工作心得关于完善环保领域两法衔接工作的思考.docx

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工作心得关于完善环保领域两法衔接工作的思考

工作心得：

关于完善环保领域“两法衔接”工作的思考

我国经过三十年的快速发展，积累下来的生态环境问题日益凸显，成为困扰经济与环境和谐发展，影响人民身体健康的重要问题。

环保领域的犯罪也呈现出高发态势，而司法机关对环境刑事犯罪的打击力度却显薄弱。

中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确要求“健全行政执法与刑事司法衔接（以下简称‘两法衔接’）机制”，并将其作为推进生态文明建设的一项基本方略。

一、我国环保领域“两法衔接”的现状

（一）立法现状

宪法、法律规定

我国宪法关于国家机构、国务院和地方各级人民政府、人民法院和人民检察院地位和职能的规定，我国刑事诉讼法关于公安机关、人民法院和人民检察院职能分工的规定，为确立行政执法与刑事司法衔接机制提供了法律依据。

我国行政处罚法第61条作了具体规定：

“行政机关为谋取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部口责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，比照刑法第186条的规定追究刑事责任。

”201X年“两高”出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，针对刑法条文中“严重污染环境”、“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”等问题，做了更有操作性的具体规定。

心得《民事诉讼法》、《行政诉讼法》首次以立法形式明确人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等行为，发现行政机关违法行使职权或者不作为的，可以提起公益诉讼。

政策、规范要求

察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。

201X年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，进一步明确了行政机关、公安机关、监察机关和人民检察院在行政执法与刑事司法的衔接工作中的职责和工作程序，对完善衔接机制、加强组织领导和监督制约等提出了具体要求。

201X年环保部办公厅印发《关于加强环境行政执法与刑事司法衔接工作的通知》。

党的十八届三中全会提出完善行政执法与刑事司法衔接机制，十八届四中全会再次强调把两法衔接作为全面推进依法治国战略的重要任务，省、市也相继出台了具体实施办法和意见，这些规定对于建立与规范环境保护领域两法衔接工作，起到重要作用。

201X年开始，全国检察机关连续四年部署开展破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动，通过专项监督活动进一步有力震慑犯罪分子的器张气焰，促进严格公正执法，推进行政执法与刑事司法衔接长效机制建设。

（二）执法现状

据环保部通报的数据，201X年上半年，全国各级环保部门共收到群众对环境污染的投诉10万余件，实施环境行政处罚案件13478件，罚款数额达51062.34万元，移送行政拘留3062起，涉嫌犯罪移送公安机关案件995起。

与201X年同期相比，行政处罚案件总数上升201%，移送涉嫌环境污染犯罪案件数量上升51%。

以XX区近三年数据为例，区环保局共收到群众对环境污染的投诉104件，实际查处26件，区公安分局近三年未办理过环境污染案件。

对以上数据作简单分析，不难发现以下现象：

群众投诉多、实际查处少，全国查处投诉比约10%。

客观上存在针对同一个环境问题，群众重复投诉的情况，但总体还是反应出环境执法的力度和效果，没有满足人民群众的需求。

被动处置多，主动监管少，查处的案件，全国９０％以上的线索来自于投诉，环保部门主动发现的不到１０％，而这１０％还是主要集中在“环评”检查中。

该问题同样暴露在刑事司法领域，公安机关在环保刑事案件的办理中过多依赖于行政机关的移送，主动介入少，公安机关主动发现线索、侦办的案件数量为零。

行政处理多、刑事追责少。

全国涉嫌犯罪移送公安机关案件，占全部环境执法案件的7.3%。

虽然刑事处罚的数量呈现增长趋势，但与行政处罚数量上的巨大差距，依然反应出环境司法的困境。

大量环境涉罪案件被拒于刑事司法大门外，既不符合将环境污染行为纳入刑法规制的立法目的，也不符合生态文明的建设要求。

二、环保领域“两法衔接”的突出问题

“两法衔接”涉及行政权与司法权两种权力的平衡与制约，关系移送方、接收方以及监督方三方的权力、义务，因此，衔接不畅的原因具有复杂性。

结合司法实践，我们认为突出问题有以下三点：

（一）环境保护立法不完善

主要表现在：

一是立法空白、标准滞后。

201X年刑法修正案（八）将“重大环境污染事故罪”修订为“污染环境罪”，降低了环境犯罪的入罪门槛，加大了对污染环境犯罪的惩处力度，但总体上刑法规定的罪名较少，仍存在立法空白。

如201X年XX区办理的向长江倾倒建筑垃圾案，长江沿线城市建设开发如火如荼，与此同时产生大量建筑渣土，渣土承包方在杨泗港码头将建筑渣土装船后，往市区江段倾倒，该行为性质恶劣，严重破坏生态环境，但现有环境立法中，只规定了“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其它有害物质，严重污染环境的”构成污染环境罪，对倾倒渣土的行为无法律规定，在审查批捕过程中，考虑以破坏航道改变定性，但证据上无法认定对航道的损害程度，最终只是以破坏航道作了行政处罚。

二是缺乏对环境损害赔偿的立法。

目前，《民法通则》、《侵权责任法》、《物权法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等法律规定了环境侵权损害赔偿问题，但仅限于因环境污染造成的人身损害、财产损害以及精神损害的民事赔偿责任，因环境污染行为造成生态环境破坏或社会公共利益损害的赔偿问题，相关立法空白。

（二）案件立案难、查处难、移送难

生态环境行政执法往往处于被动执法，出于地方政府发展经济的考量，发现环境违法难以查处，或行政机关通过专业环境监测发现环境案件的发生，但因不明确入罪标准导致其不知移送或因地方保护主义且缺乏监督机制而不愿移送；侦查机关对生态环境案件缺乏生态环境专业判断无法进行刑事立案。

检察机关不能及时获取信息，而无法有效监督移送。

一是权力部门之间缺乏信息共享，虽然通过“两法衔接”平台对于行政执法案件情况进行了录入，起到一定积极作用，但录入的信息内容有限，时间滞后。

就目前发生的生态环境刑事案件，侦查机关、检察机关往往滞后于行政执法机关，甚至滞后于公众媒体，这在一定程度上错过了取证的最佳时机。

二是缺乏信息公开，在执法或司法过程中，要综合考虑案件办理的需要、当事人个人隐私的保护，案件的每个阶段应当具有对应的不公开信息，这也给行政机关有案不移提供了温床。

三是移送标准不明确，根据我国《行政处罚法》第22条规定，违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关。

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第3条对“何谓构成犯罪”作了相应解释，即“行政执法机关发现违法事实涉及的金额、情节、造成的后果涉嫌构成犯罪”，换言之，唯有发现并查证违法犯罪事实，行政机关才能移送涉罪案件。

“移送标准”相对较高，环境涉罪案件基于环境污染事实认定的专业性、及时性与复杂性，环保部门在移送案件之前不仅要查清案件事实，还要准确把握案件的情节、危害后果以及因果关系，这些均远远超出了环保机关的执法检查权，致使环境涉罪案件移送受阻。

（三）证据转化不明确

行政执法程序证据和刑事司法证据衔接是“两法衔接”的核心，而生态环境案件的特征就是复杂性、多变性和不确定性。

一旦错失了取证的时机，也就失去了取证的可能，环境案件的这个特点导致某些证据取得的唯一性。

同时，环境执法部门在查办案件的过程中会用到专业性的知识，例如水质检测、空气检测、土壤检测等，在一定程度上，生态环境行政执法机关比刑事侦查机关具有更高的专业水准，在证据的采集、保存等方面更具优势。

我国《刑事诉讼法》已经从立法上承认了行政程序中取得证据转化为刑事证据的合法性，但是立法上的原则性规定并没有实质性地解决两者间证据的转化问题。

主要表现在没有明确可转化的证据类型。

该条款是以例举的形式而非列举作出规定，最后以“等”兜底。

而《刑事诉讼法》对证据种类是以列举的方式明确了8种证据类型，这就说明该条款每种证据都有潜在的转化可能性。

但是需要注意的是行政证据与刑事证据在取证、质证的严格程度以及证据规则等方面都存在质的差异，如果不能将这些证据一一辨析，这种模糊的规定就在一定程度上加大了证据认定的难度。

三、完善环保领域“两法衔接”机制的对策

针对“两法衔接”实践中存在的问题，结合工作实际，应从立法、执法、信息共享、证据转化、法律监督五个层面予以加强。

（一）完善生态环境保护立法

生态环境保护立法或修法应坚持如下三个原则：

第一，环境立法不得被利益集团所左右或者过于强调部门主导。

生态环境保护属于公共利益范畴，公民参与相关立法活动是其权利，也是义务，本质上，生态环境保护立法的正当性来自于公民的参与，因此，我们应建立听证制度来实现公民的参与权。

第二，从立法技术上而言，生态环境保护立法的可操作性应建立在违法行为的可罚性基础上。

环境保护法律的执行或适用缺乏可操作性，很大程度上是针对环境违法或禁止性规定的法律责任不够明确，生态环境保护法律应建立以环境损害赔偿责任为核心，以相关民事、行政以及刑事责任为辅的多层次法律责任体系。

第三，生态环境保护立法应着重规范政府环境权的运行。

政府对生态环境的影响巨大，这是由公权力属性决定的。

其影响可能是积极的，也可能是消极的，例如，政府做出超出本地区生态环境承受能力的产业结构、城市或农业发展格局、生态安全格局、水利、土地或海洋资源开发方式等决策，就极易造成严重的环境污染，且往往难以修复；另外，政府不履行环境保护职责同样会对生态环境带来负面效应。

（二）完善现行生态环境保护执法体制

根据《环境保护法》第6条规定，我国环境保护管理体制是环境保护行政主管部门依法统一管理，土地、矿产、林业、水利等有关部门依法监督管理，即统一管理和部门分工负责的执法体制。

实践中，这一执法体制缺乏有效的协调和联动，导致多头执法、重复执法、推诿执法的情况。

因此，为了提高环境执法效力，可以考虑建立以环境保护主管部门为核心、其他分管部门为联动单位的“生态环境保护联动执法机制”，明确主管部门与分管部门的职责权限，有助于实现“执法有力、统一协调、快速高效”的执法目标，并且还应赋予执法部门一定的强制措施，改进执法队伍的技术装备。

（三）加强案件信息共享平台建设案件信息共享平台在行政执法与刑事司法之间起到“沟通、流转、预警、监控、处理、对比”等作用，并为司法机关提前介入提供可能性。

虽然全国多地区进行了“两法衔接”案件信息共享平台建设，但实践中往往行政执法信息录入不全、录入滞后、标准不统一，导致信息共享平台的效果大打折扣。

关于环保领域案件信息共享平台的完善，作以下构想：

第一，将所有环境行政处罚案件均录入到信息共享平台中，从而规范环境行政处罚，制约环境行政机关的自由裁量权。

第二，在刑事司法机关内部设立专门从事“两法衔接”监督工作的岗位。

设立“两法衔接”监督专职岗位，根据需要安排懂得各领域行政犯罪特性的人员进行监督有利于助力行政执法的功效。

第三，根据不同领域的特殊性，设立特殊的筛选标准。

比如，环保领域中，环境违法行为与环境犯罪行为之间具有的临界点是什么，在信息共享系统中，就可以设立一个低于临界点一定比例的标准，进行筛选，筛选出有涉嫌环境犯罪可能的案件进行重点监督。

（四）完善两法衔接案件证据规则

证据是保证行政执法案件进入诉讼的核心。

根据环境类违法犯罪行为特点，从以下两方面明确证据转化规则：

第一，明确证据衔接范围是实物证据而非言辞证据。

从刑事诉讼法第52条立法本意来看，赋予行政证据进入刑事诉讼的资格，是出于司法效率的考量。

一方面实物证据具有不可重复收集性，侦查机关无法“重新”收集，言辞证据可以重复、多次收集；另一方面实物证据客观性较强，不易受人主观因素影响，也不会因为收集主体、程序不同而导致证据内容发生实质变化。

而言词证据的主观性较强，容易受人的主观感知能力、表述能力和客观环境等因素影响，不同取证主体和方式可能会导致证据内容出现差别，且刑事诉讼中对于言辞证据的收集程序规定更为严格、规范。

第二，制定证据移送标准。

由于行政执法对证据的要求一般低于刑事证据标准，在衔接过程中，对证据形式和效力的认识总是存在差异。

应该在《刑事诉讼法》基础上，制定司法解释或者行政法规，对环境保护案件在行政阶段收集的证据材料转化为刑事阶段的证据材料的规则予以细化，并确定统一的标准。

针对具体案由，制定明确相关应当移送证据的目录。

这既是对移送证据数量、种类的规范，也是对案件证据移送标准的规范。

（五）加强检察机关的法律监督

“两法衔接”中，有效的监督是行政机关依法、及时移送涉嫌犯罪案件的重要保证，从形式上看，对行政执法的监督有人大监督、社会监督、行政监督和检察监督。

检察监督是其中最重要的监督形式，应当具备相当程度的可操作性。

第一，赋予检察机关知情权。

检察机关如何能够获知其是否做到该移必移，除被动接受备案通报外，还应享有知情权，包括对案件信息的查询、查阅等。

第二，赋予检察机关纠正权和移送建议权。

检察机关在发现行政机关应当向公安机关移送案件而不移送的，或阻碍移送的，应予以纠正；检察机关针对上述情况建议移送案件的，行政执法机关应当移送，对违法人员有权向其主管部门提出处分建议。

第三，建立检察机关的提前介入制度，以便正确引导行政执法机关收集、保全证据，形成被动监督与主动监督相得益彰的局面。

对于提前介入的案件范围、介入程序、监督效力等问题应随着衔接机制立法的不断完善予以逐步确立。

第四，加强对公安机关立案监督。

行政执法机关对不予立案的可以提请公安机关复议，也可以建议检察机关进行立案监督，需要强调的是，检察机关的监督应严格按照法律规定的程序进行。

第五，强化责任追究机制，对环保主管部门怠于履职，造成生态环境受到侵害的，由检察机关依法提起公益诉讼，对环境行政执法部门和相关司法部门人员存在失职、渎职的追究法律责任，在制度上保障环境行政执法和刑事司法的有效衔接。