三农问题的政治制度分析2.docx
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三农问题的政治制度分析2
三农问题的政治制度分析
（2）
（三）国家财政体制的缺陷加剧了农村的贫困 1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，财政收入快速增长，地方财政收入增幅更大，年均递增%。
但是，由于当时的种种限制和我国的特殊政府构架，目前的财政体制存在明显的缺陷，加剧了农村的贫困。
1、税种分配不合理，县乡没有稳定财源。
主体税种如增值税、所得税是中央和地方共享，消费税全部归中央，营业税实行省级和地方共享，真正留给县级及以下的只有房产税、印花税、土地使用税、农业税等等收入少、征收难的税种。
这样，正税大税好税一般由中央和省拿去了，县以下基本上靠苛捐杂税和罚款过日子。
据国家税务总局资料，XX年全年税收收入亿元，除去增值税、所得税、消费税、营业税、海关代征进口税收五项，所余为亿元。
再减去主要是城市所得的车辆购置税、证券交易印花税、城市维护建设税，则数额为亿元。
据统计，我国县乡两级政府财政收入只占全国财政总收入的21%，但其财政供养人员则占到了全国的71%。
不合理还体现在中央和地方、地方各级之间共享税太多，由于政策的制定权在上级，就无法避免为保证上级收入而漠视下级利益的情况。
2、财权与事权不对称。
在中央政府集中财力，加强宏观调控能力的同时，省、市也盲目仿效中央，不断加大对下级的财政收入集中程度，省级年均提高集中度2%，从1994年的%提高到XX年的%。
另一方面，县、乡两级政府担负的事权则很大，包括义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、经济发展、社会保障等等，这些事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大，无法压缩。
财权上收、事权下放的结果是县乡财政困难与日俱增，工资欠发普遍、赤字规模不断扩大、实际债务负担沉重、财政风险日渐膨胀。
就普遍而言，省、市级财政状况较好，略有结余，县级以吃饭财政为主，部分负债，乡镇则负债为主。
XX年地方财政净结余134亿元，但县、乡财政赤字却增加了。
3、财政支出不规范。
突出表现在财政决策权过度集中，中央、省级的自由度太大，缺乏刚性的预算制约，专项转移支付比重太大等等。
目前，专项转移支付已占中央补助地方支出的近一半，占地方财政支出的四分之一，这种状况出现了很大的制度漏洞。
如财政部及各省财政厅（局）年初安排预算时，常常将部分资金没有批复落实到具体部门和项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行分配，并要求地方安排配套资金；又如财政部门在专项转移支付和年终结算中为本系统安排一些资金，甚至一些司（处）利用职权向下级财政对口处（科）安排资金等等。
由于中西部地区、农村地区相对不如东部地区、发达地市与中央和省级部门的联系紧密，广大农民更是缺少代言人，缺乏要求的配套资金，后果是从中央争取专项资金的博弈中，中西部不如东部，从省级争取专项资金的博弈中，农村地区不如城市，导致越是落后、越是穷，越是难以得到专项转移资金。
4、金融政策支持少。
第一、农村正规金融市场组织不完善，无法为农村提供较好的金融服务。
从1999年开始，全国上千家农村基金会全部关闭；四大国有银行大规模撤并31000多家地县以下基层机构，目前仍在农村开展业务的国有银行分支机构寥寥无几；农村的邮政储蓄只吸收储蓄不发放贷款。
因此现在农村剩下的只有农村信用合作社。
而且组织制度也很不健全，除商业银行有较为规范的组织制度外，农村信用社和农业发展银行的组织体系都残缺不全，农村信用社是有脚无头，农业发展银行是有头无脚。
另一方面，农村信用社归属人民银行管理，农业发展银行却自成体系，这有违于人民银行的基本职能，也使农村金融和农村发展目标形成了一定的背离，直接影响到农村金融运作的效果。
第二、不仅农村正规金融机构无法向农村经济提供足够的金融服务，而且事实上成为农村资金外流的渠道。
目前的贷款资金大量流向大、中城市和大、中型国有企业如电力、电信、民航、交通、石化、烟草等国有垄断型行业企业，甚至流向了一些没有资本金的关系企业。
同时，国家从1998年开始清理整顿农村合作基金会，四大国有商业银行全面收缩了在农村的信贷业务，有的只清收陈贷不发放新贷，有的将审贷权上收到地区中心支行，这样，农村信用社每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式，农村资金反而被大量转移到城市。
到XX年11月底，全国农村信用社吸收各项存款19469亿元，各项贷款14117亿元，两者差5352亿元，其中有价证券及投资1812亿元，净存放中央银行684亿元，拆借给其他金融机构1152亿元，加上其他一些因素计算，估计从农村流出资金约3000亿元（夏斌，XX）。
第三，由于货币管理当局对一切非正规金融持严厉管制的态度，因此民间金融仍然处于初级发育阶段，无法进一步扩展规模和经营网络，从而只能为农村经济和农民提供简单的金融服务，无法充分满足农村经济和农民的融资需求。
这种金融制度的逆向调节，使得农村得到金融支持的可能性非常小，农户结构调整、规模经营的资金无法找到来源，甚至为高利贷复发提供了条件。
三、解决三农问题的政治制度建设 三农问题是当今中国最大的问题，近100多年的实践证明，不能解决中国的农村、农业、农民问题，就不能取得政治的成功。
邓小平同志早就指出：
中国有百分之八十的人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。
城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。
解决当前的三农问题，必须从政治制度全面设计入手，立足于政府职能本位，实现政府职能转换。
世界银行《1997年世界发展报告》将政府职能归纳为建立法律基础，保持非扭曲性环境政策（包括宏观经济稳定），投资与社会服务与基础设施，保护承受力差的阶层，保护环境等五个方面。
因此，要解决三农问题，国家必须断然改变偏向城市的政策惯性，建立城乡公平的统一政策，保障农民的平等权利，转变政府职能，从竞争性领域抽回投资，转移到对三农补贴和保护上来，促进农村和农业的发展，建立全社会协调发展的良好局面。
（一）实施公平的城乡政策，并适度向农村倾斜 1、统一城乡户籍制度。
差别户籍制度是当今中国社会最大的不公平，是解决三农问题的最大阻碍，打破城乡分割，建立统一的户籍制度，也就成为解决三农问题的第一要务。
无论从社会的公平还是效率分析，差别户籍制度都已经没有任何存在的理由，仅仅靠原有制度的惯性在维持。
要放弃原有一切错误的认识，以公平为原则，充分相信农民的理性，相信市场的力量，断然取消差别户籍制度，建立平等的身份制度，打通各个阻碍生产要素自由流通的关卡和障碍。
具体做法是：
第一，取消依附于户籍的任何特权，只保留户籍的统计功能。
所有户籍国民都享有从政、务工、经商、务农、教育、医疗、社会保障等平等机会和平等权利。
国家不再用行政命令对农民进城加以限制，不再采取各种收费、办理各种证件的办法来歧视进城农民，不再人为地干涉城乡居民平等竞争，转而从政策上促进全国统一劳务市场的形成和发展。
第二，建立起以常住地为户籍登记地的机制。
农民只要在城市拥有固定、常住的居所，不论是自购还是租赁，都可以申领所在城市户口，享有同等的市民权利。
城市市民也可以到农村购地、建房、居住、工作。
第三，实现以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡，加强居民身份证在社会管理中的作用，逐步树立个人权利和责任意识。
第四，保障公民迁移自由和居住自由，允许广大农民根据自己的意愿和能力在全国各地自由选择自己的居住和工作地点，实行国际上通行的以身份证管理为核心的人口流动制度，及以居住地划分城镇人口和农村人口、以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，使全体公民在户口身份上完全平等。
从根源上消除各利益集团利用户籍管理对农民进行盘剥的土壤，建立起国家通过宏观政策引导，市场自由调节人口分布与劳动力流动的机制。
2、建立公平税收制度。
财政税收制度通过对于再分配的调节，可以缩小初次分配的差距。
例如，英国通过税收和福利政策对收入再分配的影响，最上层20%家庭与最下层20%家庭的收入差距从初始收入的倍下降到倍。
缩小贫富差距，解决三农问题，我国应该对财政税收制度进行重大改革。
第一，取消农业税。
税收应该取自于保障再生产后的剩余价值部分。
目前，中国有14个省区人均耕地面积低于1亩，其中又有6个省区人均耕地面积低于亩，在南方有600多个县，人均耕地面积都低于亩。
1995年种植业亩均可以获得340多元的现金收入，而到了XX年，亩均只能得到161元，在那些占全国1/3的农村人均土地不足一亩的地方，实际上一年一个人种植业收入就只100多元，这还没有把劳动力的投入成本算在内。
由于人均耕地面积少，农民仅仅靠农业生产，已经连简单再生产也难以维持，还需要以打工收入来补贴农业生产。
对农业的任何征税，显然违背了税收基本原则。
而且，面向分散的农户征税，根本没有效益，温铁军等人曾做过这样的实验，征了4万多块钱的税，花了万多块钱。
无论从公平原则还是效率原则考虑，农业税都没有存在的意义。
从税收的绝对额看，取消农业各税是可行的。
XX年我国农业各税合计为亿元，只占当年全国财政总收入万亿元的%，占中央政府财政收入的%。
因此，取消地方政府对农业税的征收，即使完全由中央政府以财政转移支付来补贴，中央政府也是可以承担的，何况考虑到减少的征收成本，中央政府需要承担的数额将会大幅减少。
第二，建立统一的城乡税制。
将种田的农户视同个体工商户，按照统一的起征点征收增值税和个人所得税，同时废除村提留、义务工。
村级公共事业所需资金由村民大会自行决定，各级政府不得对村民自治范围内的分配问题横加干涉。
在真正实现村民自治前，可暂由各省级政府制定村级公共事业所需资金提留的最高标准，严禁任何形式的超标提留。
第三，改革出口退税制度。
出口产品的企业大多集中在发达的东部省市，目前体制下由中央财政全额支付退税，其实质是对东部发达地区的转移支付，加剧了东部与中西部的差距。
可以按照增值税75:
25的比例由中央和地方共同承担出口退税。
第四，调整税制结构。
我国现行以增值税为主体税种的税制，较多地强调税收的效率，发达国家以所得税为主体税种的税制，较多地强调税收的公平，我国要按照效率优先、兼顾公平的原则，尽快完成向以增值税和所得税双主体的税制转变，淡化增值税累退的影响。
3、加大财政转移支付力度。
第一，要加大对农业的投入。
目前我国对农业的财政支出比例相对偏低，每年对农业的投资及对农村各项经济社会事业的支持资金仅为XX亿元左右，不到万亿元财政总开支的11%，如果扣除农民每年所缴纳的1200亿元税、费，净投入仅有800亿元左右，投入明显偏低。
农业的财政投入比例，至少要达到农业所占GDP的比例。
第二，农村义务教育费用由中央和省级为主承担。
农民承担过重的义务教育费用，是制约农民增收的一大因素。
目前农村县乡两级政府负担了近90%的义务教育开支，许多乡镇光负担教师工资就占其财政总开支的60%以上。
义务教育是全国范围受益的，按公共产品有效供给要求应由中央政府承担。
据测算，我国目前小学教师的人数总共有万人，按照我国有2/3的人口在农村的比重来估计，粗略计算有380万农村小学教师，按照每人每月500元工资计算，工资总额为232亿元；初中教师为万，按2／3的比例，农村有223万左右，按照每人每月工资800元计算，工资总额214亿元，两项合计446亿元。
如果完全由中央来支付，也只占XX年中央财政收入的%。
由于中、西部地区不少县的教师工资已经由中央财政来支付，实行这项政策，中央所实际要增加的支出少于上述的数目。
另外如计划生育、优抚、民兵训练、农村医疗、农村基础建设等公益事业，也应该由中央财政为主支付。
第三，要建立合理的地区转移支付制度。
由于增值税的转嫁
性，发达地区工业增值税的实际负担人很大部分是欠发达地区的消费者，东部省市的财政收入很大一部分是来源于中西部，而且农村出钱培养的大学生多留在城市和东部地区，广大农民工也把最有价值的时间贡献给了城市和东部地区，促进了城市和东部地区的发展。
因此，城市和东部地区有义务对农村和中西部地区进行转移支付，具体方式可以采取中央集中后再转移的办法，也可以采取增加农村和中西部地区增值税、消费税留成比例的办法。
第四，调整转移支付项目。
做法是逐步加大中央财政一般性转移支付的比重，严格控制专项转移支付的项目数量和资金规模，严格审批项目设置，按照规定的办法分配和管理资金，坚决制止利用职权违规为本系统安排补助项目的做法。
鉴于广大中西部农村地区经济发展滞后，财政收入增长乏力基层财政缺乏稳定的收入来源，取消专项补助要求安排配套资金的作法。
（二）重构农村政府体制 1、改变市辖县体制，消除省、县的中间层。
现在普遍的市辖县体制，没有宪法的依据。
在宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，规范的用语是设区的市，只有直辖市和较大的市可以设区和县。
建国后设立的行署，实质是宋、明、清、民国的府（州、军、监）、司（府）、道、行署等的翻版，延续的是加强集权的途径。
历史上的派驻机构常设化，作为中央政府，目的在加强对地方的控制，但实际结果恰恰适得其反，在省以上，易成尾大不掉，导致地方割据，如东汉之州牧、唐之藩镇、清之总督，最终导致了国家的分裂。
在省以下，往往造成层级太多，效率低下，县官被压得太低，疲于应付，无心亲民，县官做不得主，也就干脆不做事，转而靠讨好上级，以图晋升，这样管官的官多了，不仅官没有管好，反而官场风气坏了，同时，食禄者众，输税人少，农民负担也就更加重了。
地改市使得派驻机构常设化，但是市级基本上是传声筒，很难制定有效政策，也很少通过财政转移支付等手段缩小县际差距，甚至还成为了县的剥削层，抽取了县的发展资金。
市辖县体制还导致市的领导层事权太大，管辖面太广，既无法一心一意经营城市，又无法正确指导县的发展。
而且，当前的物质条件为消除这个中间层，实现机构扁平化提供了基础，交通建设和交通工具使县到省的时间大大缩短，信息技术发展使得信息传递更加及时，而且随着新闻改革和省、县职能规范化、法制化，省级对县级的监督指导工作量大大减少，效率大大提高。
直接管辖到县作为一个趋势，在全国范围内要逐步创造条件实现，条件具备的地方可以加快实现步伐。
2、建立县级分等制。
全国2700余个县，自然条件、经济发展、人口、文化等差异巨大，采取一刀切的方法设立机构不是唯物主义的做法。
我国历史上的汉、唐两个朝代，是地方治理最成功的朝代，也是国家最强盛的朝代，同时也是实行县级分等的朝代。
西汉将县分为两级，万户以上为大县，长官为令，万户以下为小县，长官为长，唐朝的分等，钱穆和白钢的结论有区别，钱穆认为唐朝将县分为上（6000户以上）、中（3000-6000户）、下（3000户以下）三等，郡也分为上（10万户以上）、中（2-10万户）、下（2万户以下）三等，白钢认为唐朝将县为上、中、中下、下四等，州分为上、中、下三等。
但是两人对于汉、唐依据户数多少对县实行分等的结论是相同的。
现在的情况与汉唐有很大不同，但借鉴历史经验，对于以农业为主的广大中西部地区，实行分等制仍然是可行的。
对县实行分等，主要考虑的因素有：
人口、面积、工商业户数与规模等，但指标不可太多太复杂。
原则上可以分为3-4个等级，在分等的基础上，限制各等级的县级机构数量和人员编制，实行分别对待，有利于减轻小县、穷县财政负担。
3、取消乡级政权机关。
乡级政权机关主要的目标是维护农村社会的秩序和稳定，加强国家对农村经济资源的汲取。
形势发展到今天，乡镇作为一级政权机关，对上述两个目标已经起不到原来的作用，完全没有存在的必要。
一是从农村汲取现代化所需资源的历史使命已经完成。
XX年，我国农业GDP只占%，农业各税只有亿元，只相当于社会固定资产投资总额为亿元的%。
靠农业支持工业不现实，工业已经完全可以凭其自身的积累发展，而且，农业养活了50%以上的人口，需要休养生息。
二是农村政权已经稳定。
按照历史的规律，建国之初将政权延伸到乡，政权稳定以后就应该将管理权让位于乡村自治组织。
况且，国家权力的下沉，无疑会增加官僚机构和治理成本，当治理成本主要由农民承担并不断加重之时，不仅难以整合乡村社会，反而会强化乡村社会的离心力。
目前乡级财政普遍困难，由此引发一系列矛盾，特别是干群矛盾，已经取代了建国初期的阶级矛盾，成为了当前农村不稳定的主要因素，与其如此，不如撤销。
三是作为一级政权机关，就需要遵守基本的科层制度，受长期以来集权体制影响，每个上级党政部门都会要求设立对口机构，相应的四大班子、五大班子就无法避免，就无法避免帕金森定律，必然导致人员膨胀，加重农民负担，而小农经济的生产剩余实在有限，难以供给日益增多的财政供养人员。
四是目前乡级政府主要是执行县级政府的命令，独立决策余地小，特别是设在乡镇的实力性机构，如财政、工商、税务、公安等部门基本实行了垂直管理，教育也已经实行县级统筹，乡级政权已成为事实上的空架子。
取消乡级政权，一部分职责可以上收到县级，使县级政权回归行事与亲民的本位，把落实上级政府精神和对广大人民群众负责更好地结合起来；对于地域广大的县，必要时可以设立简单高效的派驻机构；乡村社会的社会管理职能和公共产品提供，则主要通过加强自治来解决。
（三）大力推进农村自治 1、农村自治是中国的传统。
中国传统的皇权政治，在治理形式上可以区分为治权和法权两个方面，治权是以国家权力机构为内容的权力体系，而法权则是以国家权力为后盾的规则体系。
县以上主要体现为治权，由国家委派官吏治理，乡以下则主要体现为法权，凭借根植于农村内生的政权遵从意识，维持皇权在农村的实施。
我国历史上，宋神宗熙宁三年（1070年）王安石变法，实施保甲制以后，国家在乡村不再设置基层政权机构，乡村负责人不再是政府官吏，乡村自理公共事务。
即使在王安石变法以前，国家在乡村的治理机构也十分简单，并且体现浓厚的自治色彩，如秦汉的乡三老，虽是乡官，却由民选，西汉时更有县三老、郡三老、国三老，可以直接上书皇帝。
这种传统的治理结构，呈现典型的小政府、大社会特征，在维持国家政权的同时，也保障了小农收益效率的最大化。
我国80年代开始推行的农村村民自治，取得了很大成功。
例如，较早推行村民自治的福建省，经过三次换届选举，全省涣散村的比例已从20%下降到%，有%的村委会完成了计划生育任务，%的村委会完成了粮食征定购任务，%的村委会完成了纳税任务，99%的村委会完成了征兵任务，分别比选举前有大幅度提高，治安状况也有好转；河南省新野县1994年有204个村达到无刑事案件、无治安案件、无村民犯罪、无集体越级上访、无重大治安灾害事故的五无标准；辽宁省的后进村从1989年的15%下降到1994年的%，村委会能够顺利协助政府收取提留款项，完成粮油征购任务，计划生育更高达95%以上。
徐勇调查的湖南白鹤村，实行村民自治后，该村兴修了纵贯全村的水泥沟渠，实现了自动排灌，为农业的稳产、高产提供了可靠保证，修建了学校和幼儿园，为老人和困难户减免了部分负担款等；调查的四川大巴山区先后兴修水利、公路等公共工程，改善办学条件，兴办文化阅览室和老年活动室，安装自来水等，特别是修了2100多步的通天梯石板路，解决了村民的出行老问题；调查的湖南C村，村民自治后，村组织花费数十万元修建了数公里水泥排灌沟渠，实行了排灌自动化。
折晓叶调查的深圳万丰村，先后投入巨额资金，在村内修建了医院、学校、幼儿园和各种高档酒店、宾馆、剧院、公园，以及道路、水利和其他公用基础设施，开办村福利，救助老弱病残，如每位60岁以上的老年村民都可以享受每月100元的津贴。
在很大程度上，近年来村民自治的成功，是传统文化继承的成功，村民自治出现的问题，是国家的配套政策上的问题，而不是村民自治本身的问题。
2、加强政府对农村自治的支持。
大力推进农村自治，一方面要充分发挥农村内生力量和传统，一方面要发挥中央权威，两头并进。
结合国情，国家需要加大以下方面的支持力度。
第一，制度支持。
近年来村民自治最突出的问题是村民和村干部间关系的不和谐甚至冲突。
冲突的实质除了少数村组干部私利侵犯公利外，很大程度是因为政务与村务的冲突，村务本来是指仅涉及本村村民利益的事务，包括本村范围内的公共事务和公益事业，经济和社会规划、社会公共秩序、社区文化教育、村规民约及有关制度的建立等。
但是，《村组法》第四条规定，村民委员会要协助乡镇政府的工作。
这样，国家推行的政务，即使其中很多是村民不需要的，也通过国家的强权强加给了农民，其实施则依靠这些民选的村官，因此，要解决这个矛盾，就需要国家建立制度，明确村民委员会的具体任务，对于国家法律规定以外的义务，村民委员会有权拒绝执行。
第二，财政支持。
《村组法》第七条规定村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴，至于补贴来源，则采取村提留的形式解决，事实上还是农民在出钱。
相反，城市居民委员会则是财政拨款，《城市居民委员会组织法》第十七条规定：
居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付；经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。
居民委员会的办公用房，由当地人民政府统筹解决。
第十六条还规定居民委员会筹集公益事业费用可以向本居住地区的受益单位筹集，但是必须经受益单位同意，但村民委员会则没有这些权利。
农民作为收入远远低于市民的群体，在自治上反而要付出更大的代价，背离了基本的公平原则。
国家应该提供村民自治的财政支持，逐步承担起村委会成员补贴的责任。
第三，人力支持。
农村自治，在依靠农村内在的资源的同时，要鼓励人才下乡。
国家每年毕业的大学生，是农村建设的一支可以依赖的力量，对回到农村的大学生可以实行政策倾斜，如果能够选举为村委会成员，可以财政拨款解决补贴，纳入城乡统一的社会保障体系。
撤销乡级政权后的富余人员，也可以在村民自治中找到适当位置。
还可以通过修改《选举法》，统一城乡人大代表与选民的比例，引导人才回流到农村。
第四，法律支持。
在乡镇建立农户法律咨询站、援助站。
农民权益得不到保障，很大程度是国家机关的工作人员违规执法，社会秩序的失范，则主要在于法律意识的
淡薄，农村的法律服务要和农村教化紧密联系，将农户行为纳入社会主义法制轨道，让农民学会利用法律武器捍卫自己的合法权益。
3、提高农村自治的层次。
停留于村级自治，无法达到农村自治的目的，乡镇一级的自治应该尽快推行。
如前所述，乡镇一级政权已经负面后果多于正面效果，应该断然撤销，改为自治形式，依托统一的法律、意识形态、国民待遇来维持农村的稳定，促进农村的繁荣。
乡镇一级改官员委任为民选，有助于提高合法性，更为重要的是，民选的领导人能够树立基本的民本思想，从本地区的实际出发，提供公共产品和服务，而且随时处于选民的监督之下，可以节省国家的监督成本。
我们当前采取的乡镇干部委任制，在现实生活中已经暴露出越来越大的缺陷：
一是漠视人民利益，由于委任的干部客观上权利来源于上面，因而只要上面满意，就可以保持地位甚至得到提拔，农民的要求无法影响官员的去留，于是只怕领导批评不怕群众反对。
二是短期意识强烈。
委任制下，人员异地交流频繁，任期内要有突出表现，就无法避免短期行为，政绩工程、献礼工程应运而生，往往对一个地方造成严重后遗症的同时，个人反而得到了提拔使用。
三是人员膨胀。
由于机构设置和人员安排不受选民的监督，作为乡镇领导者，上级机构和官员过多，出于工作压力、人员关系，不得不安排关系人员，而且这种安排，关节多由上级有关人员打通，工资也由财政支付，乡镇只是接受而已，乐得做顺水人情。
但前任接受的人员，在委任制下，后任必须无条件接收，导致机构、人员越来越多，乡镇不堪重负。
四是公民意识淡薄。
由于政务从上到下安排，与当地的需要没有必然联系，农民对本地区的官员和公共事务没有决定权，导致农民无法提高关心社会的热情，无心关注国家政策走向和农村发展，同时严重影响了农民参与公共事务的能力，从而形成恶性循环。
乡镇自治后，国家权力在乡
主要转变为保障公民的选举权得到真实、充分、完整的实现，保障乡镇的稳定，保障最基本的国策如义务教育、计划生育等的落实。
至于乡镇经济发展、基础建设、公共服务、乡镇组织形式、乡镇领导及工作人员的数量与补贴、乡镇领导
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