统筹分配税款争议探究世新大学教学单位.docx

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统筹分配税款争议探究世新大学教学单位

統籌分配稅款爭議探究

徐仁輝（世新大學行政管理學系教授）

長久以來各縣市政府財政自主性皆偏低，因此如何透過制度設計，以統籌分配稅款方式調劑盈虛或依賴上級政府補助均衡地方發展，向為財政管理上的重要課題。

本文針對統籌分配稅款多年來的爭議予以探究，凸顯建立合理制度的必要性，並藉此檢視送立法院審議中的「財政收支劃分法」有關統籌分配稅款部分之設計。

本文分別從近二次（民國七十年、八十八年）的「財政收支劃分法」修正、九十一年的所謂「馬英九版本」修正案，以及審議中的行政院版本修正案予以探討。

1、民國七十年修法以來的爭議

民國七十年的「財政收支劃分法」修正，主要是因應營業稅的改制為加值型營業稅，由於加值型營業稅採取總公司報繳制度，稅收集中至總公司所在的大都市，特別是台北市與高雄市。

因此，立法明訂北高兩直轄市所收取的營業稅與印化稅，其中一半必須作為「中央統籌分配稅款」，由中央政府統籌分配。

在八十八年以前，超過九成的中央統籌分配稅款皆分配給台灣省政府，有關分配方式如圖一所示。

至於台灣省各縣市所徵收營業稅與印花稅，其中一半為省庫收入，另一半加上各縣市的土地增值稅的20%，為「省統籌分配稅款」。

省統籌分配給各縣市，係參考個別狀況訂定固定比例，各縣市共分得該款項的81%，其餘19%由省府保留為準備金作緊急補助支出之用（林錫俊，民90年）。

較引起爭議的問題如次：

1、與補助款混合

自七十一年度起中央政府總預算以「統籌分配稅款」收入科目列帳，支出科目則列為「省市平衡預算基金」，至於受分配的下級機關，又以統籌分配稅款列入收入，因此造成重複記帳問題。

更由於統籌分配稅款直接進入「省市平衡預算基金」，與中央政府為補助地方財政赤字的一般補助款混合在一起，無法釐清何者為補助款？

何者為統籌分配稅款？

喪失統籌分配稅款作為地方自主財源的本質。

因此正本清源的作法是在年度開始前，即作好預算分配，由受分配的下級政府直接編列歲入出預算，中央政府僅作稅款的統籌分配工作，而不需編列預算；並與對地方的補助款完全劃分。

二、所謂「省長私房錢」問題

省統籌分配稅款以固定比例分給各縣市的款項，屬各縣市稅課收入，係編列入各縣市年度正式預算的。

至於省政府保留的部份，則既未在年度開始前編列入省府預算亦未編列於各縣市預算，就是俗稱的「省長私房錢」；其作法係於年度進行中，由省府視地方需要或重大天災補助，受補助的縣市再辦理追加預算。

省長私房錢造成爭議不斷，因為它並非如一般歲出預算，先有計畫再編列預算，送民意機關審議通過後執行；而是先預估有一筆向人民徵收的稅收，擺在省庫等著省長決定使用，違背計畫預算制度與民主監督行政的作法，自然容易出現弊端與引人詬病，如李前總統即批判宋前省長是有計畫的將這筆款項用於買票。

該筆款項原設計係為了應付緊急天災與需辦事項支出，宋前省長任內全省走透透，到各鄉鎮體察地方需要，因此款項的主要用途則做為地方公共工程建設，如道路排水工程等。

也許用途正當，但在選舉時刻卻容易淪為對手攻擊的把柄，質疑其用心。

即使該款項皆用於地方建設，宋前省長的過度使用，作法上仍不可取。

因為統籌分配稅款基本上為各縣市自有財源之一，省府保留部份應依原設計僅限於緊急支用，如未用完，則應全數交由縣市政府，由其決定最佳用途，這始符合地方自治精神。

由省長自行決定對鄉鎮補助計畫，不僅否定了各縣市長的判斷能力，亦有省府「集錢又集權」之嫌。

貳、民國八十八年修法以來的爭議

自八十六年各縣市長選舉以後，各縣市要求中央下放部分財源的聲浪即高漲；以及精省作業擬將財政收支劃分以中央與各縣市二級制為主，因此配合修正的財政收支劃分法。

當時財政部在各方要求下，同意提出所得稅與貨物稅的10%，作為統籌分配稅款分配予地方。

八十七年初財政部第一次提出修法案，除了所得稅與貨物稅外，並建議將營業稅改為國稅，惟仍沿襲往例全數作為地方政府收入。

財政部原係假設台灣省政府仍存在，中央不需承擔省支出預算。

然而，立法院審查精省條例，將台灣省徹底精簡，成為中央派駐機關；原台灣省支出幾乎全數需由中央承受。

財政部乃重新修正版本，並於八十八年初立法通過，將營業稅的60%保留為中央政府收入，40％為中央統籌分配稅款。

自此統籌分配稅款爭議正式浮出檯面，成為年年新聞話題與政治風暴的焦點。

有關分配方式如圖二所示，主要議題分述如次：

一、「餅不夠大」問題

營業稅向為地方稅收，中央政府從未分成；財政部基於需負擔原省府支出，而保留部分營業稅本無可厚非。

然而，保留成數達六成，則有失改善地方財政狀況的誠意。

因為原台灣省政府每年從中央統籌分得的北高兩市營業稅與台省各縣市所徵營業稅的一半（另一半為縣市收入），約佔全國營業稅收入的50%；亦即如中央以需承擔省政府支出為由，最多只能保留原省府分得的營業稅成數，即全國營業稅的五成，而非六成。

餅不夠大，埋藏了無論如何分配皆難以令人滿意的問題根源。

二、分配比例問題

在財政部提修法案時，北高兩市代表主張維持其原分得營業稅收不變的情況下，即不反對。

因此在統籌分配稅款的分成辦法上，有關北高兩市的分配比例，係依原分得金額，換算回去，得到47%的比例。

八十八下半及八十九年度預算即按此比例分配，台省各縣市分得35％，各鄉鎮分得12％，這些比例於新制定的「中央統籌分配稅款分配辦法」予以定明。

分配辦法一公布，結果是各縣市以北高兩市財政狀況較佳，卻分得較高比例，聯合向行政院抗爭，當時行政院蕭院長，最後答應將特別統籌分配稅款，於財政收支劃分法明訂作為緊急需辦事項的款項，分配給各縣市，始暫平息紛爭。

至九十年度預算將編列時，統籌分配稅款分配比例再次引起爭議，民進黨政府最後做出決議，係將直轄市的分配比例降為43％，各縣市則增為39％，各鄉鎮仍維持12％，行政院的緊急需辦款項6％，亦得保留。

結果是引起台北市馬英九市長的高分貝抗議，最後行政院張前院長同意以補助款完全補足北高兩市在統籌分配稅款的分配短少，使暫息不滿。

三、所謂「院長私房錢」問題

八十八下半及八十九年度預算統籌分配稅中，即預計有143億元係由中央政府控制作為補助地方緊急需辦事項用，該筆款項稱為「特別統籌分配稅款」。

該筆財源經行政院在年度進行中，核定補助計畫後，再由受補助縣市政府辦理追加預算。

這項制度作法的緣起可以說來自當年為各界所詬病的「省長私房錢」。

統籌分配稅款屬於地方政府收入，依既定公式分配後，如何支用屬地方政府權責。

中央政府控留部分比例，將支用權力交由行政院，係強奪地方政府的支用權。

或謂如完全分配給地方，中央政府無法統籌調度支援特定地區急需；如有重大災害情事發生，中央政府可考量狀況後，站在上級政府補助立場，從本身預算的預備金支應，或補辦追加預算，這是預算制度的彈性。

因此實無必要指定固定比例款項，由中央來決定支用。

四、分配比例公式化問題

有關統籌分配稅款分配直轄市與各縣市這兩大部分比例，係於「中央統籌分配稅款分配辦法」第七條明訂比例，而非依循既定公式，原因即如前述係為遷就八十八年修法前兩直轄市分配金額不減而換算成比例；也成為修法後每年爭議的焦點。

因此，行政院於九十年間指示財政部召集主計處與學者專家共組專案小組，研訂將分配予直轄市與各縣市的方式予以公式化，（如同該辦法第八條訂有北高兩市的分配公式、第九條各縣市分配公式、第十條各鄉鎮分配公式），一勞永逸，免於不斷爭議。

財政部於九十年十二間提出新公式，主要依「財政需求」、「財政努力」與「對本稅款之貢獻」三項目分別訂定50％、35％與15％的權重。

其中財政需求以人口數設算，財政努力以「土地公告現值佔市價之比例」（25％）與「規費、罰款及工程受益費收入佔自有財源比例」（15％）兩項指標設算，對本稅款貢獻係以轄區內營利事業營業額設算。

財政部所提直轄市與各縣市分配比例公式，理論上係以兩者為不同的層級政府，因此先將統籌分配稅款分成兩部分，再由北高按第八條分配，各縣市按第九條分配。

依該分配公式計算，北高兩市共分配比例將降為36.22％，各縣市含鄉鎮共分配比例將提高至57.78％。

該公式經公布討論，引起台北市極大的反彈，因而有馬英九版本的財劃法修正案提出。

參、馬英九版本的爭議

民國九十一年一月十七日立法院三讀通過國民黨版財政收支劃分法修正案，該修正案第八條將營業稅的提撥比例由40％提高為50％，所得稅與貨物稅的提撥比例由10％，提高為30％。

並於第十六條之一訂明，統籌分配稅款分配比例，落實所謂的「把餅作大、固定比例」（分配架構如圖三）。

該法修正案一經三讀，立引起各界的熱烈激辯，行政院並擬積極提出覆議，而於二月間覆議成功。

該修正法案引起的爭議主要有下列：

1、統籌分配稅款餅太大問題

該修正案將使中央稅收一年短少一千五百餘億元，即統籌分配稅款這塊餅增加如此幅度，結果勢必導致原本財政困難的中央政府減少對地方的一般補助，而事實上台北市政府亦作如此建議。

減少一般補助對台北市政府無任何影響，因該市本來即勿需靠該補助，但對其他縣市而言，則可能因改為統籌分配稅款，而造成有些施政計畫受到影響。

因統籌分配稅款短收即需短支，補助款則中央有義務照預算撥付。

如林全主計長（民91年）所言，一些按公式計算的補助計畫如國民教育與社會福利，如小班小校、學童營養午餐、中低收入老人及身心障礙者津貼將無法獲得有效補助。

又統籌分配稅款的擴大，無疑的將補助款大幅縮減，將原本設計作為平衡區域發展的補助款制度予以廢除。

2、分配比例入法問題

該修正案將分配比例明訂於法條內，除6％的特別統籌分配稅外，餘94％的分配比例為，其中15.5％分配台北市，10％分配高雄市，61.5％分配縣市，7％分配鄉鎮。

如此立法排除依公式分配的可能性，將無法因應未來地方財政需求、財政努力及國家整體經濟發展情勢等因素調整。

同時，保障北高兩市的既得優勢，亦可能導致城鄉地區差異擴大，因此難獲得其他縣市的認同。

肆、審議中行政院修正版本的可能爭議

行政院即將送請立法院審議的財正收支劃分法修正案，將擴大中央統籌分配稅款一年約四百億元，統籌分配稅款來源修正為全數的營業稅以及大部分的菸酒稅（分配架構如圖四）。

至於所得稅與貨物稅則不再提撥。

此外，遺產及贈與稅由目前直轄市分得百分之五十、縣（市）分得百分之八十，修正為直轄市、縣（市）均分得百分之六十。

土地增值稅目前在縣（市）徵起收入之百分之二十應繳由中央統籌分配縣（市）部分，改為全歸地方。

該修正案可能出現的爭議預期有：

1、餅是否夠大問題

新版財政收支劃分法雖然將年增加統籌分配稅款四百億元，但對於能否大幅改善地方財政困境，滿足地方基本財政收支缺口，可能仍將讓地方政府期待有所落差。

二、統籌分配稅款來源問題

統籌分配稅款的提撥取消所得稅與貨物稅的10％，改為全數的營業稅與菸酒稅，對於稅收來源的穩定性與適足性，是否更佳？

亦可能引起爭議。

3、分配公式是否合理？

統籌分配稅款的分配改以直轄市與縣市同一基礎，並以公式入法方式分配，值得鼓勵，但分配公式的訂定，包含基準財政需要、基準財政收入、與財政努力等的衡量項目，是否適當、公正、與具說服力仍易引起爭論。

四、遷就事實的作法

為彌補北高直轄市因本修法採行的化一標準分配，致所分配的統籌分配稅款少於修法前金額，於法內明訂統籌分配稅款總額的百分之六予以彌補。

這種遷就事實，避免修法招致在野黨杯葛的權宜作法，卻見諸法條，亦可能引起討論。

五、地方調節款問題

以統籌分配稅款總額百分之四列為地方財政調節款，主要作為撥補地方災害復建（類似以往特別統籌款性質），與作為填補統籌款短收財源，這筆款項的保留，如前述是否必要，亦可能有所爭議。

六、鄉鎮分配款問題

中央統籌分配稅款分配鄉（鎮、市）由縣訂定分配辦法，並落實「只增不減」原則，也規定各縣應保障所轄各鄉（鎮、市）獲配金額，不低於九十一年度分配水準，並維持由中央按月平均支付撥付鄉（鎮、市）之配套規範。

這項作法一經公布已引起一些鄉鎮的反彈。

伍、結論

統籌分配稅款爭議不斷，如本文各節分析，其原因主要有：

1、餅不夠大不足以填補地方基本財政收支差距，難以發揮其調劑財政盈虛的功效。

2、統籌分配稅款本質上為地方政府收入，僅是交由上級政府重分配而已，但上級政府往往保留一部份不分配，致有所謂的私房錢問題。

3、分配公式遷就事實，公式的制定亦難以符合客觀標準。

總之，如何提撥統籌分配稅款，訂定分配公式無疑是財政管理永遠努力的方向。

圖四行政院91年中央統籌分配稅款修正草案

營業稅

100%

菸酒稅

80%

參考資料：

林全，民91,二月五日，「財劃法修正案中央地方面臨雙輸」，中國時報。

林錫俊，民90年，地方財政管理要義，台北：

五南圖書出版公司。