国外PPP模式研究报告.docx

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国外PPP模式研究报告

2017年国外PPP模式研究报告

一、PPP模式最早起源于欧洲地区2

二、英国的PFI模式5

三、PPP在加拿大8

本文研究国外PPP模式的发展进程，重点探讨英国PFI模式以及加拿大PPP发展。

PPP模式最早起源于上世纪50年代法国以使用者付费模式进行基础设施建设，80年代土耳其提出BOT模式，至此欧洲各国纷纷开展公私合作的公共服务建设，联合国、世界银行等组织大力推广PPP模式。

英国作为欧洲地区PPP最为发达的国家，未对其进行专门立法，而是以系列规范性文件的方式进行管理，先后采用政府付费购买服务机制的PFI模式和合理分配公私部门风险和收益的PF2模式，完成投资项目多达716个，其中95.8%已处于运营期。

2016年12月26日，国家发改委联合证监会发布了《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》（以下简称《通知》），并于1月份举办针对性的PPP项目证券化培训，一时之间，通过证券化方式实现PPP项目融资和社会资本退出成为热议对象。

2月3日，首单PPP项目证券化产品“太平洋证券新水源污水处理收费收益权资产支持专项计划”落地报价系统，揭开了PPPP项目证券化实务操作的序幕。

一、PPP模式最早起源于欧洲地区

与PPP相关的概念最早可追溯至上世纪50年代，法国在公共服务领域开始采用使用者付费机制+特许经营模式引入私人资本进行项目建设，该商业运营模式在法国持续使用了近50年之后，2004年开始，专门立法通过政府与私人部门签署合作伙伴合同（ContractofPartnership，CP），此后又分别于2010年和2011年发布《PPP指导手册》（LeGuideOpérationneldesPPP）和合伙契约方法指南（LesContratsdePartenariatGuideMéthodologique），推进政府购买模式，从单一的使用者付费机制转为多种机制并举。

管理方面，法国在可持续发展部、经济部、交通部等政府部门均设立专门的PPP司，在财政部国库司设立PPP工作组，专门负责PPP政策制定及实施监管。

1984年土耳其政府制定了首个BOT法（Build-Operate-Transfer，土耳其法律No.3096）,强调“民间投资、用者偿还”，政府不占用财政资金、不增加财政负担而以免税等奖励计划吸引民间投资进入基础设施建设领域，此后陆续多次修订、立法将其项目模式拓展至TOR、BO、BLT等。

管理方面，土耳其PPP项目的管理部门是发展部、财政部、公共采购局和私有化管理局。

法国和土耳其在基础设施建设领域引入私人投资的探索很快发展至欧洲其他国家，欧洲成为最早也是目前最大规模采用PPP模式进行基础设施建设的地区，模式发展相对完善，项目落地时间已较为分散，集中爆发式发展阶段已过。

从其体量和实施的力度来看，以英国、法国和土耳其为最。

二、英国的PFI模式

CP模式与英国的私人融资计划（PrivateFinanceInitiative，PFI）颇为相似，第一阶段的PFI源于1992年英国财政部长首次提出在公共服务领域推行该计划，之后财政部下发一系列规范性文件进行指导和管理，至今并未有专门立法，以财政部PPP工作组为主进行管理，并由英国合作伙伴关系这一组织专项支持PPP工作组的项目筛选工作。

PFI模式下，一般采用政府付费购买服务模式，包括可用性付费、使用量付费和绩效付费，较少采用使用者付费模式，以学校、医院、城市公共设施、道路桥梁和生态环境治理等难以向使用者收费的领域为主实施，私人部门承接项目融资建设之后，负责长期运营提供公共服务，政府由对基础设施的所有权转而追求购买服务的物有所值（ValueforMoney，VFM），从建设经营主体转变为公共服务倡导和管理主体，这也是英国PFI的重要特点。

与法国使用者付费+特许经营权模式下仍能发展大量高速公路项目不同的是，英国的付费公路只有一条，且客流稀少，公众在公共服务领域付费观念差异也是各国政府采用不同项目模式和回报机制进行项目运作的重要原因。

PFI实施后的2003-2009年，英国的基础设施投资大规模拓展，每年落地的项目达50个左右，但这也带来了沉重的财政负担，2012年英国修订了合同标准化，以期合理分配公私部门的风险和收益，为PF2阶段，财政部授权基础设施局（IUK）负责PF2的统筹管理，以及项目的审批和实施，此后英国的该类项目投资量锐减，每年落地项目不超过10个。

截至2016年3月末，英国PFI和PF2项目共有716个，总价值为594亿英镑，以医疗、教育、交通等民生保障和基础建设为主，其中686个已建成处于运营期，基本是在PFI模式下建成的。

注1：

当期项目的合同数量不包括已经到期的和终止的项目合同

注2：

数据截至2016年末

注：

数据截至2016年3月末

事实上，英国的基础设施建设并非全部通过PFI和PF2实现的，甚至这两类项目占比并不是最高。

早在PFI提出之前，英国推行采用私有化的模式将传统公共服务领域的项目投资建设和运营完全推向市场，而无法实现使用者付费、必须依赖政府付费的项目才采用PFI模式，因此在其基础设施投资领域，私有化程度很高，完全私有化项目占比约为60%，传统的政府投资项目占比约20%，采用各类PPP模式运作的项目占比仅为20%。

从英国以及欧洲近几年PPP项目投资的情况来看，政府付费模式的项目中途停止的项目越来越多，政府付费机制的逐步退出是公共基础设施达到一定饱和度及政府债务负担高企后的必然趋势。

三、PPP在加拿大

加拿大是目前国际公认的较为成为运用PPP模式的国家之一，早在1993年，加拿大政府成立了加拿大PPP国家委员会（CCPPP），其成员来自于广泛的公共部门和私人部门，致力于促进所有层级的政府采用PPP模式提供基础设施和公共服务。

2008年，联邦皇家公司“PPP加拿大”成立，为联邦政府部门和机构提供规划建议，组织专家对PPP项目进行评估和审批，并设立了PPP加拿大基金为PPP项目提供一定资金支持，鼓励私人部门参与。

该基金总额12亿美元，单一项目资金支持不超过25%，目前已参与超过20个项目的投资。

管理层面，联邦政府通过立法规范PPP发展，具体到各省业务操作层面，由各省政府根据当地情况出台相关政策进行管理。

CCPPP根据私人部门参与程度和风险程度将PPP的运作模式分为7类，从高到低依次为：

私有化（Privatization）、特许经营（Concession）、设计-建设-融资-维护-运营（DBFMO）、设计-建设-融资-维护（DBFM）、建设-融资（BF）、运营&维护（DM）、设计-建设（DB）。

强调同时满足

（1）基础设施建设和公共服务项目，

（2）公共部门和私人部门风险共担、收益共享机制方可作为PPP项目入库。

公共部门将与基础设施开发相关的部分风险转移给私人部门，私人部门需要对PPP项目全周期承担责任，并按照项目运营情况和使用评估来确定其项目绩效。

2007年以后加拿大PPP项目发展进入高峰期，每年完成融资项目均超过10个。

截止2017年2月17日，加拿大有252个基础设施项目采用PPP模式，总资产价值超过1200亿加拿大元，主要投向医院与健康护理、交通运输及环境治理等领域，其中处于运营期的项目有159个，占比超过六成。

注：

数据截至至2017年2月17日

据《加拿大PPP十年经济影响评估（2003-2012）》，PPP模式的发展对加拿大经济影响至深，是其经济增长的主要引擎，直接、间接带动等效全职就业岗位增加约517430个、税收收入增加约75亿美元、较其他模式下的基础设施建设和公共服务节约成本约99亿美元。