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公共管理学笔记
第一讲公共管理科学与科学公共管理——什么是公共管理学
一、公共管理的基本概念
（一）什么是管理
“管理”在字面上的涵义：
管辖和处理
张立荣教授认为，公共管理学中管理指在一定的社会制度等外部环境中，一个组织为了实现预期的目标，由管理者对组织内部的各种资源进行决策、组织和控制，促进其相互协调，以取得最大效益的动态过程。
（二）什么是公共管理
西方学者在“管理”之前加上“公共”的意义在于：
第一，强调公共管理与私人管理的区别
第二，强调公共管理主体的多元化
第三，强调公共管理主体所担负的社会责任和义务
第四，强调公共管理活动的公共参与性
第五，强调公共管理活动的公开性
张立荣教授认为，所谓公共管理是指以政府为核心的公共部门为实现公共利益，依法运用多种方式和手段有效管理社会公共事务的活动。
二、公共管理学的定义及其要点
三种有代表性的观点：
（1）公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，目的是提供与公共管理相关的知识与方法
——知识学陈振明
（2）公共管理学是一门新兴的学科与学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题，处理公共事务所需要的知识、技能与策略——技能说张成福
（3）公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多种理论和方法，研究公共管理实践的学科
——实践说张康之
张立荣教授认为，公共管理学是一门研究以政府为核心的公共部门，为实现公共利益，依法运用多种方式和手段，有效管理社会公共事务的规律的科学——规律说
上述定义包括7个要点：
第一，公共管理的核心主体，是政府部门。
第二，公共管理的客体，是社会公共事务。
第三，公共管理的根本原则，是依法管理。
第四，公共管理的方向和手段，具有多样性。
第五，公共管理的内在要求，在于提高管理的效率和效益，实现高效化。
第六，公共管理的最终目的在于实现公共利益。
第七，公共管理已经的实质，在于揭示公共管理活动的客观运行规律。
三、西方公共管理学的产生及发展
（一）西方公共管理学的产生背景
公共管理学产生于20世纪70、80年代的西方国家
公共管理学产生的学科背景：
它是在突破传统的公共行政学的局限的基础上建立起来的。
公共管理的发展历程：
第一阶段：
形成阶段（19世纪末—20世纪30年代）
代表性理论：
古德诺的政治与行政两分法及韦伯的科层制
第二阶段：
成熟阶段（20世纪30年代—20世纪60年代）
代表性理论：
第三阶段：
科学化阶段（20世纪60年代—70年代）
代表性理论：
巴纳德的系统管理理论以及罗森茨韦克和卡斯特的权变理论
公共行政学的局限——主要表现在理论框架、管理主体、管理对象、管理手段、管理目标等方面。
公共管理学产生的社会背景——20世纪70年代西方社会出现的“四种压力”，推动了公共管理学的兴起。
（二）西方公共管理学的发展图式——“一元多线”
所谓“一元”，是说公共管理学始终作为一门相对独立的学科发展着。
所谓“多线”，首先是指理论知识的多样性；其次是指研究途径的多样性。
四、公共管理学在中国的建设及展望
在我国，公共管理学是在行政管理学科的基础上发展起来的。
目前，公共管理学科成为我国人文社会科学群落中的热门学科。
我国公共管理学是一门发展中的学科，是一门还不成熟的学科。
第二讲政府职能转变与我国政府职能转变——政府应该干什么
一、政府职能的一般理论
（一）政府职能的涵义和构成
“政府职能”也称“行政职能”，指国家行政机关在一定时候内根据国家和社会发展需要，依法对国家和社会各个领域进行管理所具有的职责和功能。
政府职能的构成要素：
（1）职务范围：
指国家行政机关这一行政主题管什么，管多宽
（2）职责深度：
指国家行政机关对其承担的公共事务管到什么程度
（3）职权方式：
指国家行政机关对其所承担的公共事务怎么管
（二）政府职能的分类和内容
学术界主要有两种对政府职能分类的角度
一种是从静态角度进行的分类：
政府职能包括政治职能、经济职能、文化教育职能和社会服务职能，即政府的基本
职能。
一种是从动态角度进行的分类：
政府职能包括计划、组织、协调和监控，即政府的运行职能。
（三）政府职能的地位和作用
（1）政府职能是国家行政管理性质和方向的直接体现
（2）政府职能是设置和改革行政机构的根本依据
（3）政府职能是实现行政运行机制科学化、程序化的重要保障
二、政府职能的国家比较及合理选择
学术界名言：
“有比较才有鉴别，有鉴别才有选优，有选优才有发展”。
当今世界190多个国家政府职能分类：
1、合格守夜人：
西方政府职能
2、优秀领航员：
日本
3、经济监护人：
德国
4、社会协调员：
法国
5、公平裁判员：
东亚，尤其是韩国
6、社会管制员：
南亚，包括印度和巴基斯坦
7、轻轨推进器:
东欧
8、经济清道夫：
拉美政府职能
9、部落代言人：
非洲政府职能
三点说明：
粗略分类，不一定全面
形象说明，不一定准确
着重分析最具影响力，代表性的第一类、第二类政府职能
综述，国际社会中的9类政府职能，既有适应社会发展的比较完善的政府职能，又有转轨时期的过渡性质的政府职能。
既有成功的使经济得到发展的政府职能，又有对社会发展带来无限灾难的政府职能，通过对这些政府职能的比较，可以帮我们总结出有效的政府职能，从而更好地构建我国的政府职能。
我国当前正出于转轨时期，“转轨”有四层含义：
由农业文明转向工业文明
由计划经济转向市场经济
由人治社会转向法治社会
由传统社会转向现代社会
这种转轨是有中国特色社会主义制度的自我完善和发展，是经典社会主义与经典资本主义的结合，即由共产党执政的市场经济。
借鉴世界各国政府职能的经验教训，我们政府在社会发展中应履行的职能可以概括为“宏观调控器”，其作用主要表现在如下三个方面：
（1）培育市场，促进市场的成长和发展
（2）纠正市场机制的失灵，保证市场的健康运行
（3）超越市场，站在市场之外和市场之上，防止其消极面向社会扩散；同时不断引导市场走向准确的目标。
中共十六大提出“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”十六字政府职能方针。
三、我国政府的现有职能及职能转变
（一）现阶段我国政府职能的配置、调整状况及存在的主要问题
目前我国政府职能的体系仍未突破传统经济条件下形成的旧模式，与发达经济和加入WTO的要求还有一定的不适应性，这种不适应性主要表现在如下三个方面：
（1）我国政府的直接控制职能相对于社会的需要而言仍然过大，对社会各方面不必要的干预仍然过多。
（2）我国政府职能体系的内部关系尚未完全理顺，职能交叉和职能重复的现象仍然比较严重。
（3）我国政府吧微观管理职能返还给各社会单位的同时，宏观调控职能和公共服务职能尚未完全建立起来，在一些领域出现了职能真空的状态
（二）我国政府职能转变的概念、进程、问题及出路
1、政府职能转变的概念
政府职能转变的含义有狭义和广义两种说法：
狭义政府职能转变指政府管理经济的形态、方式和方法的变化、转换和发展；
广义的政府职能转变指政府管理社会公共事务的职责与功能的变化、转换和发展。
我国政府职能转变的内容有四个方面：
（1）政府管理权限的转变：
即由无限权力向有限权力政府转变，由管制型政府向服务型政府转变。
（2）政府管理方式的转变：
即由单一的行政管理向经济、法律、行政相结合的管理转变，由微观的直接管理向宏观的间接管理转变。
对于这种转变，中科院何伟认为：
“在市场经济条件下，尤其是加入WTO以后，政府应该把自己定位在以下五个方面：
你投资我欢迎；你赚钱我收税；你赔钱我不管；你犯法我治罪；你自主经营我宏观调控。
”
（3）政府管理能力的转变：
即由单一的权力能力向权力能力与权威能力相统一转变，这涉及到公民第一还是官员第一的理念。
（4）政府管理观念的转变：
即由面向计划经济的观念向面向市场经济的观念转变，尤其是面向国际市场经济的观念转变。
2、我国政府职能转变的过程
首先要明确一个基本的命题：
我国政府职能的转变始终是与经济体制的改革结伴而行的。
20世纪80年代初，我国市场体制是一种计划经济为主市场调节为辅的体制，政府无微不至的关注企业的一切。
80年代中期，十一届三中全会通过了关于经济体制改革的决定，此后政府职能发生了较大变化，即由政府直接管理企业变为直接管理与间接管理各占一定比例的方式，管理手段已发生了一定的变化，但由于计划经济没有转变，政府职能转变仍在计划经济的框架内进行，没有实质性转变。
1992年10月中共十四大提出了经济体制改革的目标：
“建立社会主义经济体制，使市场在资源配置中起基础性作用”。
由此政府职能发生了转变，即由计划管理转向宏观调控，最终使我国经济成功实现“软着陆”。
3、在政府职能转变过程中，尚存在一定的问题，其中最突出的问题有两点：
（1）政府职能转变的理论研究相当薄弱，不少理论问题尚未解决。
（2）转变政府职能的具体操作过程存在一定的困难。
4、政府应该选择的解决问题的途径：
“多管齐下，整体联动”
具体而言要做好如下两个方面的工作：
（1）切实加强政府职能转变的理论研究，形成“言之有理，持之有故，行之有效”的理论体系。
（2）切实抓住政企分开这一转变政府职能的关键。
如何实现政企分开，理论界大体有四种观点：
A、政企分开的核心问题是政企分开，理论界称之为“两个分开论”
B、政企分开的上策是抓大放小，理论界称之为“抓大放小论”
C、政企分开的通途是国有企业股份制化，北大厉以宁教授提出
D、政府退出市场，实现政府归位，理论界称之为“守夜人论”
我国政府与企业的关系划分为5个阶段：
第一阶段：
没有市场企业只能找市长。
第二阶段：
企业大部分时间找市长，一小部分时间找市场
第三阶段：
企业50%的时间找市长，50%的时间找市场
第四阶段：
企业80%的时间找市场，20%的时间找市长
第五阶段：
企业只找市场不找市长
关于政企今后的出路，张立荣教授认为，要做到政府管该管的事，企业干该干的活，各行其道。
政企分开的关键是要进行产权制度的改革，通过改革建立“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的现代产权制度。
第三讲行政体制与我国行政体制改革——政府如何组织起来
一、行政体制的一般理论
（一）行政体制的涵义与构成要素
行政体制，又称政府体制，指国家行政机关为推进其政务所建立的权责体系、组织结构体系、运行体制和法规制度的总称。
行政体制的构成要素：
1、权责体系：
指行政权力与责任的划分和配置，它是行政体制的核心。
一般而言，权责体系包括如下三个方面：
确认国家行政机关系统运用的权力和责任，务求“定位”、“到位”、“不错位”、“不越位”；
确认各级各类国家机关内部应有权力和责任，务求权责一致、人事相宜、防止政出多门、多头指挥
确认各级各类国家行政机关内部与其职位相称的权力、责任和能力，务求职位和权力、责任与能力相称。
2、组织结构体系：
指国家行政机关纵向和横向的组织构架体系，它是行政体制的物质载体。
一般而言，组织结构体系也有三个构成要素：
确立一级国家行政体系内部横向部门构架；
确立各级国家行政机关纵向层级构架；
确立国家行政机关系统纵向和横向的网络构架。
3、运行体制：
指行政权力在行政、组织结构体系中的运行方式，它是行政体制的活力体现。
一般而言，运行体制的内容有如下7个方面：
决策体制、执行体制、协调体制、监督体制、反馈体制、动力体制、制约体制。
4、法规制度：
指关于行政权责体系、组织结构体系、运行体制的法律制度规范，它是行政体制的框定系统。
（二）行政体制的基本类型
（1）按国家结构的属性可把行政体制分为单一制国家行政体制和联邦制国家行政体制
单一制国家，是由普通的行政区域单位或自治单位组成的单一主权国家，当今世界上大约有160多个国家实行单一制。
联邦制国家，是由两个以上的成员国联合而成的统一国家，当今世界上仅有20多个国家实行联邦制。
相同点：
都是为了加强民族团结和国家统一，从而加强中央政府的权威。
不同点：
单一制国家行政体制只有一个中央政府和一部宪法，二联邦制国家行政体制中除了联邦制政府和联邦宪法之外还有联邦成员国的中央政府和宪法。
（2）按中央和地方的权力关系可把行政体制分为集权制行政体制和分权制行政体制。
集权制行政体制的优点：
政令统一，总揽全局；层级节制，指挥灵便；容易集中力量，保证重点建设。
集权制行政体制的缺点：
下级缺少权力和活力，容易忽视地方利益和压抑地方积极性。
分权制行政体制的优点：
分权治事，分级管理，分层负责；能够因地制宜的处理行政事务；容易调动地方政府的积极性。
分权制行政体制的缺点：
容易形成本位主义和地方保护主义，加剧地区发展的不平衡。
（3）按照行政领导体制可把行政体制分为首长制行政体制和委员会行政体制。
首长制行政体制：
行政组织最高决策和管理权力由行政首长行使并负责。
委员会行政体制：
行政组织最高决策和管理权力组成的委员会共同行使、共同负责。
两者的区别主要是在行政首长在决策中的地位和作用。
首长制行政体制的优点：
决策迅速；责任明确；指挥有力；反应灵敏；效率较高。
首长制行政体制的缺点：
首长一人执掌大权，容易独断专行和滥用权力；首长个人知识、智慧和才能有限，难免决策失误；首长个人的精力和体力有限，难以日理万机，可能导致严重结果。
委员会制行政体制的优点：
集思广益，有利于进行科学决策；分工合作，有利于减轻领导者的工作负担；互相监督，有利于防止权力专断。
委员会制行政体制的缺点：
权力不集中，难于提高决策的时效；责任不明确，容易产生争功推过和无人负责的现象。
采用首长制行政体制和委员会制行政体制，应视具体情况具体分析，不能一概而论。
二、我国行政体制改革的回顾及思考
行政体制改革是“历久弥新”的过程，“历久”指从国家产生以来政府体制改革就存在；“弥新”指每次行政改革都有新的内容。
（一）前六次政府机构改革存在的突出问题及其成因
第一次，1954——1956国务院机构由6个增加到81个。
第二次，1959——1961国务院机构由60个增加到79个，机关工作人员减少了1/3。
第三次，1968——1970国务院机构由79个减少到33个，机关工作人员减少了2/3。
第四次，1982——1983国务院结构由100个减少到61个，机关工作人员家少了1.1万。
第五次，1987——1988，国务院常设机构由66个增加到86个，非常设机构由49个增加到85个，两类机构共171个。
由此可见，我国行政改革没有跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其原因主要在于：
体质失误：
对苏联模式的照搬照抄；
认识偏差：
习惯于人多好办事；
心理误区：
存在不健康的心理因素；
制约失衡：
关于机构设置、编制领导人说了算。
（二）新一轮政府结构改革的思路、目标、特征、难点及对策
1、前期改革的思路和绩效
“13441”思路：
“1”指新一轮政府机构改革要按照一条要求，即社会主义市场经济的要求。
“3”指三项原则，即精简、统一、效能原则。
“4”指解决四个问题，即机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义。
“4”指实现四个法律化，即组织法律化、职能法律化、编织法律化、工作程序法律化。
“1”指达到一个目标，即建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
绩效：
到2002年6月，国务院组成部门由40个减少到29个，国务院机关工作人员由3.2万减少到1.6万个。
2、后期行政机关改革的目标、特点、难点与对策
（1）我国现行政府体制存在一些新的不适应的问题，主要表现在：
政府职能转变尚未完全到位；政府组织结构及其权力、权责的配置还不尽科学；政府机关行使权力的越位、缺位、错位现象具有普遍性；政府机关公务员依法行政、为民行政、高效行政的意识和水平还不到位。
为从根本上解决上述问题，2002年十六大做出决定，深化行政管理体制改革，并提出“进一步转变政府职能，改进管理方式、推进行政效率、降低行政成本、形成行为规范、运转协调、工作透明、简洁高效的行政管理体制”，这是行政管理体制改革的思路和目标。
（2）后期行政机构改革较之前期政府机构改革及以前的政府机构改革所具有的特点：
由“大政府”走向“小政府”；政府由“瘦身”走向“健美”；实行“行政三分制”；推进以行政审批制度改革为重点的政府规制改革。
（3）地方政府机构改革的难点：
理论研究难超前；思想认识难统一；专有权力难界定；人员分流难到位；职能关系难理顺。
（4）地方政府机构改革难的对策：
A要重视理论研究，形成科学理论，以科学的知道地方政府机构改革的实践。
B要加强地方政府机构改革的舆论宣传和思想教育，以使人们尽快走出认识误区。
C要摒弃机构设置上的“蜂窝煤”理论和上下对口做法，实现一省一策、一市一策、一乡一策的改革方略。
D要实行配套改革，追求改革的综合效益。
E要采取多种方式妥善分流安置机关人员、如可采取退（休）、转、轮、派的分流方法。
（5）后期行政机构改革的切入点：
建设服务型政府
采用何种方略建设服务型政府：
“一、二、三”。
解决一个矛盾：
公共需求的全面、快捷增长与公共产品攻击严重不足。
搞好两个服务：
为市场主体创造公平竞争的环境；为社会公共的生存和发展创造和谐优良的环境。
树立三种理念：
人民创造财富；非禁即可；依法行政。
第四讲行政领导与我国行政首长负责制——政府如何有效实施领导
一、行政领导的一般理论
（一）行政领导的基本概念
行政领导：
国家行政机关中的领导者，依法行使行政权利，通过指挥、说明等途径，引导、影响下级和广大群众，在一定的环境条件下实现组织目标的活动过程。
行政领导包含四个要素：
领导者、被领导者、组织目标、客观环境。
（二）行政领导的主要特点
一是等级性；二是事务性；三是执行性；四是政治性。
二、行政领导者的职位、职权、职责、素质、能力及影响力
（一）行政领导者及其职位、职权和职责
行政领导者：
国家行政机关中享有一定的法定职权，率领和指挥下级实现一定的组织目标，富有特定义务和责任的人。
职位：
行政领导者在行政组织中的法定地位、工作岗位和行政职务。
职权：
由法律法规规定的与行政职能适应的行政能力。
职责：
占据一定行政职位的领导者所应承担的工作责任、政治责任和法律责任。
上述三者互相联系、互相制约、不可偏废。
职位带来相应的职权和职责。
（二）行政领导者的素质和能力
1、行政领导者的素质
字面上的“素”—元素、因素；字面上的“质”—性质、本质
领导者的素质：
领导者在先天禀赋的基础上，通过后天的实践锻炼和学习所形成的，在领导活动中经常发挥作用的本质要素。
领导者素质有两个特点：
一是综合性，二是时代性。
领导者个人的素质结构的五个方面：
政治素质；品德素质；业务素质；文化素质；身心素质。
2、行政领导者的能力
领导者能力：
领导者胜任领导工作的才能或本领，是领导者的知识、经验、智慧等因素综合作用的结果。
体现在和管理职能相关的领域：
调研、规划、决策、用人、组织、指挥、协调、控制。
领导者能力的特点：
层次性。
党的十六届四中全会对行政领导能力的新要求：
一、不断提高驾驭社会主义市场经济的能力；
二、不断提高驾驭社会主义民主政治的能力；
三、不断提高驾驭社会主义先进文化的能力；
四、不断提高驾驭社会主义和谐社会的能力；
五、不断提高应对国际局势和处理国际事务的能力。
（三）行政领导者的影响力
行政领导者的影响力来源于权力，即领导者指挥下级的权和促使下级服从的力。
一类叫位置权力，另一类叫个人权力。
权利的构成基础有五：
第一，惩罚权—恐惧感；
第二，奖赏权—欲望；
第三，合法权—认同；
第四，模范权—信任；
第五，专长权—尊敬。
前三种权力属于位置权力，后两种是个人权力。
三、我国的行政首长负责制
（一）我国行政首长负责制的含义及其优缺点
行政首长负责制：
各级国家机关的首长在所属行政相关机关处于核心地位，对本机关的工作依法行使最高领导权和最后决策权，并对其职权行使后果向国家权利机关负个人责任的行政领导制度。
优点：
一、事权集中，责任明确，减少推诿扯皮；二、命令统一，指挥有力，提高行政效率。
缺点：
一、行政首长独揽大权，容易形成个人专断；二、如果缺乏监督容易产生腐败。
（二）我国行政首长负责制的宪法规定和“负责”意蕴
《八二宪法》框架下行政首长负责制的“负责”意义是：
第一，行政首长对其行使的职权所引起的后果负政治责任；第二，行政首长对其行使行政职权所引起的后果负法律责任。
（三）我国行政首长负责制实施中的问题及对策
问题有二：
其一，行政首长权威不高与权力滥用的现象并存；其二，行政首长负责制的法制化程度较低。
对策有四：
第一，赋予行政首长一定的人事权，真正树立首长的权威。
以法律的形式赋予行政首长“人事变更建议权”。
改变地方政府“副职”的产生办法。
第二，明确规定集体讨论重大问题的范围和程序，增强行政首长决策的科学性和有效性。
第三，加强立法工作，提升行政首长负责制的法治化程度。
加紧修改《国务院组织法》和《地方组织法》，明确规定行政首长在本机关的核心地位。
全面清理和审查既有的与行政首长负责制相关的各种规范性文件和制度。
着手研究和制定行政首长负责制的实体法和程序法。
第四，采取切实措施，充分发挥国家权力机关对行政首长的监督效能。
实行严格的选任制
充分行使质询权
“硬化”罢免，辞职制度
强化财政监督和审计监督
第五讲人事行政与我国公务员制度——政府如何开发人力资源
一、人事行政的一般理论
（一）什么是人事行政
有代表的三种观点：
事务说（西蒙）；制度说（张润书）；管理说（夏书章）
张立荣教授认为，人事行政是指国家机关为了履行其职能，通过一定的人事行政制度，对整个社会的人事事务进行规划、引导、规范和调控以及对政府机关所需人员进行选拔、任用、培养和管理的活动——“活动”说。
1、人事行政的主体：
必须是国家行政机关，非国家行政机关不能成为人事行政的主体；
2、人事行政的内容：
国家行政机关通过一定的人事行政制度，对整个社会的人事事务进行规划、引导、规范和调
控以及对政府机关所需人员进行选拔、任用、培养和管理。
3、人事行政的目的：
用人以治事，做到“人尽其才，事尽其功”。
（二）人事行政的重要作用和机制
1、人事行政的重要作用
（1）人事行政是和国家权力行使的关键所在，“为政之要，唯在得人”。
（2）人事行政是推动经济和社会发展的重要力量。
（3）人事行政是推动民主政治建设的基本内容。
（4）人事行政是经济全球化背景下国家人才竞争的战略制高点。
2、人事行政的机制
人事行政机制，指人事行政运作过程中的构成方式，构成环节及其相互关系。
现代意义上的人事行政机制体现在三个方面：
现代人事行政的更新机制；
现代人事行政的激励保健机制；
现代人事行政的行为调控机制
二、人事行政的法制化管理形式：
公务员制度
（一）什么是公务员和公务员制度
“公务员”是由英文“civilservant”翻译过来的。
公务员：
指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，包括7类机关工作人员：
中国共产党机关工作人员；人大工作人员；行政机关工作人员；政协机关工作人员；审判机关工作人员；检查机关工作人员；民主党派工作人员。
以全球的视野观之，可以把公务员的范围可能涉及的人员划分为2类：
一类是各级国家行政机关范围以内的人员；另一类是国家行政机关以外的人员。
上述二类人员中，事务官是世界各国公务员都包括在内的，而其他人员的取舍状态则
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