城镇最低生活保障制度浅谈本科学位论文.docx
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城镇最低生活保障制度浅谈本科学位论文
本科毕业生论文
论文题目：
浅谈城镇最低生活保障制度
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5.装订顺序
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3）其它
摘■■要
中国目前的经济发展处于高速运转当中，虽然沿海地区发展比较优越，但内地尤其是城镇城乡发展还是存在滞停或盲目照搬状况，生活保障是人民最基本也是最根本的需求，国家只有把人民的生活保障做到周全，才会让地方经济发展起来。
最低生活保障制度建设是事关国计民生的一件大事，是保证居民生活的最后安全网，是社会保障的最后一道防线。
最低生活保障制度的建立，使中国社会救助的方法以从受救济者所属的社会类型为标准提供救助，到以受救助者的经济状况为标准提供救助。
但是在制度设计和实际操作中出现的种种问题阻碍了这种转变。
本文探讨了我国城市最低生活保障制度中出现的问题，以及针对这些问题提出了一些改进措施。
关键词：
最低生活保障制度、城镇生活保障
Abstract
China currenteconomicdevelopment inmotion, althoughthe developmentofcoastalareas issuperior, butthemainland especiallyurban andruraldevelopment isstill stop or blindlycopying, lifeinsurance isthepeople'sdemandisthemost basicandalsothemostfundamental, thecountryonly to people's lifesecurity achievecomprehensive, canmake up localeconomicdevelopment. Theminimumlivingsecuritysystem isabigthing isbeneficialtothepeople'slivelihood, istoensurethat thelast safetynet residentslife, isthelastlineofdefense ofsocialsecurity. Aminimumlivingstandardsecuritysystem, the method Chinese socialassistance fromthebeneficiaries of socialtype toprovidereliefforthe standard, to thesalvationof theeconomic situationasastandard toproviderelief. Buttheproblems appearedinthe designofthesystem andtheactualoperationofthehindered thetransition. Thispaper discussesthe emergenceof thelowestlivingsecuritysysteminour city inquestion, and aimedatthesequestionstopropose someimprovementmeasures.
Keywords:
minimumlivingsecuritysystem, urban livingsecurity
目录
一、我国城镇最低生活保障的现状
1、现状3
2、我国城市居民最低生活保障制度的实施状况4
二、城镇最低生活保障制度的问题
1、最低生活保障线的确定，保障资金的筹集，效率的提高是最低生活保障制度设计中的难点5
2、制度的实际覆盖范围仍然有限，传统救济思想仍然强大，最低生活保障对象的生活仍有困难。
7
3、城市居民最低生活保障制度与其他相关政策的相互交叉，缺乏统一协调，管理上的漏洞已露端倪。
7
4、救助法规尚需进一步健全，执法力度还需加大8
三、城镇最低保障对人民生活质量的作用制度存在的建议
1、完善财政拨款制度，开辟筹资渠道，保证城市居民最低生活保障制度的资金供应。
9
2、建立综合的最低生活保障制度9
3、完善最低生活保障制度的社会监督机制9
4、建立健全的有效的最低生活保障制度的工作体制10
四、发展城镇最低保障对人民生活质量的作用
1、依法进行救济11
2、推动国民经济的发展12
3、重大举措13
五、加强城镇最低生活保障制度的对策
参考文献17
致谢18
一、我国城镇最低生活保障的现状
最低生活保障制度也称社会救助制度，在整个社会保障体系中，它是直接设在最起码的生活标准之上的确保每一个社会成员不至于因为收入的中断或丧失而陷入贫困泥潭的一项社会保障制度。
1、现状
建立城乡最低生活保障制度，是党和政府帮助城乡居民解决生活困难的重要举措，是当前完善社会保障制度的重要方面，也是关系改革、发展、稳定的一件大事。
到2003年9月底，全国已经有2180万城市贫困人口得到了这项制度的保护。
自20世纪90年代以来，中国开始了被称为经济体制转轨和社会结构转型的“两个转变。
”在这样一个关键时期，日趋严重的城市贫富分化在定程度制约了我国经济社会的发展。
在经济体制改革过程中,城市失业、下岗人口的出现，导致了城市贫困现象日益突出。
贫困形式发生了新的变化，范围逐渐扩大，程度不断加深。
为维护社会的稳定，国家的长治久安，城市贫困问题引起了社会的普遍关注。
与此同时，在我国建立城市居民最低生活保障制度，则为我国艰难曲折的社会保障制度改革增添了一道亮丽的风景线。
城市居民最低生活保障制度是由地方率先发起的。
朱镕基总理在全国八届人大四次会议政府工作报告中提出：
“逐步建立最低生活保障制度。
”到目前为止；已经或正在着手建立城市居民最低生活保障制度。
（1）城市居民最低生活保障制度的界定
最低生活保障制度是指目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为日标的社会救助制度。
它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。
刘伟能认为我国最低生活保障制度的界定可从三个方面宋理解：
一是按照最低生活保障线获取社会救助是公民的—项基本权利；二是最低生活保障制度是公民因社会的或个人的，生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用：
三是它提供的仅仅是满足最低生活保障需求的资金或实物，它是社会保障制度中的最后一道安全网。
（1）
从城市居民最低生活保障制度的界定来看，这项制度的建立日的是为城市贫困居民提供基本的白下而上保障，以达到社会的稳定。
我国人门多资源少，经济发展起步晚，生产力水平相对较低。
在市场经济条件下竞争必然使劳动者的收入分配产生差别。
改革开放以来，我国打破了“大锅饭”的平均主义，按劳分配成为社会的分配原则。
在这—原则下，分配上的差距必然会使一部分人先富起来。
“贫”“富”是两个相互矛盾的对立统一体。
既然有“富人”存在，必然会有“穷人”存在，而且这部分“穷人”还占了相当比例。
我国社会主义建设的最终日标是“消灭剥削，消除两极分化，最终实现儿同富裕。
”对于贫困人群从经济上讲，他们是社会的弱势群体。
国家需要通过社会救助，从一定程度上帮助他们走出生存的困境。
因此城市居民最低生活保障制度作为社会救助的最后一道安全网发挥着巨大作用。
（2）我国城市贫困及最低生活保障现状
当前，我国城市贫困的规模由于不问的研究者和各个城市地方政府在对贫困的测量小所实行的标准很不统一，迄今为止仍没有城市贫困测量的统一标准和全国范围内城市贫困规模的准确数字。
据《财经》杂志了解，2000年民政部曾将全国城市贫困入门汇总，得出全国城市贫困人口总数为1382万；而国家统计局有关资料分析，2000年中国城市贫困人口总数为1170万；对贫困人口估测数日最多的中华全国总工会，估测全国生活在城市最低生活保障线之下的职工有1828万人。
在学者方面，中国社科院朱庆芳估算城市贫困人口有3100万。
她的测算方法主要是--1998年，下岗职工887万，登记失业人员571万，被拖久退休金的退休人员约60多万，加总共1500万；共赡养人门按两个人计算，总数是3000万；再加上民政供养的城镇孤老残幼有100万人，共有3100多万人，占现在城镇人的的8％。
而唐钧是这样估计中国城市贫困人口的：
150万没能领到失业津贴的失业者，约310万没领到下岗职工生活补贴的下岗无业者，加上190万停发、减发退休金的离退休人员，共计650万。
假设上述人员因收入减少或中断对2个被赡养的家庭成员产；生影响的话，再加上民政部门传统的救济对象不到100万人，1997年中国城镇贫困人口大约是2050万人左右。
（2）
根据不同部门，不同学者对城市贫困人口的估测，我认为当前我国城市贫困人口大约在1500万人以上。
下岗、失业人口对家庭收入是有直接影响的。
这部分失业下岗人口的子女或父母也因家庭收入减少而成为贫困人口。
而一部分企业经营状况差，职工处于半待岗状态，企业对职工的基本工资欠发或减发，因此这部分人口也应列入贫困范围。
基于这些因素，我较赞同唐钧对城市贫困人口的估算。
1997年我国城市贫困人口为1500万，到2002年城市贫困人口至少应该在2000万以上。
城市贫困人口以较快的速度递增，我们可以得到这样—个印象：
小国城市贫困人口的规模应该在1500--3000万之间，占全国城镇总人口的比重为4％--8％。
目前的城市贫困人口绝大多数是特困职工，失业人员及其家属，其中特困职工981万人，山50.8％，失业人员299．3万人，占15．5％特困职工及失业人员家属554万人，占28．7％“三无”人员96．5万人，占5％．城市贫困人口主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭矿山较多的地区。
辽宁、吉林、黑龙江、江西、湖北、湖南、四川等省,低保人数都在100--150万人左右；河北，山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省人数都在100万人左右。
（3）
日前，我国的经济体制改革才初见成效，而贫困人口却增加较快，在这杆的条件下建立全民最广泛的最低生活保障体系是不切合实际的。
因此，我们所建立的最低生活保障制度只能是1500--3100万贫困人口中的一部分人享有这项权利。
我国地域广，东中西部由于历史、地理、国家政策等因素，导致东中西部经济社会发展不平衡。
要求中西部不发达地区建立广泛的城市居民最低生活保障体系暂时是不可能的。
即使是较为发达的东部地区也拿不出这样多的资金建立最低生活保障体系。
我国根据因地制宜的方针政策，对经济发展水平各异的地区由地方政府划定贫幽线后制定最低生活保障标准。
（3）城市居民最低生活制度保障的对象
城市居民最低生活保障制度的保障对象是家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城市居民。
主要是以下三类人：
—是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民：
二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资、基本生活费以及退休人员在领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。
根据1999年9月28日国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》第二条规定：
“持有非农业人口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。
”这里所指的收入是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。
包括法定赡养人、抚养人或扶养人应当给付的赡养费、抚养费或扶养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金（4）。
我国城市居民最低生活保障制度主要保障的是城市中持有非农业户口的基本生活低于最低生活保障标准的人群。
也就是说，这项制度保障的是家庭人均收入低的城市绝对贫困人口和一部分相对贫困人口。
它限制了城市中不持有非农业户口的贫困群体，这些因素主要是由我国经济发展水平决定的，由于城市贫困人口较多，国家也就不得已制定享受最低生活保障的条件来限制最低生活保障对象的范围。
日前的城市最低生活保障制度还只是针对小范围人群，对象条件的限制使一部分贫困者被挡在了低保门槛外，使其保障对象不具有广泛性。
2、我国城市居民最低生活保障制度的实施状况
（1）现行城巾居民最低生活保障制度的相关政策和法律法规
我国城市居民最低生活保障制度是由地方到中央再到地方的方式建立起来的。
国家根据最低生活保障的需要制定了一系列政策和法律法规。
建立城市居民最低生活保障制度，是党的十五大和《中华人民儿利国国民经济利社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的一项重要任务。
为此，1997年9月，国务院就下发了《关于在全国建立城市最低生活保障制度的通知》，并召开电话会议，提出1999年底前，所有城市和县人民政府所在地的镇都要建立起居民最低生活保障制度。
1999年9月28日朱镕基总理签署国务院271号令，颁布《城市居民最低生活保障条例》，并于1999年10月1日起正式施行。
《条例》的颁布实施标志着全国城市居民最低生活保障工作开始步入法制化管理轨道。
”（5）
此外，国家还出台了一系列有关最低生活保障制度的政策。
民政部部长多吉才让在2002年6月召开的政协九届常委会第十八次会议上对低保资金不足问题表示：
“民政部将进一步督促各地加大低保资金投入力度，同时会同则政部等有关部门研究低保资金筹措机制问题，
规定地力各级则政列支低保资金预算的比例。
”
有关城市居民最低生活保障制度的政策、法律法规的制定说明了解决城市贫困居民基本
生存问题是当前国家民政工作中的重点。
相关政策、法律法规的制定也说明了建立城市居民最低生活保障制度的重要性，也要求城市低保工作走向制度化、法律化。
（2）城市居民最低生活保障线的测定情况
城市居民最低生活保障足以经济收入作为纳入保障体系的标准。
而最低生活保障线是指居民最低生活费用标准，是维持基本生存所必须消费的商品和劳务的最低费用。
由于地区发展的不平衡性也就导致各地区最低生活保障标准的不同。
36个城市低保标准
单位：
元／人、月
城市
低保标准
城市
低保标准
北京
290
广州
300
天津
241
南京
190
石家庄
182
海口
22l
太原
156
成都
178
呼和浩特
153
重庆
185
沈阳
205
昆明
190
长春
169
贵阳
156
哈尔滨
200
拉萨
170
上海
280
西安
156
南京
220
兰州
172
杭州
270--300
西宁
155
合肥
169
银川
160
福州
200--220
乌鲁木齐
156
南昌
143
大连
221
济南
208
青岛
200--210
郑州
180
宁波
260
武汉
210
深圳
290--344
长沙
180--200
厦门
265--315
（资料来源：
民政部）（6）
根据36个城市低保标准的比较，我们得出这样的结沦：
低保标准在250--300元以上的有深圳、厦门、北京、广州，上海、宁波，这些地区都是我旧的经济开发区或对外开放区，由于国家政策倾斜的原因这部分地区就先富。
生活水平，物价上涨指数较高也就导致了这些地区的最低生活保障线也较高：
而低保标准在200元以下的如成都、重庆、昆明、贵阳、银川等19个城市则大多是四部地区。
这些地区经济发展起步晚，财政支出困难也就导致低保标准比东中部地区低。
所以，我国城市居民最低生活保障制度采取了因地而异的保障标准，考虑到各个地区的经济发展水平不平衡，制定低保标准由中央“—刀切”的做法是不科学、不合理的。
所以我国的最低生活保障标准具有明显的地方性。
二、城镇最低生活保障制度的问题
中国历史发展至今，城乡结合是发展之倒。
只有保证了城乡人民生活质量才会进一步提高国家发展水平。
近些年，我国特别重视城镇最低生活保障制度的形成，修改，完善与实施。
随着社会发展日新月异，经济高速发展的今天，我国城乡生活保障还是存在很大的差异的，部分城市在设立最低生活保障制度中存在不合理的因素，这些会导致乡镇人民生活出现很大的问题。
1、城镇最低生活保障制度存在的问题
城市居民最低生活保障制度已经取得了很大的成绩，但是在肯定成绩的同时，也应该清醒的认识到，目前的最低生活保障制度仍然只是个主体构架，要使它实用、适用和有效，还需花更大的力气。
最低生活保障制度在制度设计和实际操作中存在着很多问题，这些问题可以归结为：
（1）最低生活保障线的确定，保障资金的筹集，效率的提高是最低生活保障制度设计中的难点。
城市居民最低生活保障制度的核心是最低生活保障线的合理确定。
由于各地生活水平的差距，各城市的保障线也大有不同。
民政部社会福利与社会进步研究所提出过最低生活保障的三层次标准：
一是生存标准，二是温饱标准，三是发展标准。
即使按照生存标准我国近半数的城市最低生活保障线是偏低的。
因此，如何科学的测定保障线是个城市面临的重要问题。
部分城市根据财政实力对最低保障线“量体裁衣”，这种做法是不科学的，但却又很无奈。
不少城市近年来由于地方财政困难，若又要筹集专项资金用于建立广覆盖面的最低生活保障制度，实有困难。
因此，如何利用社会力量来拓宽城市最低生活保障资金总量是各城市决策者必须考虑的问题。
作为社会保障政策的一项重要内容，城市居民最低生活保障制度理应覆盖每一格需要的人，但实际情况并非如此。
实际救助人数远低于应救助人数，说明目前城市居民最低生活保障制度效率并不高。
因此，如何提高城市居民最低生活保障制度的效率是各级政府面临的又一个难点。
（2）制度的实际覆盖范围仍然有限，传统救济思想仍然强大，最低生活保障对象的生活仍有困难。
目前城市居民最低生活保障制度最大的问题是保障范围问题。
中国城市贫困人口的规模应该在1500万~3100万人之间，而在1999年9月全国普遍实行这项制度后，得到保障的人数只有281万人，亦即其覆盖面只有10%~20%。
在计划经济体制下形成的传统社会救济制度，是专门针对“无劳动能力”的边缘群体。
这种救助方式在今天还有它的影响：
一些地方政府把社会救助看做是对穷人的道义支持，而不是一种法律上的责任，这种现象反映了救助的人道观和人权观的弱化；不仅政府不把救助看成一种责任，大多数民众也有类似看法。
据调查，约40％的被调查对象认为对贫困者的救助不是政府的义务，仅仅是出于维护社会稳定的需要而采取的一种措施，救助的实质目的不是保障人民的生存权，而是维护社会稳定的需要。
中国城镇居民最低生活保障制度重在“最低”，主要保障“吃饭”。
过低的标准把城市大部分贫困者排除在制度之外，一些城市享受救助的人数仅占居民总数的万分之几。
对上海、武汉、天津、兰州和重庆市的调查表明，五大城市贫困家庭的健康和获得医疗服务的状况、城市贫困家庭子女获得教育的状况和贫困家庭的社交状况与平均水平都有很大差距。
大多数受助者在得到救助后的收入水平仍然很低，其收入仍然只够糊口。
就当前情况看，许多地方根据物价上涨指数，对最低生活保障线作了调整，适当提高了低保补助金。
但是物价上涨幅度比低保调整幅度大。
即使增加了十多元的补助金，对于物价上涨幅度大来说也是杯水车薪。
所以大部分低保对象的生活仍有困难。
（3）城市居民最低生活保障制度与其他相关政策的相互交叉，缺乏统一协调，管理上的漏洞已露端倪。
目前对失业职工、下岗职工和贫困居民缺乏名曲的划分标准，在管理上也是各自为政；失业职工的失业保险由劳动和社会保障部门管理和发放；下岗职工的基本生活保障资金有企业、财政和社会“三家抬”，具体由企业再就业服务中心管理；贫困居民的最低生活保障资金有财政部门提供，民政部门管理。
企业，社保部门，民政部门三家分管的结果，必然导致管理上的许多漏洞，不仅使三项资金的筹集增加难度，而且企业和职工虚报冒领，重复领取失业保险金，下岗职工基本生活保障金和最低生活保障补助金的现象，造成有限资金的损失、浪费。
（4）救助法规尚需进一步健全，执法力度还需加大。
中国目前的最低生活保障制度由于侧重于发展地方的积极性，各地区差异较大，无法良好的协调，因此全国性的救济法还未能出台，对于收入情况的调查核实，保障对象的选择，保障标准的确定和调整，以及各管理机构相互协调机制等方面都是各自为政，降低了其社会化管理水平和行政效率。
三、城镇最低生活保障的建议
我国的最低生活保障制度是社会救济工作走向法制化、规范化，并向国际惯例靠拢的一个标志。
尽管各大城市已基本建立了居民最低生活保障制度，但制度本身还很不完善，存在如上很多问题。
因此，就如何完善城市居民最低生活保障制度提出一下几点建议。
1、建立综合的最低生活保障制度。
在救助标准上，中央政府的民政部门应该以各地自行制定的最低生活保障标准为基础，加强与学术理论界的合作，在深入调查研究的基础上，用科学的方法制定出一个指导性的标准或一个确定最低生活保障标准的统一的工作框架和程序。
按照所在城市的物价水平和经济发展水平确定居民维持基本生存所需的商品和劳务的价格总额，作为城市最低生活保障线。
调整最低生活保障制度的制度架构，将制度分为日常需要、特殊需要和酌情发放三个层次。
促进城乡一体，我国的农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市大移民势在必然，因此，从现在开
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