对于PPP模式的研究报告.docx
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对于PPP模式的研究报告
对于PPP模式的研究
一、概念
1，定义
PPP（Public-PrivatePartnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式之一。
当前阶段，PPP项目运作的主要模式为:
指政府与社会资本为提高公共产品或服务所建立的合作关系,通过签署协议建立起来的风险分担、利益共享的长期合作伙伴关系。
在该模式下，通常由社会资本部门承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监督，以保证公共利益最大化。
2，本质
PPP的本质可以从以下三个方面来把握:
第一,PPP是一种公私双方长期的合作伙伴关系,双方通过签订正式协议,实现风险分担、利益共享。
第二,PPP模式的目的是为了实现社会的公共需要,为公众提供公共产品和服务。
第三,PPP实现了政府资源与市场资源在数量、效力上的优势互补。
政府具有强大的统一协调资源配置能力,其优势主要体现在宏观层面；而社会资本部门则在建设、经营等微观层面具有更多优势。
PPP通过鼓励、吸引私人部门参与提供公共产品和服务,政府部门与私人部门之间有效合作,最大限度发挥双方各自所具有的优势,从而使得参与各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,从而实现PPP项目效益的最大化,达到共赢的效果。
二、发展背景
1,历史背景
我国从2000年左右开始引入PPP模式,经过十多年的发展,PPP项目数量不断增加,相关的配套制度也在逐步建立，国务院相继发布了一系列政策来鼓励和引导民间资本进入基础设施和公用事业,为PPP在我国的发展奠定了一定的基础。
但从另一方面来看，也面临着一定的问题。
从传统上来说,由于基础设施的建设通常具有投资大、周期长、风险和运营成本较高,且其产品和服务有一定公益性和区域自然垄断性的特点,因此多由政府经营管理。
然而,随着我国经济近十几年来的快速发展,基础设施建设也同时面临着巨大的需求，由政府单一主导基础设施建设和运营的做法造成了政府财政负担不断加重、资源配置效率低下等问题，即以政府为主导的融资模式难以满足如今社会对基础设施需求。
因此,选择合适的模式来建设基础设施已成为经济发展新的突破口。
2，当前背景
目前，在政府有意大力推动政府与社会资本有效合作的政策性前提下，全国大部分省份都在积极探索PPP的发展之路。
相关政策的出台也极大地吸引了社会资本参与PPP项目的热情，例如2016年7月3日，保监会发布的《保险资金间接投资基础设施项目管理办法》（于2天之后的8月1日起实施），放宽保险资金可投资基础设施项目的行业范围，增加政府和社会资本合作（即PPP模式）等可行投资模式；以及《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》等相关条例的出台。
从PPP项目运作模式来看，投向领域主要涉及基础设施和公共服务领域，包括交通、供水、供暖、污水和垃圾处理、轨道交通、保障性安居工程、医疗和养老服务等。
其中关于交运类和公用类等有一定收益的项目采用PPP操作各省已有共识，也是各省最开始PPP试点的重点领域。
但对于土地一级开发、保障房等非经营性项目，各省存在一些分歧，传统意义上的PPP模式似乎并不适用。
但这些项目建设同样需要资金，因此会有一些新的PPP模式产生，比如ppp项目与产业投资基金、保险资金、信托基金等的合作等。
三、PPP模式的优点
PPP模式下政府公共部门与私人部门之间以共赢为合作理念,通过契约,分担风险、共享利益。
与传统的政府直接主导提供公共物品相比,PPP模式具有多主体供给和负责的特点,能够开辟新的资金来源,发挥政府资金适当的杠杆作用,缓解财政压力，提高公共物品供给的效率和质量,提升基础设施服务水平。
在PPP模式中,公共部门与私人部门通过契约建立全程伙伴关系,共同负责整个项目过程。
从私人部门的角度来看,与政府公共部门的合作可以有效降低项目的各种风险,比如通过政府承诺可以降低融资的难度和风险,政府的税收优惠、财政补贴等政策手段能够降低运营风险。
从政府公共部门角度来看,私人部门参与公共产品和服务的提供可以减轻政府部门所要面对的政府资金不足压力,同时能有效利用其先进的管理经验,从而提高公共物品的供给效率、降低供给成本。
通过整合公私两部门主体的优势,使得在PPP模式中尽管参与各方都没有达到自身利益的最大化,但是参与各方却可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果,实现了总收益的最大化。
1，优化资源配置
一是通过竞争性选择社会投资人,各投资人可以就自身的风险承受能力及能否适应项目较长的周期来进行自我评估，从而为项目选择最有效的社会资本;二是通过利用私人部门专业的设计、运营、管理能力，可以提供质量更好、效率更高、更有创造性的服务,并带来新的收入来源;三是将项目的部分风险由政府身上转移到能够更好应对该类风险的私人部门身上;
2，减轻政府财政支出压力
公共物品尤其是基础设施项目建设,存在投资资金大、投资周期长等问题,政府往往没有足够的能力来提供充足的资金。
而PPP模式拓宽了资金来源的渠道,通过引入社会资本进行多元化投资,有效弥补基础设施建设需求与资金不足之间的缺口,减轻政府财政支出的压力,从而满足社会公共需求。
3，控制项目建设运营的成本
对于私人部门来说,追求利润的最大化是其内在的最大动力,而成本的高低直接关系其所能获得利润的多少。
PPP模式充分利用这一特性来激励私人部门通过制定最佳方案、引用先进设备、改进管理等方式,提高效率、降低成本,以便获取更多的利润。
4，有效提升服务水平
在PPP模式中,一般来说，政府部门与私人部门会在某一个项目合同中对相关事项设定一定的标准，例如在交通运输基础设施中，会设定一个“特许经营期”，在此期间私人部门通过其投入的服务和管理来获得投资回报，也就是说私人资本提供公共物品服务水平的高低,会影响到其所能获得的利润。
此外,服务水平的高低,也会直接对其社会商誉造成影响。
因此,为了保持持续提供公共物品、实现投资收益的最大化,私人资本具有提升其服务水平的内在动力和外在压力。
同时,私人资本所拥有的客观条件,如专业技术和人员、管理经验等,也为其提升服务水平提供了基础。
5，促使转变政府部门职能
传统模式下,政府在基础设施项目中身兼资金提供者、项目建设者和管理者等职,导致难以分清政府与市场的边界,无法发挥自身以及市场的优势,使得资源配置效率低下。
而在PPP模式下,将项目的设计、建设、运营等市场机制更有效率的工作交给私人部门来办,政府则主要负责规划和监管等相对市场更有效率的工作。
一方面政府的角色从原来的项目提供者转变为参与者和监督者,从而推动政府职能转变;另一方面,在政府更好发挥作用的同时,使得市场在资源配置上起到决定性的作用,优化了资源的配置。
四、PPP模式的风险
1，PPP模式风险的特征
（1）阶段性
在项目设计、建造、运营的不同阶段,所面临的风险不同,有些风险贯穿整个项目的生命周期,如政治风险、不可抗力风险等,而有些风险仅存在于项目的某一个阶段,如运营风险、开发风险等。
（2）复杂性
PPP项目由于参与方众多、政治环境变化大、投资大、周期长等原因,因此面临的风险极其复杂。
一方面,在项目的各个阶段,面临的风险种类很多,而且每一个风险在不同阶段的表现形式也不尽相同;另一方面,PPP项目众多的参与方意味着其风险承担者也多,导致在各方之间合理地进行风险分担是一个复杂的过程。
（3）受政府影响大
首先,PPP项目是由政府发起设立的,私人投资者参与PPP项目必须获得政府的同意,因而面临获准风险。
其次,由于PPP项目涉及到公众利益,政府会保留监管、介入等行政权力,当私人部门的利益与政府所希望产生的项目公共利益发生冲突的时候，政府部门往往更倾向于后者，在认为有必要的时候,就会行使这些权利，从而导致私人部门的利益减损，使私人部门面临一定的投资回报风险。
因此,在PPP项目中,政府对项目的影响较大。
2，PPP模式风险应对的原则
为有效应对PPP模式面临的各种风险,需建立合理的风险分担机制,遵循风险分担的三大原则:
一是由对风险最能应对、最有控制力的一方承担相应风险;
二是承担的风险程度与所得的回报相匹配;
三是承担的风险具有上限。
其中第一条是最重要的原则,在该原则下参与各方应尽可能多地承受自己有优势方面的风险,而让对方所承受的该类风险尽可能小,而不是想方设法将风险转移给对方而使自己所承受的风险最小。
只有这样，才能建立长期持久的合作伙伴关系,才能为PPP项目的顺利运行提供有力的保障,也才能避免造成不必要的损失，从而实现社会效益的最大化
五、信托参与PPP的模式
1，模式
近几年来，政府部门出台了多项促进PPP发展的政策条例，例如财政部出台了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》等多项支持和规范政策。
在拥有政策支持背景的前提下，信托参与PPP则呈现出了巨大的投资潜力和市场。
在目前阶段，主要有以下2种信托参与PPP的模式：
第一种是产业基金模式。
由信托公司和政府共同成立产业基金管理公司，负责一定期间的基础项目建设或公共服务产品提供，并作为后续各种产业基金的普通合伙人，管理运作有后期发起设立的产业基金。
基金成立后采用股权、债权或股权与债权相结合的方式投资项目公司，并且引入建筑公司等其他合作公司共同建设项目，再通过债权本息的收回，股权的分红、转让、回购等实现收益并退出。
例如：
2015年05月，中信信托与政府合作成立专业项目公司，推动了唐山市首个PPP典型示范项目——2016唐山世界园艺博览会基础设施及配套项目的建设和运营，由专门项目公司唐山世园投资管理有限公司负责，该项目公司由政府和社会资本按照股权比例注资，其中，中信信托作为社会资本拟投入资本金6.08亿元，股权占比为60%。
第二种是实业投资模式。
信托公司与建筑公司以及其他有意向的合作公司共同建立一个总的负责PPP项目运作的实业投资有限公司.由该公司参与PPP项目竞标，中标以后，该公司与政府以及第三方社会资本共同注资成立特定的PPP项目公司（SPV），再通过银行借款或者信托计划引入更多资金，负责具体项目的实施。
这种实业投资模式强调长期的运营，信托公司负责安排投资公司和SPV的资金投融资方案，合作的专业公司或者社会资本利用其专业知识负责具体项目的投标!
建设!
管理和运作，各方均可以对项目提出建议并进行讨论，对项目实施的进度进行监督。
SPV可以投向不同的方向，比如投资交通设施通过收费权来获得收益，市政基础设施通过服务收费或者回购获得收入等。
例如：
2015年05月，建信信托与中国上海建工集团股份有限公司、绿地控股集团公司等组建一家基金管理公司，三方各占33%、33%和34%股权，该合资公司将成为上述轨交基金的普通合伙人和管理人，共同投资中国城市轨道交通PPP产业基金，基金总规模1,000亿元人民币。
2，自身的调整
尽管拥有广阔的投资发展空间与市场，但信托公司只有做出相应的改变才能适应这一发展契机。
因此，可以从以下3个层面进行调整和创新：
（1）在产品创新方面，信托公司可以将现行的“一对一”的信托产品升级为信托基金，并大力吸引社保资金、保险资金、企业年金等机构投资者参与，使之具有规模化、长期化、组合运用等特点,与PPP项目的特征相契合，并有利于在空间和时间分布上分散信托风险。
（2）在业务创新方面，信托公司可以借助于长期从事信贷资产证券化所积累的经验，以优质PPP项目未来稳定的现金流为基础，设计出相关的资产证券化产品，在银行间市场和证券交易所市场上发行，为PPP项目公司融通资金
（3）在制度创新方面，信托业应加快构建信托产品流通市场，提高信托产品的流动性，有助于参与PPP模式的期限较长的信托基金的开发和发行，有助于形成风险分担机制，从而通过市场释放信托基金的风险；有助于发挥市场监督的力量，提高信托基金的安全性；
如果这些创新活动得以有效调整，那么，信托公司不仅有能力广泛深入地介入PPP模式，而且在如今通道业务面临激烈竞争的背景下，更可以带动信托公司自身的业务转型，并可进一步以此推动信托业从以单一的债权融资业务为主营业务的初级阶段，向债权融资业务与投资驱动的资产管理业务双向发展的中级阶段过渡。
六、PPP模式的案例分析--北京地铁4号线1，项目背景
随着奥运会申办的成功,北京市轨道交通建设进入了高峰期，同时资金需求量非常巨大。
由于当时的北京地铁在政府独立运营的情况下几乎年年出于亏损状态，想达到可持续运营及适应奥运的需求就需要改变地铁的投融资与运营模式。
因此，在参考不少国家地区在地铁投融资和运营模式的基础上,北京市政府决定采用PPP模式建设北京地铁4号线（我国第一个中外合作特许经营城市轨道交通项目）。
2，项目公司及项目投资结构
整个项目分为A、B两个部分建设工程,其中A部分占总投资旳70%;B部分工程则为此次PPP项目的主体工程，占总投资的30%。
由项目公司一北京京港地铁有限公司负责投资建设。
2006年6月，北京京港地铁有限公司（简称京港）由香港铁路有限公司、北京首都创业集团有限公司、北京市基础设施投资有限公司（北京市国有独资公司,代表北京市人民政府承担北京市基础设施的投融资和运营等工作）各出资49%、49%、2%成立,拥有4号线30年的特许经营期。
4号线项目梭工后,京港地铁公司负贵全部设施（包括A和B两部分）的维护、更新、站内商业经营以及4号线的运营管理等工作,通过票价收入与商业经营收入等获得回报。
特许经营期满后,将4号线A部分归还给对应公司,B部分完好、无偿地移交给北京市政府。
3，项目成功的原因
北京地铁4号线PPP项目是我国城市轨道交通领域第一个市场化融资成功的项目,推动了北京市轨道交通的快速发展和体制改革进程,其成功经验为我国基础设施采取PPP模式提供了非常有价值的借鉴。
（1）重视前期研究准备工作,规范运作
北京市政府高度重视4号线项目的前期研究准备工作,组建了一支由专业的法律顾问、财务顾问、技术顾问、融资顾问等组成的顾问团队,经过一年多对国内外基础设施投融资案例的研究和分析,结合北京市的具体情况,最终形成项目的实施方案,并在PPP项目参与各方共同努力和协作下,规范运作,最终实现项目成功。
（2）合理确定政府与私人部门投资比例
轨道交通是典型的准公共物品和准经营性项目,一方面具有体现社会公益性的非经营性部分,另一方面又具有盈利性部分,因此需正确划分政府与私人部门的投资比例以保证项目的成功。
政府公共部门与社会私人部门的投资比例被确定为7:
3。
这一比例的合理确定使得地铁4号线作为公共物品在保持公益性的同时,降低了投资风险,使私人部门有利可图,从而达到共赢的目的。
（3）采取票价补偿与调节机制
北京地铁4号线属于准公共物品,其定价关系到广大市民的切身利益,因此其定价权需掌握在政府手中。
按照政府的要求,全程票价2元,这显然违背了市场的定价规律。
为了在保证私人部门一定盈利性的同时限制其获得过高利润,政府在基期计程票价的基础上,每3年调整一次,对调整后的票价与政府定价之间的差额给予补偿。
（4）全面的保障机制
一是通过协议,明确政府公共部门与私人资本在投资建设分工、客流分担机制、特许权授予、租赁方式等方面的的权利和义务。
二是制定私人资本退出机制。
如果由于京港地铁公司违约或者自身经营方面等因素导致无法继续履约的,政府将按照《特许协议》的规定折价收购B部分项目设施;而如果由于不可抗力或者政府出于公共利益的需要等导致《特许协议》终止的,政府将给予适当的补偿。
三是提供优惠政策和措施。
如在税收方面,根据项目公司外商投资的性质,免交地方所得税的同时帮助其争取国家税务总局的税收优惠;在交通支出方面,通过调整4号线地区公交车线路和运输能力、改善4号线与其他公交工具的接驳措施等保证客流。
七、政策及建议
1，完善具体可操作的PPP投融资管理法律法规。
尽管近年来随着PPP项目的大力推广，管理层已加快了PPP相关法律法规管理体系的建设，比如，出台了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》等，这有力地推动了PPP项目的推进，但目前我国还缺乏更高层次的PPP相关法律，虽然近期财政部出台了《政府和社会资本合作法（征求意见稿）》、发改委已起草了《基础设施和公用事业特许经营暂行条例》，但这些法律法规正式付诸实施仍需时日。
同时，缺乏更多层面的政策支持，比如，税收优惠，项目用地保障等等。
因而，推进PPP相关法律法规建设，健全政策扶持体系，才能更为有效的促进政府与社会资本的高效结合。
2，加大对社会资本的政策支持
第一，在融资方面给予社会资本的政策支持!
调整银行的信贷评价体系，使私营企业与国有企业具有一样的平等地位;对于参与PPP项目的企业，政府可以给予贴息、担保及其他措施，提高社会资本的融资能力；第二，可考虑引进保险、社保基金等具有长期稳定的资金，通过信托等投资渠道进入，从而符合PPP项目期限长、需要长期投资资金的特点；第三，地方政府在同等条件下优先选择社会资本!
政府在加强监管的同时，应有意识地引入社会资本，选择综合实力较强的企业；
3，完善社会资本退出机制。
为了吸引基金投入PPP项目，可在项目前期工作中，与社会投资人达成一致，在基金到期的情况下，由社会投资人优先回购基金股权或适当考虑由政府方回购基金股。
八、全国PPP综合信息平台项目库
全国PPP综合信息平台项目库（截止日期:
2016年6月30日）
北京
55
上海
1
河南
699
广西
140
天津
16
江苏
227
湖北
33
广东
91
河北
335
浙江
219
湖南
245
海南
118
山西
20
安徽
60
重庆
61
陕西
182
内蒙古
677
江西
201
四川
748
宁夏
94
辽宁
440
福建
235
贵州
1665
甘肃
396
吉林
41
山东
1011
云南
277
青海
66
黑龙江
88
西藏
0
新疆
784
入库项目共计：
9285个入库项目金额：
106,188.69亿元
资料来源：
财政部
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