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公共管理学复习笔记
公共管理学
导论:
公共管理学的视野
1．“公共管理学”与“公共行政”
“公共行政”是政府特别是执行机关为公共提供服务的活动，行政官员或行政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制订的政策和法律，关注的焦点是过程、程序以及办公室的管理。
“公共管理”是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过程，程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注结果和对结果的获得负个人责任。
2．公共部门与公共物品
（1）“公共部门”是公共事务的管理者和公共物品的提供者。
广义的公共部门包括政府机构，公用事业，公共事业，非政府公共机构等部门以及各种不同组织的公共层面；狭义的公共部门仅包括政府机构以及依据政府决策产生的机构和部门，是最纯粹的公共部门。
（2）为什么“准公共部门”（第三部门）也归入公共部门中？
因其“公共”特性：
①与纯粹的公共部门目标一致，第三部门生产或活动的基本目标是公益性
②与政府存在密切关系，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制
③与政府为社会所提供的物品一致——公共物品或“准公共物品”
④投资主体或提供资源的主体也主要是政府。
（3）公共物品指具有消费的非竞争性和给排他性、自然垄断性、收费困难等特征的物品，具有规模效益大、初始投资量大的特点，政府是提供此类物品的最佳方式。
公共物品指那种能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享受它的人数规模的变化而变化。
（4）公共物品的划分
①纯公共物品：
国防，公共安全，外交，法规政策，环境保护，基础研究，空间技术
准公共物品：
道路，能源，交通，通讯，城市公共服务，教育，广播电视，社保。
②有形的公共物品（硬——）：
公共设施
无形的公共物品（软——）：
法律。
政策，制度
③全国性的公共物品：
国家或中央政府提供的服务——国防，外交，全国性法规政策
地方性的公共物品：
城市基社，地方性法规，政策
3．“公共管理”与“私人管理”的异同
A、联系：
（1）都包含了合作团体的活动
（2）都必须履行一般的管理职能
B、差别：
（1）公共管理与私人管理的使命不同。
公共管理是为公众服务，追求公共利益；私人管理以营利为目的
（2）与私人管理相比，公共管理的效率意识不强
（3）与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任
（4）就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格得多
（5）公共管理有明显的政治性和公共性
4．“治理”与“善治”
①治理泛指任何一种活动的协调方式，有最小国家的治理，公司治理，新公共管理，善治，社会——控制系统及自组织网络六种用法。
②90年代后，世界银行提出“善治”口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府成为善治的基本要素。
5．公共管理学范式的兴起
三次重大范式变换：
传统的公共行政学——公共政策分析——公共管理学。
6．公共管理范式的出现及比较：
两种途径——“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）
“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究为方向，重视定量分析方法，尤其是经济学分析手段。
把政策执行研究的焦点集中在政府项目上。
“B-途径”强调将工商管理和经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究中，并仍关注组织结构与过程。
比较：
（1）共同点：
①以组织外部定向，强调政治因素在管理中的作用；
②重视规范研究并关心改善绩效，主张从经验中学习尤其是偏爱案例分析法。
（3）各有所长：
①P-途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
②B-途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
7．雪城大学（1991年9月20号——21号）第一次美国的公共管理学术研讨会是公共管理新范式诞生的象征性标志。
8．公共管理学的研究对象：
公共管理。
即其要研究作为公共事务管理主体的公共组织，特别是政府组织的结构，功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法解决，公共事物的管理问题——公共管理活动，公共管理实践。
9．公共管理学的学科特征——与传统公共行政学的区别
（1）研究对象与范围。
传—局限于政府行政机关特别是官僚机构的研究
公—扩大到其他政府机关（立、司）和非营利组织甚至私人部门的公共层面
（2）公——更具跨学科，综合性的特点；传——建立在政治学基础上，公——不同学科。
（3）公将研究焦点由传的“内部取向”转为“外部取向”，由重视机构、过程、程序的研究转到重视项目、结果、绩效研究。
（4）涉及大量公共行政学没涉及的主题（公共物品，公共选择，政府失败）
（5）公——既是实证的又规范的；传——局限规范研究。
10．公共管理学的研究途径和方法
（1）经济学途径成为公共管理学研究（管理学途径、政治学途径、法学途径）的一个重要途径。
它采用经济学的理论假定、概念框架、分析方法及技术来看待公共管理问题。
①公共选择理论：
将“经济人”假说、交换范式和方法论个人主义应用到政治和公共政策领域。
作为一种公共政策的研究途径，它假定：
政治行动者个人（不管是决策者或投票者）都被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。
②新制度主义（新制度学派）：
a.强调制度在政治生活中的决定性作用；
b.制度的存在是因为它可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本；
c.在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制；
d.制度形成偏好，规定行为角色、约束行为和形成期望。
（2）方法上的突出特征是强调跨学科研究途径，提倡以问题为中心的知识产生方法。
包括系统分析、比较分析、实验分析、案例分析。
11、市场经济国家的政府管理实践
A、在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、和方式是不同的。
（1）20世纪30年代前，主张限制国家或政府作用，让商品经济在一种自由放任的状态下运行，国家减少干预或不干预市场运行。
奉行三个原则：
私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则。
（2）1929－1933年，西方资本主义爆发经济危机，客观上促使凯恩斯主义兴起。
凯恩斯以“有效需求”为基础论证国家全国干预的合理性，他主张放弃自由放任主义，实行对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策调控市场经济的运行。
（3）20世纪70年代西方市场经济国出现“滞胀”现象，西方新自由主义经济学思潮兴起主张限制甚至取消政府干预，充分发挥市场经济的作用。
B、由于经济发展水平，政治文化及历史传统等方面的差别，各市场经济国的政府公共管理模式亦不同。
（1）英美的市场主导模式
（2）欧洲或莱茵模式
（3）东亚的政府主导型模式。
12、转型期我国公共管理的实践。
A、传统的政府管理模式的弊端
（1）政企不分、政资不分
（2）机构臃肿，效率低下
（3）权力过于集中
（4）政治民主化、科学化、制度化薄弱
B、转型期政府管理面临的挑战：
（1）市场体制
（2）公共管理体制的创新，行政政治体制改革；转变政府职能
（3）高素质、廉洁奉公的公务员队伍
C、入世对我国政府管理提出的挑战：
（１）入世对政府管理方式的冲击，传统的政府管理方式阻碍市场化进程。
（２）政府管理的法制化――法律规则意识淡薄，“上有政策，下有对策”，地方利益至上。
（3）公务员素质与能力（官员的市场观念落后；法律意识淡化；竞争意识不强；学习能力不足）。
13、行政国家指19世纪末，20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战以后，在资本主义国家立法、行政、司法三权分立的国家权力主体关系中，行政权力和活动扩张，具有制定同议会立法效力相当的行政命令和制定同法院判决效力相当的行政裁决权，大量直接管理和介入国家社会事务，从而起到最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。
第二章、政府改革与治理
1、治理理论的研究途径
（1）“政府管理”途径：
这一途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的角度来理解市场化条件下的公共管理改革，主要包括“最小国家的治理”、“新公共管理”和“善治”等用法。
①“新公共管理”以“经济人”为假设，以市场化和管理主义为政策取向，强调结果导向和顾客导向，关注公共部门的微观经济问题。
②“善治”是由世界银行提出的，合法、效率、负责、透明、开放是其基本要素。
（2）“公民社会”的途径：
①此途径认为，治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门在自主追求共同利益的过程中创造的秩序，在公共资源管理、社区服务与发展、同业协会和跨国性问题网络中普遍存在。
②自治的公民社会是共同利益的自愿结合，是个制度化的、不需借助政府及其资源的公共领域；组织成员可自主治理生活领域中的公共事务。
③“自组织网络”：
社会中心论的治理观。
（3）合作网络的途径：
试图在“网络管理”的框架内整合上述两种研究途径。
它综合考虑了政府层面和非政府层面有关治理的用法。
2、治理与统治的关系
治理是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理。
指的是为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力、共同管理公共事务的过程。
A、相同点：
二者追求的目标相同，都需借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。
B、二者在实现公共利益的过程上具有明显的区别：
（１）管理的主体不同。
政府垄断公共事务管理的活动——政、企、社会、团体和个人等公共行动者共同处理公共事务的活动。
（２）管理的客体不同。
与统治相比，治理的对象更多、范围更广。
治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还涉及人群较少的集体事务（如，公共池塘资源）。
（３）管理的机制不同。
统治的机制是控制；治理的机制是信任。
（４）管理的手段不同。
统治是强制性方式（行政、法律、军事手段）；治理开发出新的管理工具（合同外包、内部市场、公共哲学、政策社区）。
（５）管理的重点不同。
统治以满足统治阶级的利益为出发点，强调国家的作用、官僚组织的能力;
治理以满足公民的需求为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。
3、网络治理的新特征
（1）多中心的公共行动体系。
（2）反思理性的“复杂人”。
（3）合作互惠的行动策略。
（4）共同学习的政策过程。
4、网络治理的实践模式（结合95页图2-1）
（1）全球治理：
为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作管理。
特点：
①治理主体是世界范围的公共行动者。
②治理客体是正在影响或有可能影响全人类的跨国性问题，包括公益问题和公害问题。
③治理机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公务事务的制度安排。
（2）民族国家的治理：
特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。
政府部门除直接提供某些公共物品外，还要动员和利用各种社会力量来组织公共物品和服务的生产。
①政府间合作网络：
污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。
②政府项目执行网络：
通过服务网络来执行供给项目，不必通过科层制度亲自提供。
③公私合伙网络：
通过财政补助、特许经营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。
（3）社区治理：
①志愿服务。
②利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共服务资源。
③消费者控制。
优点：
第一，更能制定符合成员需求的政策；
第二，推动社区成员参与社区发展计划，使公共服务处于社区民众监控之下。
5、网络治理的多重困难
（1）可治理问题。
①在市场和政府起不了作用的地方，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会问题均可通过合作网络解决。
②合作网络可解决的问题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾而无法解决。
（2）合法性问题。
指在相互依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。
合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。
（3）有效性问题。
治理能力与治理需求之间的差距是产生有效性问题的直接原因。
通过以下途径可提高合作网络的治理能力：
①明确网络的能力限度――“有所为有所不为”；
②开发新的管理工具；
③培养网络的管理者；
④网络中的行动者要有行动意识。
（4）责任性问题。
由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的问题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。
改善措施：
①加强行政法理建设，重塑职业主义精神。
②完善公共责任制度，确保公民权利实现。
③政府特殊的责任定位――确立合意，保持社会的凝聚力；“元治理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。
6、西方各国政府改革的背景和原因
（1）经济和政治因素――石油危机后经济萧条，福利国家不堪重负。
起决定性作用。
（2）经济全球化――推动力。
（3）新技术革命（信息革命）――催化剂。
（4）传统的官僚体制的失效和商业管理模式的示范性影响。
7、当代西方政府改革的内容及措施
（1）政府职能的优化
（2）公共服务的市场化、社会化
（3）分权
（4）引入现代化管理技术。
（5）人力资源管理改革
（6）机构的重组
8、对当代西方政府改革的评价
A、积极方面：
“新公共管理模式”克服了传统公共行政模式的弊端且更具现实性及生命力。
①官僚体制是一种过时、僵化、低效的政府体制模式；
②政府机构不再是公共物品及服务的唯一提供者；
③政治与行政二分在实践中难以做到，不现实；
④传统的人事行政发生重大变化，公务员的永业观念已被打破，合同雇佣和临时雇佣成为重要用人方式
B、消极方面：
理论上的矛盾――①企业自主与民主负责之间的价值冲突
②公共企业图景与公民参与价值之间的冲突
③企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突
④企业管理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突
实践中的问题――人员精简问题、规章制度删除问题、权力下放问题、等级问题、政治与行政分离问题、是公民还是顾客的问题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性问题。
9、我国历次机构改革
（1）1952年底开始：
以加强中央集权为中心
（2）1956年下半年：
以中央向地方放权为主要内容
（3）1960－1965：
重新强调集中统一
（4）1982：
重点――撤并行政机构，裁减人员
（5）1988：
以转变政府职能为关键，以经济管理部门为重点
（6）1993：
其方向与目标即适应经济体制改革和经济社会发展的需要，关键是转变职能，侧重点在政府经济管理部门
（7）1998：
国务院调整和撤销了那些直接管理经济的专业部门，加强宏观和执法监督部门
（8）行政审批制度改革：
1999年底启动，是校正政府在市场经济中“错位、缺位和越位”行为的最迫切工作
A、行政审批制度改革的一些问题
①保留事项的审批权限往往在上级，下改上不改就改不动。
②在许多地方，审批事项仍较多，手续繁杂。
③制度化建设与体制创新力度不够。
④审批权产生机制不健全。
⑤中介机构发展较慢，难以承担政府委托的任务。
B、全面实施《行政许可法》的条件：
①市场经济体制的完善及加入WTO创造良好环境。
②行政审批制度的阶段性成果奠定基础。
③较充分的政策执行的准备工作。
④中央高层、各级政府、社会及人民群众重视、拥护。
10、历次机构改革成就、经验和教训
A、成就：
（1）对于政府改革的重要性、必要性和迫切性取得一定程度的共识
（2）机构和人员膨胀势头得到了有效的抑制
（3）政府职能转变迈开实质性步伐，政府管理体制和运行方式创新力度加大
（4）政府间关系的理顺，政府与企业、社会、市场的关系调整有很大进展
（5）国家公务员制度的基本框架确立，依法治国、法治行政观念开始深入人心
B、经验：
（１）坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标
（２）坚持精简、统一、效能的原则
（３）坚持积极稳妥的方针
（４）坚持机构改革与干部人事制度改革相结合
（５）坚持统一领导、分级负责、实事求是、因地制宜
C、缺陷：
（１）政府管制仍较多，市场机制作用没有得到充分发挥
（２）政府管理方式及手段单一、落后,政府对经济领域的干预仍较多，政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象仍存在
（３）政府内部决策职能与执行职能不明确，致使一些部门忙于具体事务、疏于决策，重审批、轻监管，既当裁判员又当运动员，缺乏有效的制约机制
（４）地方或部门利益观念强，公共意识和公共责任不强等
D、深化行政体制改革应处理好的几个关系
（1）处理好机关改革与其他配套改革的关系：
①机构性的变革②工具层面的变革③价值层面的变革。
（2）处理好实质理性与工具理性的关系：
不仅重视价值和价值目标，而且引进现代化的管理方式、方法和技术。
（3）处理好中央政府改革与地方政府改革以及自上而下改革和自下而上改革的关系：
①尽量避免“一刀切”并淡化机构设置及职能上下对口的色彩
②中央政府与地方政府的改革时间差应昼缩短
③将自上而下和自下而上两种改革方式有机结合，且更多地采用自下而上的方式
11、国务院机构改革的五个重点（方案）
（１）深化国有资产体制改革：
设立国有资产监督管理委员会（国资委）。
（２）完善宏观调控体系：
将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会（发改委）。
（３）健全金融监管体制：
设立中国银行业监督管理委员会（银监会）。
（４）继续推进流通管理体制改革：
组建商务部。
（５）加强食品安全和安全生产监管体制建设：
国家食品监督管理局
12、地方政府改革的新趋势（试点：
城市改革的思路）
（１）由过去侧重于机构改革向更系统的改革转变，即建立现代化政府管理体制和模式
（２）加大了政府体制创新和政府职能转变的力度
（３）改革思路大都提出以创建服务型政府为目标
（４）大都重视行政管理方式创新――市场竞争机制、工商管理方法及信息技术的引入
第三章、政府间关系
1、政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级政府之间的关系。
2、我国政府间关系研究的不足
（1）主要限于中央与地方关系的研究，政府间其他脉络关系关注少（横向、交叉）
（2）侧重经济关系，对政府间的政治与行政关系分析少
（3）分析方法以实证研究为主，理论分析不足，模式分析仍是一个空白
3、政府间关系研究的途径
（1）传统的中央控制模式：
①中央政府掌控一切，它从等级制的顶端对政府体系进行管理，而不是着眼于整个体系；
②地方政府在等级制体系中是被控制的，而不是自控制的，是依赖性而非自治的――“自上而下”的分析视角
（2）地方自治模式：
源自世界性的地方分权潮流。
强调的是高度的地方分权与自主治理，而不是中央的控制与影响。
中央政府要对地方给予更多的关注，并为其提供更多的资源――“自下而上”的分析视角
（3）网络模式。
A、网络的三个基本内容:
①网络由各种各样的行动者构成，每个行动者都有自己的目标，且在地位上是平等的。
②网络因为行动者之间的相互依赖而存在。
③网络行动者采取合作的策略活动来实现自己的目标。
B、特征：
①行动者的多样性与等级制色彩的弱化。
②相互依赖与分权――讨价还价、相互妥协。
③策略活动与合作――使障碍最小化。
总之，网络模式下的政府间关系要求一体化的程度以弱化等级色彩，要求政府间的分权以提高地方的自主性，要求政府间彼此合作以实现各方的共赢。
4、西方政府间关系发展的新趋势――网络模式的出现
（1）政府间关系等级制色彩的弱化:
一是大都市区管辖单位的碎片化；二是城市地位上升改
变了城市与州和联邦关系。
（2）中央与地方的分权倾向：
增加地方自主性的方向发展，改变地方过分依赖中央的局面，
使政府间的资源分配更趋平衡，以提高相互依赖的程度。
（3）地方政府间的合作现象日渐普遍：
寻求合作，追求更大利益。
5、中国政府间关系的传统模式——等级控制模式下，政府间关系特征如下：
（１）政府间的结合构造上，主要体现为层级隶属关系――金字塔：
中央与地方职能高度一致，无明显分工。
（２）在政府间的权力分配上，实行中央高度集权。
①财政管理体制中：
中央集中绝大部分财政资金，完全控制地方预算资金使用范围和
方向。
②事务管理权限：
命令和执行、控制与被控制。
③干部管理权限：
中央对地方干部的任免、提拔、审查和惩处进行全面管理和控制。
（３）在政府间的横向关系上――阻隔多而联系少。
①缺乏合作的内在动力与需求，“条条管理”排挤“块块管理”。
②缺乏合作的物质基础，地方政府缺乏资源控制在中央各部门。
6、中国政府间关系的新近发展：
网络模式
A、政府间关系等级制结构的变化
（１）准层级大大减少――为政府间组织结构的扁平化奠定基础，密切各级政府间的直接联系
（２）城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生重大影响
中心城市：
指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引能力、辐射能力和综合服务能力的城市。
①计划单列的实行及副省级市的确立，对政府间关系的等级制的影响不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系：
经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的。
但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。
所以中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三角关系。
②“市管县”体制的影响。
“市管县”――就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。
a、主要有三种模式
①“地市合并型”。
具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的行政公署，实行市管县。
②“升级合并型”。
将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。
③“县改市型”。
将新设的县改市升格为地级市，实行市管县。
b、目的：
①解决城乡分割问题，城乡分治走向城乡合治。
②解决条块分割问题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。
c、积极意义：
①在地区经济和社会发展上，有助于城乡经济的互补与联合，有助于农村的城市化。
②在地方行政体制发展上，加强了省、市、县之间的联系，使市、县两级政府的职能都有所扩展。
d、对等级制的影响：
①辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。
②“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。
B、地方分权改革
（１）中央与地方经济关系调整中的权力下放――“简政放权”、“放权让利”。
①在财政权力方面，逐步扩大地方财政自主权――分税制
②在经济管理权限方面，中央将其下放到地方政府。
（２）中央与地方政治关系调整中的地方扩权：
行政管理权限、干部人事制度、行政领导体制。
C、横向联系的扩展：
改革前，企业与地方政府缺乏追求地区比较利益与发展地方经济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。
（１）地方政府横向联系的类型：
省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。
（２）地方政府横向联系的典型案例：
西南协调会、金三角区。
（３）地方横向联系对政府间关系的影响：
①增加了地方政府之间的相互依赖性。
②中央与地方的博弈格局由一对一为主转向
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