政府扶持与中国创业投资的发展方向1.docx
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政府扶持与中国创业投资的发展方向1
政府扶持与中国创业投资的发展方向
自1985年中央文件引入“创业投资”概念至1999年，中国的创业投资事业始终裹足不前，其教训就是政府重视程度不够及扶持性政策缺位。
目前，中国的创业投资体系建设还刚刚处于起步阶段，政府如何发挥作用及在哪些方面发挥作用事关中国创业投资事业的前途及命运。
一、外国政府和地区对创业投资的政策扶持
由于各国技术创新力度、融资方式不同，政府扶持创业投资的介入程度和具体方式是有所区别的，归纳起来，主要有以下几类。
直接拨款
即政府为鼓励创业投资的发展，向创业投资者和创业投资企业提供无偿的补助。
这种补助实质上是政府部门共同出资筹集创业资本，分担创业投资者的投资风险，鼓励民间创业投资。
如加拿大安大略省对向高技术创业投资企业投资的个人入股者给予其投资总额30％的补助金。
美国1982年通过的《小企业发展法》规定，年度R＆D经费超过1亿美元的联邦政府部门必须依法实施“小企业创新研究计划”，每年拨出法定比例的R＆D经费支持小企业开发技术创新活动。
英国贸易和工业部门将政府支付的高技术发展专款的20％作为支持高技术产业的开发费用。
1981年英国政府成立了专门投资于高技术企业的英国技术集团。
新加坡政府规定，凡投资于高技术的企业如果连续亏损三年，则可获得50％的投资补贴。
从各国情况来看，政府可以提供的创业资本是相当有限的，它的作用主要是带动民间资本进入创业投资领域，起政策示范和引导作用。
政府担保
创业投资企业不具有可担保的资产，很难从常规信贷和传统投资渠道筹集创业资本，因此，许多国家选择了政府担保手段。
通过担保，政府可以少量的资金带动大量民间资本向创业投资业发展。
根据国外的实践，政府提供1元资金用于创业投资担保，就可带动10——15元的资金流向创业投资业，转化为创业资本。
英国从1981年开始实施信贷担保计划，支持银行向小企业提供中长期贷款，最高限额10万英镑，偿还期2——7年。
贸工部为借款人担保，若借款人不能如期偿还债务，贸工部负责按％的年息偿还债务款的70％。
美国于1955年成立了中小企业管理局，承担对高技术中小企业的银行贷款担保，贷款在万美元以下的提供90％的担保；贷款在——25万美元的提供85％的担保。
1993年美国国会又通过了一项法案，规定银行向创业投资企业贷款可占项目总投资的90％，如果创投资企业破产，政府负责偿还债务的90％，并拍卖创业投资企业的资产。
日本通产省于1975年设立了“研究开发企业培植中心”，其主要业务是对创业企业向金融机构借款提供债务担保，担保比例为80％。
日本科学技术厅下设新技术开发事业团，对拥有新技术、风险较大、商品化困难的项目提供5年期无息贷款，成功者偿还，失败者可不偿还。
税收优惠
许多国家和地区为了鼓励创业投资的发展，制定了许多税收上的优惠政策。
诸如给予R＆D费用的税收抵免，准许投资高新技术产业研究开发的仪器设备实行加速折旧，提供技术转让和损失报批方面的税收优惠等等，具体情况各国不一。
如美国将创业投资公司的所得税率由1970年的49％降至1980年的20％。
具体做法是：
创业投资所得额的60％免除征税，其余的40％减半征收所得税。
美国政府规定，凡是当年R＆D支出超过前三年R＆D费用平均值的，其增加部分给予20％的税收抵免。
对于投资高新技术产业研究开发的仪器设备实行加速折旧，折旧年限为3年，是所有设备折旧年限中最短的。
法国1985年颁布的85——695号法案规定，创业投资公司从持有的非上市股票中获得的收益或资本净收益可以免交所得税，免税额最高可达收益的1／3.公司出让技术取得的收入按19％的税率征税。
新加坡政府规定，创业投资最初5——10年完全免税。
1984年政府宣布，凡是向得到政府批准的新技术工业项目投资的本国公司，如果投资项目赔本，可以从本公司收入中免交相当于投资50％的所得税。
1986年，政府又进一步允许创业投资公司可以从所得税中扣除从被批准的创业企业购买股票而造成的任何损失，同时，创业企业可以从以后的所得税中扣除损失金额。
英国1983——1993年实施企业扩大计划，通过向英国未上市公司的投资人提供个人收入税减免优惠来刺激投资，每年可减免4万英镑的收入税。
投资人可以直接投资或通知投资基金进行投资，但投资必须是新的创业性股本，并至少持股5年。
1994年英国政府颁布了《创业投资信托法》，对符合该法要求的所谓“创业投资信托”实行全面税负豁免与优惠，如个人投资者股利收入税的豁免、资本利得豁免、基金公司在资本利得上的豁免，以及其他税负上的特别优惠等。
从各国税收优惠来看，一般都具有以下几个特征：
优惠的税种主要是所得税，很少采用间接税优惠；优惠的多为创业投资企业，而对创业经营企业采取的优惠政策不多；优惠的方式为减免税等实质性优惠方式，这是与创业投资企业的投资回报形式有关的。
创业投资企业不具有固定资产等财产，因而加速折旧、税前列支等优惠方式大多不适用。
建立“股票二板市场”
“股票二板市场”以发行创业企业的股票为主，而且发行的标准低于一般证券市场，只要创业企业的规模和资金达到一定标准就可以在这种市场上发行股票。
“二板市场”的建立，使高新技术创业企业直接融资成为可能，也为创业投资的增值、退出提供了方便。
美国“股票二板市场”已成为仅次于纽约证券交易市场的第二大证券市场。
据统计，1970年在美国3000万持股人当中有1／4是持有“二板市场”股票或期权的。
这种情况对处于创业初期的高技术企业筹集资金是非常有利的。
英国于1980年底建立“未上市公司股票市场”后至20世纪末约有350个高技术企业在“二板市场”发行了约10亿英镑的股票。
日本政府于1983年分别在大阪、东京和名古屋建立了“二板市场”，只要资产达85万美元以上、税前利润率达到8％的公司都可以上市。
建立于1996年的韩国“二板市场”至2001年上半年便已累计募集了近40亿美元的资金。
政府干预和法律保护
为了加速创业投资的发展，各国政府和地区相继制订了一系列新技术开发方面的法律法规，并成立独立的主管部门促进创业投资的发展，这在发展中国家和地区表现的尤为明显。
如韩国政府1986年颁布了《中小企业创立支持法》、《新技术财政资助条例》促进创业投资的发展。
截至2001年，韩国已有145家创业投资公司，掌握资本近60亿美元。
二、缺乏政府扶持的创业投资产业状况
自1983年台湾引进创业投资以来，台湾的创业投资公司已核准设立近200家，累计投入的实收资本额达新台币1300亿元。
由于台湾特有的以中小企业为主的产业型态，加上当局积极发展高科技的产业政策，以及逐步健全与活跃的资本市场，使得台湾创业投资的活跃程度仅次于美国排名全球第二，逐渐成为包括日本、韩国、马来西亚、泰国、新加坡、澳大利亚、新西兰、加拿大、以色列、德国、瑞典、法国及中国大陆在内的许多国家和地区学习的典范。
但出于对创业投资业与其他投资行业之间租税公平的考虑，台湾于2000年取消了创业投资业的投资抵减税收优惠政策，对创业投资业的持续扩张和科技产业的发展产生了非常直接的影响。
取消投资抵减政策前后台湾创业投资产业状况的简单比较
截至2000年底，台湾创业投资公司累计达184家，实收资本额为新台币亿元，累计投资案件数为6343件，累计投资高科技资金更高达新台币亿元。
台湾的创业投资事业在1998及1999年迅速增长，在这两年之中，其资本额从1997年的新台币亿元增至1998年的新台币亿元，1999年更是一举冲破千亿台币大关。
取消投资抵减政策后，2000年实收资本额的增加从1999年的亿元减至亿元，增长率降低了近20个百分点。
1998年和1999年的新设公司资本额为亿元和亿元，但2000年新设的31家创投公司的资本额仅为亿元，增幅明显变小。
在1995年前台湾创业投资公司都是以个位数成长，自1984年台湾第一家创业投资公司设立到1995年止，在长达12年的时间之中，累计设立34家；但自1996年开始，台湾创业投资可业可谓进入高成长期，从1996年的14家、1997年的28家、1998年的38家，一直到1999年的46家，在这四年之间，累计新设创业投资公司119家。
在2000年，新设创业投资公司31家，较1999年少了15家，与1999年底取消台湾创业投资业的投资抵减优惠有着极大的关系。
取消投资抵减政策对台湾创投产业的影响
由于投资抵减优惠的取消，过去积极参与创业投资事业的个人与产业将大幅减少其对创业投资事业的投资。
同时，由于直接投资新兴的战略性产业依然可以适用投资抵减，因此产生资金的排挤效应，直接影响个人及法人股东投资创业投资公司的意愿。
台湾创业投资公司的资金来源主要来自产业界的法人机构及个人，此一资金来源将告萎缩。
而一般金融、保险、证券等金融相关产业及退休基金，迄今投资创业投资均仍有限制或不被许可，而无法弥补产业界及个人投资资金的流失。
因此，台湾的创业投资事业将因资金来源的逐渐匾乏面临愈来愈严重的经营困境。
投资抵减政策取消后，政府对创业投资事业设立所施行的特许制亦将同时终止，这意味着将彻底消除创业投资公司与一般性投资公司的区别，创业投资公司的融资优势和便利将荡然无存，银行和保险公司投资创业投资将更加困难。
创业投资公司因资金来源匾乏而导致萎缩，则台湾早期科技产业的资金募集将陷入窘境，进而危及台湾的科技产业发展及整体经济成长。
三、我国现行的相关产业优惠政策
1987年前后，我国的一些知识、技术密集的大中城市和沿海地区相继建立了高新技术产业园区。
1991年，国务院首批批准了26个国家高新技术产业开发区。
到目前为止，国务院已批准了53个国家高新技术产业开发区。
高新技术产业开发区的建立，促进了科技成果的转化，同时也使高新技术的相关领域、产业得到了迅猛的发展。
许多地区内的高新技术产业开发区已成为该地区最具活力的经济增长点。
由于高新技术产业的高成长性，创业投资一般将其作为主要的资金投向，在目前我国还尚未将创业投资作为一个独立行业对待的情况下，一般将鼓励和支持高新技术发展的科技产业政策视同创业投资的产业政策。
我国政府为鼓励高新技术产业开发区的发展及科技进步陆续出台了一些财税优惠政策，虽然实际效果并不尽人意。
税收优惠政策
1.增值税、关税。
现行政策规定，对直接用于科学研究、科学实验的进口仪器、设备免征增值税、关税。
为推动我国软件产业和集成电路产业发展，自2000年6月起至2010年底以前，对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的软件产品，按17％的法定税率征收增值税，对增值税实际税负超过3％的部分实行即征即退政策。
所退税款用于企业研究开发软件产品和扩大再生产，不作为企业所得应税收入，不予征收企业所得税。
自2000年6月起至2010年底以前，对增值税一般纳税人销售其自行开发生产的集成电路产品，按17％的法定税率征收增值税，对增值税实际税负超过6％的部分实行即征即退政策。
所退税款用于企业研究开发集成电路产品和扩大再生产，不作为企业所得应税收入，不予征收企业所得税。
2.营业税。
对科研单位取得的技术转让收入免征营业税。
3.企业所得税。
在国务院批准的高新技术产业开发区内的高新技术企业减按15％的税率征收所得税；新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税两年。
科研单位和大专院校服务于各业的技术成果转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性收入暂免征收所得税。
企业事业单位进行的技术转让，以及在技术转让过程中发生的与技术转让有关的技术咨询、技术服务、技术培训所得，年净收入在30万元以下的，暂免征收所得税。
对新办的独立核算的从事咨询业、信息业、技术服务业的企业或经营单位，自开业之日起第一年至第二年免征所得税。
财务优惠政策
1.鼓励企业加大技术开发费用的投入。
企业开发新产品、新技术、新工艺所发生的各项费用，包括新产品设计费、工艺规程制定费、设备调整费、原材料和半成品的试验费、技术图书资料费、未纳入国家计划的中间试验费、研究机构人员的工资，研究设备的折旧、与新产品的试制、技术研究有关的其他经费以及委托其他单位进行科研实验的费用，不受比例限制，计入管理费用。
2.企业研究开发新技术、新工艺所发生的各项费用应逐年增长，增长幅度在10％以上的企业，可再按实际发生额的50％抵扣应税所得额。
3.企业为开发新技术、研制新产品所购置的试制用关键设备、测试仪器，单台价值在10万元以下的可一次或分次摊入管理费用，其中达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧。
4.企业为验证、补充相关数据，确定完善技术规范或解决产业化、商品化规模生产关键技术而进行中间试验，报经主管财税机关批准后，中试设备的折旧年限可在国家规定的基础上加速30％——50％。
5.企业可根据技术改造规划和承受能力，在国家规定的折旧年限区间内，选择较短的折旧年限。
对在国民经济中具有重要地位、技术进步快的电子生产企业、船舶工业企业、飞机制造企业等，其机器设备可以采用加速折旧。
四、我国现行政策扶持和优惠的作用明显有限
关于R＆D费用的扣除现行的税收优惠政策中允许企业R＆D费用按150％在税前扣除，但该措施的优惠范围明显偏窄。
其适用范围仅限于国有、集体工业企业，因而对其他企业来说是一种政策不公平。
而且，对国有、集体工业企业来说，优惠也只限于R＆D费用比上年实际增长10％以上的赢利企业，且其50％的超额扣除部分不应超过其应纳税所得额。
为鼓励企业加大科技投入，规定R＆D费用的增长幅度是必要的，但在当前亏损企业、微利企业比较普遍的情况下，这项鼓励企业科技投入的优惠措施的作用缩水不少。
而且以赢利水平作为优惠条件，也不太合理，因为当前企业的盈亏情况，不仅取决于企业的经营管理水平，而且在很大程度上还受一些外部因素的影响；当前赢利水平是以前经营成果的反映，而科技投入是影响今后赢利水平的重要因素。
因此，对非赢利企业的税收歧视政策可能会人为造成或加剧“亏损——不能享受优惠——缺乏科技投入——进一步亏损”的恶性循环。
关于加速折旧我国现行政策规定：
企业为开发新技术、研制新产品所购置的试制用关键设备、测试设备，单台价值在10万元以下的，可一次或分次摊入管理费用，其中达到固定资产标准的应单独管理，不再提取折旧；进行中间实验，报经主管财税机关批准后，中试设备的折旧年限可在国家规定的基础上加速折旧30％——50％；企业可以根据技术改造规划和承受能力，在国家规定的折旧年限区间内，选择较短的折旧年限。
对在国民经济中具有重要地位，技术进步快的电子生产企业、船舶工业企业、生产“母机”的机械企业、飞机制造企业、汽车制造企业、化工生产企业、医药生产企业和经财政部批准的其他企业，其机器设备可以采用双倍余额定递减法或年数总和法计算折旧。
这些措施，从优惠力度和优惠范围看都相当有限，且主要的并不是直接针对技术进步方面的设备。
关于科技成果转让我国对科研单位、高等院校和企事业单位的技术转让收入和技术服务收入给予不同程度的税收优惠，而且从1999年7月1日起，规定科研机构、高等院校转化科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人的奖励，获奖人在取得股份、出资比例时，暂不缴纳个人所得税；但取得按股份、出资比例分红或转让股权、出资比例所得时，应依法缴纳个人所得税。
就此而言，现行的优惠措施是不够的，不仅涉及范围窄，而且优惠也仅限于延迟纳税，其股权实际转化为现金收入时仍需照常纳税。
正因为如此，它将阻碍这种“科技股”资本的正常流通，因为如果不转让，则仍不纳税，从而产生“资本锁住”效应。
关于个人所得税现行个人所得税政策也不利于调动科技工作者的创新积极性。
我国现行个人所得税法对高新技术人员的优惠范围较窄，如对企业颁发的重大成就奖、科技进步奖等就不在优惠之列，仍征收个人所得税。
此外，现行规定中房补也不能作为个人所得税扣除项目，如深圳高新技术企业技术人才来自全国各地，从业人员众多，住房问题十分突出，大型高新技术企业在住房上无力统一租赁，而是发放房屋补贴由个人自行解决。
税法没有明确规定个人住房补贴能否作为个人所得税的扣除项目，或按多少标准扣除，在实际执行时一般要全额征收个人所得税，极大地增加了高新技术企业人员的税收负担。
关于双重征税按照《企业所得税暂行条例》规定，合伙企业也是企业所得税的纳税义务人，适用税率为33％。
而按照《个人所得税法》规定，对合伙人从合伙企业分得的利润还要缴纳20％的个人所得税。
两项合计，合伙企业投资者实际缴纳税率高达％。
不但如此，合伙企业投资者还要对外承担无限连带责任。
《合伙企业法》第三十九条明确规定：
“合伙企业对其债务，先以其全部财产进行清偿。
合伙企业财产不足清偿到期债务的，各合伙人应当承担无限连带清偿责任。
”
五、确立政府在创业投资发展进程中的重要作用及取向
政府在创业投资体系建设中的基本作用有三：
制定政策、创造环境和控制风险。
在培育和建立创业投资体系的初始阶段，政府能否采取积极的倾斜性政策予以支持、选取恰当的方式予以管理，将直接影响这一重大改革举措的发展进程。
2000年台湾地区取消投资抵减政策后产业迅速滑坡的景况便是一非常确凿的佐证。
对于中国大陆而言，具体做法应为
加速建设“创业板市场”并尽快推出，开辟创业资本的撤出渠道近几年来，国际市场上的创业资本已看好中国市场，不少创业投资公司和基金管理公司已经登陆中国或准备参与中国创业企业的投资活动，它们对资本撤出的市场条件和政策的稳定性有着强烈的心理期望。
而且，由于经济全球化步伐的加快和信息技术的突飞猛进发展，世界上许多国家都已明显加速了参与科技竞争的步伐，连印度这样的经济总体发展水平较低的发展中国家，也已在计算机软件产业水平上大大领先于我国。
按照一般规律，一个国家的科技竞争力不仅取决于其教育、科技的基础投入强度，还取决于其科技成果转化的比重和效率，而无论前者还是后者，都需要一个强大的金融支持体系，因为任何创新性科技成果的推广和产业化都需要突破一定的资本或资金界限才能实现。
我们近年来推动创业投资体系和创业板市场建设，其目的就是弥补中国科技创新及成果转化的金融支持体系的结构性缺陷。
自1985年中央文件中首次引入“创业投资”概念以来，由于种种原因，我们已经浪费了许多宝贵的发展时间，现在在创业板市场推出问题上，我们如果再踌躇不决，贻误时机，又会在将来留下某种遗憾。
尽快制定相关的法律法规，出台《北京市创业投资条例》应加紧制定出有关的法律、法规及管理条例等，使创业投资在具体操作时有章可循、有法可依，减少盲目性，降低风险，增强可信度与透明度，逐步走上法制化的轨道。
北京地区作为国内最早的创业投资发祥地，应尽快制定和出台《北京市创业投资条例》以规范和促进创业投资活动。
其内容包括：
创业投资公司的审批程序、经营范围、运作规范、法律责任、监管措施；科技创业投资基金设立方式、发起人资格、基金规模、对基金管理公司的要求；比照国家高新技术产业开发区企业税收政策，对创业投资公司的所得税、奖金税等实行优惠，使创业投资者可以享受到较高的收益；在3——5年内，市政府可以划出专项资金，对经认定、投资于成长型高新技术企业的创业投资公司给予财政补贴；对创业投资公司依股权转让收入应缴纳的地方税实行减免等。
出台并明确创业投资的行业优惠政策，实现真正的倾斜和扶持
1.税收优惠政策。
培育创业投资主体，事关高新技术开发及其产业化的健康发展。
为促进创业投资的快速发展，应给予必要的扶持政策。
主要包括：
各类创业投资公司与高新技术企业享受同等税收优惠；参与创业投资的个人、企业或其他机构，该项资本利得免征所得税；对创业投资公司投入高新技术企业的股权转让收入，只征收印花税，免征其他税；非高新技术企业投资购买高新技术企业的股权、证券或技术成果，该项交易额可从其税基中扣除，只缴纳印花税，等等。
2.投融资政策。
创业投资是一项具有较高风险的投资活动，政府应提供一定的投融资政策支持，主要包括：
我国经济相对发达地区的政府，可以出资参股创业投资公司或作为创业投资基金的发起人；对各地政府部门掌握的处于周转使用状态的科技经费进行存量调整，使之成为规范的创业资本的构成部分；财政收入状况良好的地方政府，可采取一定的方式为高新技术企业提供融资担保；中央政府可通过政策性银行为高新技术企业提供长期低息贷款；对成长性好且能迅速打入国际市场的高新技术企业给予外债指标特批待遇；对各类国有非银行金融机构放松限制，同样允许其拿出少量资金参与创业投资活动，等等。
加强国际合作，实行开放政策，促进国际化发展欧美及其他国家的创业投资在几十年的历史中积累了丰厚的经验，有许多做法可供借鉴。
巨大的国际游资和广阔的企业交易渠道，也可能为我所用。
应当加强创业投资领域的国际交流与合作，利用外部资源，提高北京创业投资业的管理水平，推动创业投资业的发展。
同时，吸引国外创业投资资金，可能成为新的历史时期引进外资的重要方式。
可以通过行业协会开展经常的国际交流活动；鼓励组建中外合资创业投资中介机构；鼓励建立中外合资创业投资公司；允许建立外资创业投资公司、中外合资创业投资公司和中介机构，在现行的《关于设立外商投资创业投资企业的暂行规定》的基础上，进一步明确监管、税收及退出等方面的内容。
中国加入WTO在给我们提出很多挑战的同时，未尝不是一种历史机遇和发展契机。
允许多种组织形式的创业投资活动，提供尝试和探索的宽松环境各国创业投资的组织形式归结起来大体上可分作三类，即有限合伙制、公司制和信托基金制。
而我国现有的200多家创业投资机构的组织形式还比较单一，基本上以公司制为主。
在公司制构架下，无论设计多么周密的治理结构，最终都难以解决高运营成本、高代理成本和弱激励机制等三个基本问题。
所以，美国目前80％以上的创业投资机构均采取了将激励机制和约束机制完美结合的有限合伙制的组织形式。
日本通过10年的探索，也开始推广有限合伙制，即所谓“投资组合”。
德国也在1997年前后出台了有关有限合伙制的法律。
台湾地区则干脆将此类活动统称为“创业投资事业”，无论是公司制、合伙制，还是基金制，均同样享有创业投资优惠政策，其目前称为公司的近200家创业投资企业，主要的运作实则采用了基金模式。
基于目前的创业投资发展态势，断言中国未来创业投资组织的主流模式似乎为时尚早，但作为政府却应该尽早创造环境，允许并提供尝试的可能空间。
如现行《合伙企业法》仍停留在作坊式生产的初级阶段，只允许自然人之间的组合，而且不具有投资职能，已经远远不能满足实际需要。
创业投资需要政府的参与和支持，关键在于尺度的把握目前我国的创业投资正处于起步阶段，人们对创业投资还缺乏足够的认识，一方面民间资本参与创业投资的动力和热情不足，另一方面个人投资者中经济实力类似美国富裕家庭和个人的仍然是极少数，机构投资者受各种各样的限制，参与创业投资的力度还很不够。
这种现状决定了政府有必要直接参与创业投资领域，提供创业资本。
但是，从成熟国家和地区的经验可以得出，目前这种政府主办创业投资、将政府资金作为创业资本主要来源的做法却是不可取的。
最终应该确立“政府资金有限度地参与创业投资，而又不干涉创业投资企业的自主运营”的合理模式，政府在其中充当类似有限合伙人的角色，体现出资次要，以扶持、引导和示范为主的宗旨，由官办官营向民办民营过渡，最大限度地启动民间资本。
尽快解决我国合伙企业投资者的双重纳税问题当今世界各国征税严格遵循法律主体资格的原则，即只有在法律上具有独立主体资格的营业组织，才作为纳税主体，缴纳所得税；而在法律上不具有独立主体资格的营业组织由其业主缴纳个人所得税即可。
在法律上承认合伙制的国家和地区，合伙人只缴纳个人所得税而不承担企业所得税。
而长期以来，我国征税坚持市场主体资格的原则，即税收体制实行企业所得税而不是法人所得税。
由于受到“市场主体”思维定式的束缚，我国现行的合伙企业立
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