效性。

我国当今市场经济发展已经到了一个前所未有的高度，经济总量已经位列世界第二位，但是我们也应该清醒的意识到，当前户籍制度所造成的限制人才流动问题俨然成为了我国

未来市场经济持续健康发展的一个限制因素。

主要体现在户口制度和与之相联系的企业登记制度、教育管理体制对人才流动形成的制约。

尤其农村优秀人才来说，要想脱颖而出更是相当困难。

许多城市通过出台地方性法规来保障城市常住人口就业，限制外来人口就业种类，出现“城市关门”现象，抑制了劳动力、人才的自由流动。

总之，户籍制度的不完善，将会在一定程度上阻碍我国市场经济的持续、健康发展。

三、我国户籍制度改革的意义和改革中所面临的阻碍因素

（一）户籍制度改革的意义

1．有利于加快城市化步伐

城市化是人类文明进步的必然结果，更是一个国家现代化水平的重要标志之一。

目前世界城市化平均水平已达到49%，欧美国家已超过71%，发展中国家也已达到37%。

而从我国城市化进程来看，到2013年我国城镇人口比重只有42，3%。

这一比重不仅低于世界平均水平，而且也低于绝大多数发展中国家的水平。

要加快城市化进程，必然会涉及到城市人口控制和城市户口限制问题。

而放开户籍限制，推进户籍制度改革，必定会促进农村人口向城市的迁移和流动，从而加快我国城市化进程。

2．有利于实现迁徙自由与合理配置劳动力资源

开放户口限制，改革现行的户籍制度，可以促使人才的相对自由流动，实现劳动力资源的有效配置和充分利用。

市场经济条件下，劳动力和市场上其余商品一样，为了得到有效配置和充分利用，通过价格机制、供求关系和竞争机制来实现自身价值。

所有的劳动力在人口自由流动的条件下，都可以参与全部地区性劳动力市场的竞争。

这一方面可以使劳动力找到用武之地，使用人单位容易找到比较适合的人才；另一方面也可以降低劳动力交易成本，逐步缩小地区的劳动力市场差距。

3．有利于缓解城乡发展矛盾、构建社会主义和谐社会

调整经济社会发展战略，破除城乡二元结构，全面推进城乡发展规划、基础设施、产业发展、劳动就业、公共服务、社会管理等方面的一体化，有利于改变农村落后的面貌，逐步缩小城乡间的差距，有利于构建自由、民主的社会主义和谐社会。

我国户籍制度改革有利于营造公平公正的和谐社会氛围。

现行的户籍管理制度导致了

城乡居民很多的不平等。

比如在交通事故人身损害赔偿中，由于受害人的户籍身份不同，所以农民和城镇居民会相差几倍。

这种“同命不同价“的现象影响了社会和谐。

推进户籍管理制度改革可以对户籍管理职能重新定位，实行户口登记管理办法，取消附加在户口上的多种不平等的社会特权与功能，在公共服务、社会保障、社会福利等方面做到制度面前一律平等，有利于构建社会主义和谐社会。

（二）户籍制度改革中的阻碍因素

改革开放以来，我国政府颁布了一系列文件，通过户籍制度的改革措施来缩小城乡差距，扭转二元经济结构。

但是由于没有法律规范的约束，各地政府为了应急而采取权宜之计，而全国范围内的户籍改革缺乏统一的标准、科学合理的方案，导致这几十来年来户籍改革步伐缓慢，效果不明显。

1．有关户籍制度实施的立法落后

我国的户籍制度已经实施几十年了，但它的法律依据仍然是1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，而这一条例在很多地方的规定条款与当今市场经济的快速发展要求和人民生产和生活的实际需要已经相差甚远。

事实上，这一条例已严重的阻碍了深化改革的进程，需要加快废止并重新立法，这样才能有法可依。

在适当的时候可以修改宪法，使户籍制度更加法制化。

2．缺乏统一标准导致中小城市间、省与省之间户籍制度改革不协调

全国各地的户籍改革都没有统一的标准，大部分都是为了缓解当地压力，不得己采取的临时政策，以至于在户籍改革过程中，出现了农业户口、非农业户口、自理口粮户口、以及“蓝印户口”、“红本户口”等等不同性质和不同户口形式并存的混乱现象，这就使得人户分离、空挂户口、双重户口和无户口人员的现象在改革过程中层出不穷。

这种不一致的现象主要表现在如下几个方面：

（1）中小城镇间的不一致

在改革历程中，政府大都注重小城镇的户籍改革，但是这种改革是在现行的城市发展政策约束下进行的，是为了控制大城市人口过快增长，缓解大城市的压力，又为适应人口大量迁移的矛盾而采取的权宜措施，它本身无法解决现行户籍管理制度运行中的深层次矛盾。

由于几十年来地区差异不断扩大，城乡之间经济社会发展水平不平衡，因此有关领导害怕户籍放开后，各地对人才的吸引力度不同，导致大城市人满为患，而中小城市无人问

津的情况，所以改革大都在中小城市进行。

这种中小城市间户籍改革失衡的状态使得公民对改革的公平性、对政府改革户籍制度的真诚度产生了怀疑，所以增加了改革的难度。

（2）各地区政府间的不一致

各地方政府在户籍改革试点实行的改革措施，步调也有较大区别，地区之间不协调问题逐渐凸显出来，效果也大打折扣。

实际工作中常会遇到这样的问题，个别城市率先放开户籍限制，但是由于全国范围内还没有一个很好的规划，导致人口盲目大量涌入，公共服务支持能力崩溃，改革只能半途而废。

另外地区间户籍制度改革步调的不一致，也使得各省之间很难适应，在具体工作中出现不少问题。

例如在跨省迁移时，如果公民将要迁往的省还没有实行一元化管理，一般都要求保留原户口性质，这将会给公民造成很大的麻烦。

3．部分地方政府强制保留一定农村人口

当今使我国户籍制度改革受阻的关键因素一是城市的承载能力确实有限，二是稳固农业基础地位需要保留一定的农村人口。

国家发展和改革委员会秘书长杨伟民曾经说过，要总量控制在各城市落户的农民工规模，必须控制在各城市的承载能力范围以内。

这就在宏观上对户籍改革做了落户总额的总体指导：

在城市化的进程中应对农民工实行保留现行户籍、落户总量控制，适当放宽条件，逐步逐层推进。

此外，有些省市用户籍来限制人口流动，就是为了要留住一定的农业人口，来继续支撑当地的农业发展。

经济偏远地区农民盲目离乡，会造成土地弃耕，荒废。

这对于一些二、三产业不发达的地区政府而言，是难以接受的。

所以，户籍便成了部分政府束缚农民的手段，影响了户籍制度改革的进行。

4．户籍制度改革缺乏合力并且登记及管理手段不规范

首先，目前主要由国家公安部门组织实施户籍制度改革，在公安部门实行取消城乡二元结构、放宽落户、迁移条件等改革措施的同时，国家的其他相关职能部门却没有同步进行配套改革，所以户籍改革进度缓慢。

这样不但造成了各项政府政策之间的不衔接，并且使得户籍制度改革流于表面形式，无法取得实质性的成果，广大人民难以实际享受到户改所带来的好处。

其次，一些居民无户口、人户分离、重复户口、空挂户口等现象在各地普遍存在着。

职能部门对居民提出更改姓名和出生日期的申请管理不够严格，城市的流动人口和婴儿出生的登记制度和管理不够规范严格；在信息统计方面，各职能部门因为在统计时基本依据

不统一，所以造成了人口统计数据不准确。

并且各部门之间由于缺乏一致的统计口径，必要的交流沟通，致使各项统计数据间出现不一致的现象。

四、深化我国户籍制度改革的对策

（一）建立健全相关的法律制度

法律是国家制定或认可的，由国家强制力保证实施的，以规定当事人权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范。

目前，我国户籍制度的改革方向已经进入到一个公民“自由迁徙”的过程。

但是，这种仅仅停留在公安部，国务院“通知”层面的改革，对于我们而言还是远远不够的。

虽然我国《劳动法》对就业平等做出了原则性规定，但因缺乏可操作性，所以在实践中难以执行。

在美国等市场经济国家里，法律会明令禁止就业歧视行为，用人单位在招聘时设置限制性条件的情况是绝对不允许发生的；如果没有充足的理由就设置限制性条件，将会受到起诉，并一定会受到法律的严厉制裁。

所以我国应以《宪法》和《劳动法》为根据，制定《反就业歧视法》，这部法律的基本内容之一便是明确规定不能以户籍来限制就业。

与户籍相关的立法制定涉及面广，事关百姓的切身利益，需要协调各个方面，难度和重要性都很大，所以在立法之前要进行科学的评估，全面通盘的考虑，关键点是立足于本国国情，制定一部适合中国社会主义经济发展的《反就业歧视法》。

（二）建立和完善社会保障制度

在农民转变成市民后，必然会增加对教育、医疗、养老等公共福利的需求，这便对我国本来就相对不健全的社会保障制度提出了更高层次的要求。

这里所说的社会保障制度不但包括城镇社会保障制度，而且还包括农村社会保障制度，是一个大的概念。

当前，我国城镇社会保障制度改革还在不断的探索、完善中，农村在社会保障制度的建立过程中遇到了一些阻碍。

尽管这样，我们也一定要坚定决心，进行彻底的改革，只有在这个基础上，我们才会实现“人口自由流动”这一初级目标。

诚然，城乡之间想要绝对没有差距是不可能的，但我们为了要搭建一个更好的人口自由流动的平台，就必须在社会基本保障和社会权利上逐步缩小二者间的差距。

（三）剥离户籍附加利益、实现普惠型的社会福利制度

户籍改革不能只进行广义层面的制度改革，其改革的核心是要恢复户口管理的本来面

目，完全剥离附加在户口上的社会管理功能。

“户籍”在城市中成了利益的载体，要想真正改革户籍，保障公民的身份平等，就必须在教育，住房、医疗、就业等领域内实现身份与户籍分开，使得户籍制度不再成为经济利益的载体，社会公共资源能得到合理分配。

同时，户口的价值能够因此而降低，为了得到户口而非法买卖户籍的行为就会减少，从而最大限度杜绝了对国家工作人员行贿办理户口现象的发生。

这样，不但会减少因此而发生的贪污腐败现象，更重要的是保障了公民的平等权利。

所以，我们要尽快剥离附加在户籍上的利益，让利于民，让全民共享社会发展成果。

例如，成都市在2010年出台了《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。

该条例使户籍制度回归到其初始的户口登记管理职能，将居民应享有的基本公共服务、社会保障与户籍脱钩，实现了城乡居民权利的平等化