坚持机制与科技相结合 实现食品安全监管信息化.docx

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坚持机制与科技相结合实现食品安全监管信息化

坚持机制与科技相结合实现食品安全监管信息化

——在食品安全监管中推行诚信通系统的探索与实践

安徽省池州市工商行政管理局贵池区分局马长征

近年来，安徽省池州市工商局贵池区工商分局锐意创新，奋力拼搏，在食品安全监管信息化建设取得了一定的成绩，重要商品质量安全监管诚信通系统在全国工商系统具有一定的影响，贵池模式的食品安全监管信息化已被全国许多地方成功借鉴。

从2004年以来，我局始终坚持机制与科技相结合，通过瞄准食品安全监管信息化建设的高度，化解实际操作中的难度，强化推行中的力度，因地制宜地把握尺度，以大力推广重要商品质量安全监管诚信通系统为载体，面向以农村市场为主的广大小规模食品经营户，实施“三个全面覆盖”，全力实现“精确监管”目标，积极构建可全面覆盖、精确监控的重要商品监管信息化网络。

信息化的入市准入管理手段将食品等重要商品的身份信息由“后台”搬到了“前台”，较好地解决了长期以来存在的执法者、消费者、经营者之间信息不对称问题，发挥了执法者、经营者自律、消费者参与和社会及时监督的综合作用，实现了“多方共赢”，促进了市场监管长效机制的建立。

总局有关司局对我们的做法予以了充分肯定，并专程到池州调研；省内外工商同仁前来学习交流的多达500多人次。

目前，安徽省工商局正在全省推广该系统。

重要商品质量安全监管诚信通系统是安徽省工商局食品质量安全监管网络的载体。

该系统按照可操作性强，加强商品流向的可追溯性监控，充分发挥人的内驱力，突出外在的强制力的原则以及充分发挥工商监管、经营者自律和消费者参与的“三位一体”的设计思路。

“诚信通”系统的每个终端硬件设备主要是由一台与电话线路相连的多功能机构成，该多功能机其外形如同固定电话机，除具有普通固定电话功能外，还具有流通环节商品安全监管所需的多种特殊功能。

2004年12月24日，我局召开启用会，正式在城区具有一定规模的超市中推行重要商品质量安全备案查询系统；2006年9月27日，该系统升级为重要商品质量安全监管查询系统，首批20部诚信通终端投入使用；2007年以来，该系统为升级为重要商品质量安全监管诚信通系统，系统的推广逐步向以农村市场为主的“三个全面覆盖”发展；2007年4月份，系统又升级了农资管理功能；《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（以下简称《特别规定》）出台后，系统又按照《特别规定》的要求进行了升级，重点是完善的产品的批次、进货数量等方面的电子台帐管理功能。

经多次升级完善，该系统现全称是重要商品质量安全监管诚信通系统（以下简称诚信通系统）。

目前，贵池区已有三分之一多的食品经营户安装了“诚信通”终端设备。

所谓“三个全面覆盖”，是指“诚信通”系统全面覆盖辖区内所有的食品经营户、全面覆盖辖区流通领域所有的食品、全面覆盖食品的各种质量管理信息。

所谓“精确监管”，是指借助诚信通系统，提升食品安全监管的深度，达到“三个精确监控”，即能够精确动态监控辖区内每一种食品的所有经营者的相关信息、能够精确动态监控每一户经营户所经营的食品是否上市准入等相关信息、能够精确动态监控向辖区内供货的厂家、供货品种及零售商的相关信息。

三个全面覆盖和精确监管是相辅相成，前者是手段、是依托，后者是目的、是标准，二者相互促进，全面覆盖的管理信息为精确监管夯实了基础，而精确监管提升了运用诚信通系统管理信息的效能，又反过来促进了诚信通系统的进一步推广覆盖，从而能够实现食品安全监管工作的良性循环。

一、科学分析食品安全监管信息化的综合需求

贵池区分局是一个兼具城乡食品市场监管职责的基层分局，辖区总面积2516平方公里，人口64万，市场主体中流通环节实有食品经营户一般保持在2400户左右，其中农村食品经营户约2104户。

而分局现在实有在岗人员仅100人。

我们认为食品安全监管中的主要客观困难，可以集中归纳为“六个不对称”：

一个执法主体有限，但食品经营主体数量众多；二是每个食品经营主体从业人员有限，但所经营的食品数量众多；三是消费者、经营者、工商机关之间有关食品身份信息的不对称，消费者的知情权得不到有效的保障，工商执法的效能性不高；四是执法交通工具数量有限，监管力量不足，而农村食品市场辖区辽阔；五是相关执法部门之间的监管信息没有实现有效共享，执法的联动性不高；六是经营者、执法者整体素质不适应党和政府对于食品安全监管的高标准、严要求，消费者的整体素质也决定其难以有效地参与社会监督和自我维权。

全国各地工商面对的困难，应该是大同小异。

从食品监管面临的严峻形势，尤其是落实国务院要求的“两个100%和一个彻底”的要求看，如果按传统的方式重复索证、索票，分散管理，一方面对商家而言是一批巨大的投入。

以一个超市经营5000种食品，每种食品仅按10个批次计算，就需索证索票50000份。

另一方面，管理和查询的工作强度可想而之。

如果以每5分钟查验一种食品的速度计算，5000种食品全部查验完毕需要一个工商人员52个工作日。

因此，推行信息化监管是形势需要，必行不可，这也是全国工商的共识，全国工商系统也为此进行了许多有效探索和成功实践，但也不同程度地遭遇了全面推广的障碍。

我们起初所推行的重要商品质量安全备案查询监管系统，也需要动员商家接入互联网，配备电脑、图像扫描设备、查询扫描设备和触摸屏、大屏幕等终端显示设备，操作人员还需要具有一定的计算机操作能力。

虽然消费者查询的结果能够直观显示，现场效果很好，但是在数量众多的小规模食品经营户，尤其是在农村食品经营户推广显然是不现实的。

因此，我局以经营者的自觉性、消费者的参与性和执法者的效能性为着眼点，认真分析制约食品安全监管信息化工作推广普及的主要障碍及原因：

从经营者的角度分析，客观障碍主要有：

传统模式的信息化建设投入成本相对过大，难以在规模较小的经营户尤其是在农村食品经营户中进行推广；受上网等信息化建设基础设施条件的限制，在农村偏远地方无法实施；对经营户的操作计算机素质有一定的要求。

从主观因素看，基础数据重复录入，无法有效实施信息共享；手工上市准入和信息化上市准入两种方式并存的“两张皮”现状，影响了采用信息化手段进行上市准入商家的积极性，认为工商部门没有做到公平、公正。

从消费者的角度分析，传统查询设备操作不够简捷，查询者难以做到无师自通，上手即会；查询点布局不均衡，且相对数量小，没有形成规模，在气势上无法营造全社会广泛参与的浓厚氛围。

从执法者的角度分析，要提高执法效能，必须配备便于携带、高效查验的现代化查询设备。

能够将实地查验数据及时上传数据库，方便上市准入商家共享；对未上市准入商品可以进行智能化的上市准入提示，有效增强查验和整改环节相互联系的信息化程度；能够对市场巡查人员履行实地查验职责进行网上实时督查；对全局性的监管数据可以进行高精度的定量、定性分析。

在推进食品安全监管信息化建设中，我们深深认识到食品安全监管信息化系统作为一个软件、一个工具，一个载体，必须找到一个机制与科技相结合的信息化载体，目的是通过它来达到激发和完善相关机制，促进行业自律和市场监管制度的有效落实。

而参与各方的关注度、配合度和满意度才是衡量信息化成效的真正标准，是持久永续提升食品安全监管信息化工作广度与深度的关键和动力。

二、大力促进食品安全监管信息化的广度和和深度

我局积极创新食品安全监管的工作思路与理念，遵循“抓大带小、以点带面、全面覆盖”的原则，在具体实施中，通过抓批发带零售、抓城镇带乡村、抓代理带销售，从升级软件功能、推广诚信通设备、完善工作机制三个方面入手，全面加强辖区内流通领域食品基础信息数据库建设，力争做到使辖区内所有的食品身份信息都纳入诚信通系统，通过抓市场客体规范促进市场主体的规范，通过市场主体的积极参与促进市场客体的消费安全。

（一）软件功能优点：

1.克服了全面普及的难题。

解决了系统原先只能在具备上网条件、配备电脑、扫描仪等终端设备的有一定规模的超市商场使用的弊端。

采取大超市、大商场、代理商、市场开办者、连锁配送中心配备录入和查询及大屏幕等终端设备，小型超市商场、小商店、批发市场内门点利用无线巡查机和“诚信通”设备采集录入和查询。

2.减轻了录入方面的工作量。

系统解决了连锁经营和加盟连锁经营等不同形式的商场超市的上市准入管理问题，防止了重复劳动；解决了批发市场众多经营者的上市准入管理问题，由市场开办者统一管理上市准入工作，方便了市场内批发商办理上市准入工作。

3.具有上市准入查验的反馈和督办功能。

实地查验时用市场巡查机采集数据，可将未上市准入的数据上传至系统，在上市准入商家的录入工作界面显示未上市准入商品的条码，督促其及时完善上市准入手续。

4.证件到期的智能预警。

上市准入商家索取的有关证件，在证件到期前，系统可自动进行提示录入员和审核员。

5.扩展了监管平台的功能。

系统建立了食品生产许可证（QS）、保健食品、绿色食品、有机食品、中国名牌和驰名商标六个数据库，目前已精确采集了20多万条许可认证信息，涵盖了市场上所有商品和生产厂家的合法信息，系统在经营者上市准入的过程中直接比对，发现问题系统自动提示，赋予了“六查六看”工作方式新的内涵。

6.具有市场占有率分析的功能。

厂家或区域代理商借助本系统，能够快速查询到每一种食品具体有多少上市准入商家在经营。

7、完善的广告功能。

系统可能编辑发布和播放商业广告和公益广告，进行消费警示。

（二）研发实用设备。

我局与和有关科研单位合作，成功研发了一种终端设备，暂定名“诚信通”。

经多次升级，该设备现集成了商品上市准入录入和查询功能、电子台帐登记功、12315一键通功能、电子考勤功能、普通电话功能等多功能于一体；并正在完善商品防伪、工商广播功能，界时通过工商广播发挥其行政预警、开会通知和行政公告。

该设备只需通过固定电话线路，即可实现与诚信通系统数据库的连接。

下一步，将实现无线连接功能。

“诚信通”设备专门为规模偏小的食品经营户，尤其是广大农村食品经营户量身设计，不但价格适中，定位在几百元/台左右，解决了经营者投入过大的问题，而且操作简单，如同傻瓜相机一样容易上手，还可发出六种不同的查询和进销货台帐登记语音提示。

（三）创新工作模式。

数据录入是食品安全监管信息化具体操作中的瓶颈。

我局坚持分类实施的原则，将食品经营户区分为一般采集点和基础信息采集点，在具体操作模式上又有连锁店形式、批发市场形式、工商所录入点形式。

其中：

1.基础信息采集点是指配备有电脑等硬件设施，能上网、能上传证件图片、能用扫描枪采集数据上传系统的大中型超市、代理商、市场开办者、连锁配送中心等。

上市准入单位负责向商品生产企业或供应商索取该商品生产厂家的营业执照、卫生许可证、生产许可证、检测报告等相关证件，收集的证件资料确保清晰、完整。

上传后的书式证件分类归集、建档备查。

2.一般备采集点是指无电脑硬件设施、无上网条件，或农村僻远地方，仅利用“诚信通”查询和采集数据的小超市、小商店、批发市场内门点等。

3.同城连锁店为减轻工作量，可以向属地工商所申请在数据库中对拷主店数据。

4.不具备上网等条件的批发市场门点商品上市准入工作，可由市场开办者代为录入。

5.工商所作为一种特殊的信息采集点，在一般采集点需要录入基础数据库中暂时没有共享基础理论信息的食品时，可申请由属地工商所代为扫描和录入基础数息。

（四）规范基础数据。

信息化建设有“一分技术、二分管理、七分数据”之说，只有不断采集、更新、清理和规范数据，加强基础数据库的建设，才能使诚信通系统增强活力。

首先，上市准入基础信息录入点必须将第一次上架销售的新品证件加盖上市准入专用章，录入上市准入系统，作为基础信息供全区食品上市准入单位共享调用。

对经营的散货或无条形码的商品，上市准入单位则按照分局制定的统一规则进行编码。

录入员有专门的工号，录入时有操作日志，能够进行责任追究；其次，工商所重点加强对上市准入基础信息录入点的管理。

在整个辖区内第一家销售某种新商品的基础信息采集点，由一线监管人员负责核查其对有关证件的存档备查情况。

巡查人员利用GRPS市场巡查机，经常性地实地查验上架销售商品上市准入的执行情况，及时发现和处置未上市准入商品或上市准入申请查验未通过商品上架销售的行为。

发现未上市准入商品，立即要求上市准入单位对该商品立即作下架处理，并下达《上市准入督办单》，促使上市准入单位做到“应备尽备”；最后，工商所查验员实行“谁查验谁负责”的原则。

系统以人员编号作为工号，对工作人员履行查验职责情况自动进行实时记录。

全区每一个信息采集点都有一个唯一的识别码，每一个诚信通终端的台帐登记和查询数据，都能够被系统准确记载，精确区分，具有很强的可追溯性，能够有效满足责任追究的需要。

（五）完善保障机制。

推广诚信通系统是一项系统工程，我们举全局之力实施。

一是加强组织领导。

从上至下，由内到外实施“一把手”工程，分局局长、分管副局长、各工商所长及上市准入信息基础采集点的老总主抓这项工作。

在承担具体工作的职责划分上，设立了上市准入单位录入员、工商所审核员、市场巡查员、许可认证管理员、广告发布管理员和分局系统管理员。

二是加强制度建设。

制定了诚信通系统操作规程，并将食品上市准入工作纳入到网格化立体监管改革的体系，作为绩效考核的重要指标。

三是健全督查机制。

系统增强了在线考核功能。

对网格责任人利用“诚信通”对市场巡查工作进行考勤；对工商所查验员有专门的工号，查验时有操作日志，从而对市场巡查和上市准入查验工作实现了定量的责任追究。

四是加强队伍建设和信息化投入。

加强职工素质教育，大力弘扬“五个一流”的池州工商精神文化，进一步提高了队伍的责任感和使命感，增强了事业心和奉献精神；并加大信息化投入，全系统人手一台微机，宽带包月上网。

三、建立健全“三位一体”的食品安全监管机制

目前，池州市工商系统已全面推广诚信通系统。

其中贵池区分局的成绩最为突出。

贵池区分局辖区现有食品经营户总数约2400余户，其中发展为基础信息采集点的52户，一般信息采集点的1924户。

诚信通终端安装已达900余部，诚信通系统数据库现有食品身份信息16万余条，20多万条认证许可信息。

实施“三个全面覆盖”，为贵池食品安全监管工作带来的五个变化：

一是构筑了覆盖城乡的监管网络；二是实现了问题食品的精确查询，快速处置；三是食品安全监管做到了知已知彼、运筹帷幄；四是执法查询数据库的智能比对功能提高了监管效能；五是在线督查功能强化了食品安全工作的效能。

上述变化促进了食品安全监管的“精确化”，进一步激活食品安全工作中相关机制的作用，从提高经营者的诚信度方面增强了其参与上市准入的配合度；从降低查询操作的难度，提高了消费者的关注度和参与度，增强了对执法者工作的满意度；从提高电子上市准入系统的知名度，增强了其在实践中的深度和广度，从而降低了执法风险度。

工商监管、行业自律、社会参与“三位一体”的长效监管机制日趋成形，综合管理效能日益彰显。

一是经营者参与的自觉性进一步增强。

食品基础信息数据库的不断完善，多种可供选择的上市准入录入模式，更加切合实际，具有人性化，有效减轻了录入量；加强了区域市场调研分析能力，吸引了厂家和代理商的加入；批发市场统一录入，强化了市场开办者的责任；一般上市准入单位为了方便办理上市准入，倾向于只进基础数据已上市准入的商品，如以前流动售货车执行上市准入制度是个难题，现在许多商家安装了“诚信通”设备后，对送货上门的食品都要用“诚信通”扫描查询一下，如果基础数据库中没有该食品信息就拒绝进货，从零售环节的终端刺激了批发单位等供货单位的上市准入积极性，发挥了利益导向机制的作用，特别是作为上市准入基础信息录入点的商家，对履行上市准入的认识重新由“任务”回归到“义务”上。

二是消费者参与的热情进一步高涨。

农村市场食品监管困境进一步化解。

“诚信通”克服了食品安全信息化建设在农村市场和小户中推行中遇到的信息化建设基础设施差、经营户规模小、以投入成本比偏高、人手少、人员年龄偏大、不懂计算机的实际困难，“诚信通”使用起来直观、简易，从操作能力层面最大限度地照顾到广大消费者需求，特别是农村消费者操作查询系统能力差的实际情况。

随着农村消费者查询热情的高涨，一些经营者纷纷主动到工商部门申请安装诚信通设备。

“诚信通”的普及，使农村消费者不出行政村就能行使消费知情权，有助于发挥消费者的参与作用，增强了维权意识，提升维权能力，为建设社会主义新农村，维护安全健康的农村消费环境寻找到了有效途径。

三是执法者综合监管效能进一步提升。

系统增强了执法平台作用，具有准确性、系统性、时效性强的特点，系统有助于执法者加强事前、事中、事后全过程监管，能够对整个辖区经营食品的详细情况，做到宏观分析、确定重点、有的放矢，精确监管，提高了对全局形势的掌控能力和对突发事件的处置能力。

如2007年8月份，我局在查处一起非法改装分包南京忠来食品案件中，调查到有11种分包的假冒食品在贵池市场销售后，立即启动诚信通系统，3分钟内锁定了37户经营户，快速完成了3513袋涉案食品的清查。

同时，系统增强了督查考核食品安全工作的信息化水平，有效地促进了市场监管制度的进一步落实。

四、不断提升食品安全监管信息化的建议

诚信通系统在推进过程中也还存在一些亟待解决的问题，如宣传引导的力度还不够，消费者的参与度还不高；硬件设施有待于进一步更新；系统的功能有待于进一步完善；系统的相关标准有待于在更高的层面上制订完善。

为进一步提升该系统在更广的区域成功推行的可行性，我们希望得到上级的大力扶持，为此建议：

（1）建立全国食品经营主体数据库，统一标准，并进一步整合资源、完善监管内容、扩展应用功能；

（2）建立原始的商品基础信息上市准入库，站在全国的高度，部门联动，实行系统与质检部门的条形码、生产许可证管理、绿色食品认证、有机食品认证等数据库的互联互通，信息共享；

（3）建立厂家录入责任制，由生产厂家负责录入原始基础信息，确保系统能够完整调取相关信息，提高上市准入信息与商品原始上市准入信息的有效性和权威性，提高发现“问题”商品的效能性。

只有建成全国范围的食品安全和商品质量监管信息化网络，才可能实现更高层面的基础信息共享，才有助于实行区域甚至全国范围内的执法联动，才会更加有效地提高执法效能，节约社会资源和执法成本。

我们希望诚信通模式能够为全国流通环节重要商品市场尤其是全国农村食品市场监管，起到一点的借鉴作用。

五、全力推进食品安全监管信息化建设的肤浅体会

贵池区工商分局作为一个县级局，可投入的人力、财力和物力非常有限，之所以能够在食品安全信息化监管中取得一点成绩，我们有以下几点体会：

一是要有强烈的责任意识和事业心。

在食品安全监管中，如何创造性地解决好执行力对于基层至关重要。

坐而论道不如起而行之。

与其被动应付，不如主动创新，掌握监管的主动权。

必须坚定工商执法人员自身的必胜信心，激发干事创业的激情，尤其是不能妄自菲薄。

为此，我们强力纠正了队伍中一度存在的“做秀论、揽责论、万能论”等错误思想认识，从明晰职责入手完善保障机制，强力保障系统高效运转。

二是要有以人为本的共赢意识。

人是管理中最基本、最活跃的要素。

具体到食品安全监管信息化，以人为本的“人”，既指执法者、经营者，更指包括执法者和经营者在内的广大消费者，也包括关心、支持和参与的有关合作单位；以人为本的“本”既指以人作为食品安全信息化改革的根本依靠力量，又指信息化改革的目的所在和受益者，只有激励参与各方的积极性，培育参与各方的执行能力，激活市场经济的利益调节机制和诚信机制，追求一种过程与结果的和谐统一，才能实现各方共赢。

三是要有统筹结合的工作思路。

食品安全信息化工作是一个复杂的社会系统工程。

我们坚持“四个统一”的指导思想，并结合池州市工商系统实际制定“五个满意”的服务标准，在细节之处不断体现“四个统一”，努力使信息化建设成为监管执法和社会形象建设的综合载体。