我国开发性PPP创新模式研究.docx

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我国开发性PPP创新模式研究

我国开发性PPP创新模式研究

2014年以来，我国开始新一轮推广基础设施和公共服务领域的建设经营模式——PPP模式，并取得了显著成绩。

PPP模式对于提供城镇化发展所需的市场化资金、改善我国地方政府治理、提高公共服务管理水平都起到巨大促进作用。

截至2020年2月末，全国PPP综合信息平台项目管理库累计入库项目9459个、投资额14.4万亿元；累计落地项目6420个、投资额10.1万亿元，落地率67.9%；累计开工项目3764个、投资额5.7万亿元，开工率58.6%。

与此同时，传统单体PPP模式在推广的过程中也产生了诸多问题。

例如，大量明股实债、缺乏良好按效付费机制的PPP项目带来地方政府隐性债务风险，大量缺乏使用者付费基础或新增收入的项目给地方存量财政带来负担。

2017年下半年开始，一系列针对PPP项目的规范性文件先后出台，内容包括对资本金和明股实债的规范管理、严格执行财政承受能力论证、限制政府付费项目、严格绩效考核、入库项目的清库退库等。

近两年来，由于存量财政资源的不足和受财政承受能力红线的制约，一些地方政府已经开始逐渐放弃PPP模式，并转向短平快的政府专项债模式。

一般来说，传统的地方政府城镇化开发和基础设施投融资模式，都必须以一定的存量财力为基础。

许多地方政府苦于有项目而无财政资金，而开发性PPP则在一定程度上打破了这个桎梏。

在空间开发基础上，以区域可持续发展为目标，以自我造血和空间价值增值为动力，以新增市场价值或新增财力为回报机制的开发性PPP创新模式开始在各地自我实践和创新。

这种模式结合了我国新型城镇化和产业转型升级的新时代经济发展背景，结合了政府主导的发展模式和土地公有制度，形成了“PPP一般模式+中国特色=开发性PPP”的创新化学式。

一系列创新性的PPP产业形态开始出现，如产业新城、各类产业园区等，中国财政科学研究院院长刘尚希把这些产业形态的PPP称作“开发性PPP”。

开发性PPP已经成为业界逐渐熟知的概念，这个概念在理论上是比较新颖的提法，但在实践中早就在探索和运用，是各地方在城镇化和经济发展过程中的自我探索。

据不完全统计，财政部全国PPP综合信息平台的PPP项目管理库中，已落地的开发性PPP项目有100多个，投资额达上万亿元，而各类产业新城、产业园区的投资额已经占落地PPP项目的十分之一以上。

一开发性PPP的概念和“开发性”属性

（一）开发性PPP的概念

开发性PPP模式是指以一定空间区域开发为标的，以提升区域价值、自我造血、促进城镇发展为目标的新型PPP模式。

在这种合作模式中，政府和社会资本建立长期合作关系，实现公共服务与产业培育相融合的一体化综合开发，社会资本方承担空间开发的主要管理责任和显著风险，投资回报来自区域价值转化而来的新增收入，并与绩效挂钩，嵌入激励相容机制。

（二）开发性PPP的“开发性”属性

开发性PPP是在传统PPP模式基础上的创新组织模式。

开发性PPP模式区别于传统单体PPP模式的“开发性”，特征主要有两点：

地理上的空间整体开发、通过产业赋能的价值开发。

第一，地理上的空间整体开发。

开发性PPP是整个片区或者整个行政区域的整体规划、产业布局、资源整合及各要素集成，在一定区域空间内实现人口、产业和公共服务聚合重组，实现以城镇为依托的一体化综合性开发。

以公共服务和产业开发融合为核心的产城融合发展模式，通过市场赋能和价值挖掘，带动区域产业、税收和就业全面发展。

第二，通过产业赋能的价值开发。

开发性PPP不是单体基础设施项目或多个基础设施项目的简单捆绑，而是区域整体性的“集成式开发”，以产业开发服务为核心，综合基础设施和公共服务、土地整理和城市运营，通过产业招商、孵化等服务对区域进行市场赋能，带来的直接效果是区域价值的整体提升，为区域自我造血奠定了基础。

从回报机制看，开发性PPP需要区域空间内新增价值［包括项目使用者付费、公共资产收入（如土地或其他公共资产增值）、新增财政收入］来覆盖项目投资成本，它有别于传统PPP以存量财政收入来衡量财政承受能力，更类似于欧美国家税收增额融资债券模式。

二开发性PPP项目的分类及特征

（一）开发性PPP项目的分类

空间开发和价值开发是开发性PPP的两个基本要素，进一步进行区分，开发性PPP的典型模式主要有：

产业新城、园区类、特色小镇和全域旅游。

第一，产业新城。

产业新城是指在城市主城区之外，以产业为先导、以城市为依托，建设产业高度集聚、城市功能完善、生态环境优美的新城区。

目前，产业新城PPP是推动地方产业转型升级的动力引擎。

第二，园区类。

园区开发是指用于集中开发建设、发展产业，进而推动区域经济和社会全面发展的特定区域的开发。

[1]

第三，特色小镇。

主要表现为坚持特色产业、旅游产业两大发展主线，建设具有明确产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合开发项目。

目前主要分为两类：

一是产业特色小镇，二是文旅特色小镇。

从地理形态上看，特色小镇可以是一个建制镇，也可以是风景区、综合体等。

从产业形态上看，特色小镇是一个产业的空间载体。

因此，特色小镇的建设，必须与支撑其发展的特色产业的规划统筹相结合，是特色产业与新型城镇化、城乡统筹的结合，是一种产业与城镇建设有机互动的发展模式。

第四，全域旅游。

2018年3月国务院办公厅印发的《关于促进全域旅游发展的指导意见》指出，全域旅游是“将一定区域作为完整旅游目的地，以旅游业为优势产业，统一规划布局、优化公共服务、推进产业融合、加强综合管理、实施系统营销”，实现区域资源有机整合、产业融合发展、社会共建共享，以旅游业带动和促进经济社会协调发展的一种新的区域协调发展理念和模式。

（二）开发性PPP项目的分布特征

按照财政部PPP项目管理库对PPP项目所属19个行业的划分，开发性PPP项目主要分布于城镇综合开发行业和旅游行业。

其中，产业新城、园区类和特色小镇属于城镇综合开发行业，全域旅游属于旅游行业。

根据已落地的开发性PPP项目分析，开发性PPP项目的分布具有以下特征。

1.开发性PPP项目投资于发达经济圈的价值洼地

社会资本企业在选择开发性PPP项目投资时，优先寻找价值洼地。

在发达经济圈，尤其是发达城市周边未开发区域，空间价值提升的潜力最大，是开发性PPP项目落地的首选。

根据中国财政科学研究院PPP研究所（2019年）对财政部全国PPP综合信息平台项目管理库中的已落地的84个开发性PPP项目的研究，24个已落地产业新城PPP项目中，19个坐落在省会城市经济圈，4个坐落在沿海发达城市，其他地区1个；27个园区类开发性PPP项目中，15个坐落于省会城市经济圈，10个坐落于东南沿海发达城市，其他地区2个；14个特色小镇开发性PPP项目中，5个坐落于省会城市经济圈，7个坐落于东部沿海发达城市，其他地区2个；19个全域旅游综合开发PPP项目中，除了2个分别位于江苏和山东外，其他17个项目都位于中西部欠发达地区，且没有任何一个坐落于省会城市经济圈或沿海发达城市（见表1）。

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表1开发性PPP按产业形态分类统计

2.开发性PPP项目的投资规模明显扩大

根据中国财政科学研究院PPP研究所（2019年）的研究，所有已落地开发性PPP项目的平均投资规模为77.2亿元，明显高于管理项目库中所有已落地PPP项目的平均投资规模（15亿元）。

可见，兼具城镇化和产业开发服务的PPP项目投资额要大大高于不含产业开发服务内容的城镇综合开发项目，也高于所有已落地PPP项目的平均投资规模。

分产业形态看，产业新城PPP项目的平均投资额最高，全域旅游综合开发PPP项目投资额最低。

已落地的产业新城PPP项目平均投资规模为142.6亿元，已落地的园区类开发性PPP项目平均投资规模为74.8亿元，已落地的特色小镇PPP项目平均投资规模为47.3亿元，已落地的全域旅游综合开发PPP项目平均投资规模19.8亿元（见图1）。

图1各类形态PPP项目平均投资规模比较

3.土地整理投资在开发性PPP项目中占有重要比重

在各类产业形态的开发性PPP项目中，土地整理前期开发成本占有重要比例。

已落地产业新城PPP项目的土地整理开发成本占项目总投资规模39%，已落地园区类开发性PPP项目的土地整理开发成本占项目总投资规模34%，已落地特色小镇开发性PPP项目的土地整理开发成本占项目总投资规模6%，已落地全域旅游开发性PPP项目的土地整理开发成本占项目总投资规模8%（见图2）。

图2开发性PPP项目土地整理开发成本占项目投资比例

在财金〔2019〕10号文出台之前，土地整理的投资完全可以通过空间开发后土地升值带来的土地出让金收入来覆盖，并且多余的土地出让金还可用于项目运营补贴支出。

在2019年10号文出台之后，禁止政府性基金用于项目运营补贴支出。

虽然土地出让金仍然可以根据土地出让收支管理办法用于土地成本等相关支出，但还是较大限制了开发性PPP项目的应用。

4.开发性PPP项目的回报机制依赖于新增财政收入

在所有已落地的采用可行性缺口补助回报机制的开发性PPP项目中，使用者付费占总项目要求回报比例平均为24.4%；可行性缺口补助占总项目要求回报比例平均为75.6%，其中政府性基金支出占比平均为22.7%，一般公共预算支出占比平均为52.9%。

具体来看，产业新城PPP项目的使用者付费占比、政府性基金支出占比和一般公共预算支出占比平均分别为9.3%、45.0%和45.7%；园区类开发性PPP项目的使用者付费占比、政府性基金支出占比和一般公共预算支出占比平均分别为21.8%、38.0%和40.2%；特色小镇开发性PPP项目的使用者付费占比、政府性基金支出占比和一般公共预算支出占比平均分别为52.5%、10.0%和37.5%；全域旅游开发性PPP项目的使用者付费占比、政府性基金支出占比和一般公共预算支出占比平均分别为26.7%、0.2%和73.1%（见图3）。

图3可行性缺口补助类开发性PPP项目回报方式和财政支出责任占比

开发性PPP项目回报机制中的政府性基金支出和一般公共预算支出都来自区域空间开发后的价值增值衍生的新增财政收入，而不是来自存量财政收入。

三开发性PPP模式的内涵与创新

（一）开发性PPP是赋能型PPP，通过提供整体解决方案，提高区域发展能力

开发性PPP不是各个单体PPP项目的简单捆绑，也不是简单的一个产业和一个城市的基础设施建设，而是整个片区或者整个行政区域的整体规划、产业布局、资源整合及各要素集成，实现1+1＞2。

开发性PPP通过提供规划设计、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展服务、城市运营的整体解决方案，补齐区域发展中面临的资金、人才、产业、机制短板，为合作区域赋能，提升区域发展能力。

基于空间的开发性PPP模式，通过产业赋能，可以实现区域范围内的提供公共服务和投资私人产品的共赢。

在一定区域内，属于公共产品的纳入PPP投资范围，属于私人产品的交给商业投资人。

虽然投融资政策和会计制度对不同性质的投资有不同的规定，不同投资相关的成本和收益也进入各自的报表，但通过区域整体范围内的要素价值内部化机制，可以实现二者的平衡和共赢。

提升公共服务水平和增加商业化投资都能促进区域整体价值提升，一方面带动市场化投资，另一方面也可以对公共投资项目进行反哺。

（二）开发性PPP模式是自我造血的PPP，通过提升区域发展价值，实现自我造血

开发性PPP以公共服务和产业相融合为核心，将土地、基础设施、公共配套设施、人力资源等要素有效纳入生产体系，将生产要素的潜在生产功能转化为现实生产力，创造增量财富和价值，带动区域经济社会发展和实现财政收入增长，社会资本方通过专业化运营从增量财政收入中获得长期、稳定、合理的投资回报。

通过不同行业、不同类型项目的集成和匹配，能够实现风险对冲，把投融资的外循环变为内循环，增强项目整体的造血功能，从而实现项目的财务自平衡和区域的财政可持续发展。

良好运行的城镇化投融资机制必须具备财政可持续性，开发性PPP可以实现这一点。

财政可持续性是财政作为国家治理基础和重要支柱的重要条件，如果财政风险巨大，国家治理基础将被严重削弱，从而影响国家政治、经济、社会全面发展。

传统的单体基础设施和提供的公共服务，因为收益的外部性问题，商业化的投资回报很难实现，因此需要财政来支撑。

即使是传统单体的PPP项目，从个体项目来看实现了绩效付费，但从整体、长期来衡量，大量的PPP项目带来的社会效益能否转化为相应的经济效益，从而夯实财政基础是不确定的，因此会积累财政可持续性风险。

开发性PPP模式在一定空间区域内实行整体开发，将区域内因人口和产业集聚所带来的区域价值内部化，商业化的投资回报可以实现，政府的支出责任来自区域内的新增财政收入，从而减少或者不需要财政存量收入的投入，财政可持续性就可以得到实现。

（三）开发性PPP是风险对冲和激励相容的PPP，不产生政府新增债务风险

开发性PPP通过区域整体性的“集成式开发”，对多个不同风险偏向的子项目进行打包，可以实现风险对冲，减少整体风险。

对地方政府来说，通过合作，区域财政能力增强，财政实力不断壮大。

对社会资本方来说，利用自身优势，发展高端产业和实体经济，源源不断地创造新增财政收入，实现政府的绩效考核目标，得到相应回报。

双方目标尽管不同，但社会资本方目标实现的同时，政府目标也会一并实现：

推进城镇高质量发展，经济增长和社会发展、环境保护形成良性循环。

这就是激励相容机制的创新。

开发性PPP按绩效付费，运营风险由社会资本方承担，政府对社会资本方的回报以新增地方财政收入的一定比例为限，合作到期后，或新增财政收入不足以支付服务费的，政府不再承担支付责任，从根本上规避和减少了政府债务风险。

同时，项目公司按照市场化融资，所有债务由项目公司清偿，政府与资金提供方不发生任何联系，也不会因担保等产生隐性债务。

（四）开发性PPP是可持续PPP，目的是推动区域经济、社会、生态可持续发展

不同于国际上普遍把PPP作为政府采购公共服务的工具，开发性PPP更适合于中国目前发展阶段和背景，它以促进区域开发和区域可持续发展为目标。

开发性PPP模式是以产业发展服务为核心，以城镇化和公共服务为重要内容，促进产业、人口和空间协调发展的发展模式。

它体现了合作区域内产业、空间协调发展的内在要求，并进一步改善区域人力资本和社会资本结构，促进区域产业转型和可持续发展。

通过培育高端产业集群，推动区域经济转型升级，实现长期发展目标；通过综合开发，发挥整合效应，如建设公园、绿地和进行污水处理等，改善区域发展环境；通过提供就业岗位、供给高质量公共服务设施等，改善居民生活。

开发性PPP的产城整合、综合性、集成式开发，有助于实现人口、产业和空间的协调发展，推动区域经济、社会、生态可持续发展。

以固安高新区产业新城的开发性PPP为例，区域内经济、财政收入、就业持续快速增长，基本实现高增长、低债务的可持续发展。