民办非企业单位法人结构治理.docx
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民办非企业单位法人结构治理
2020/3/27
完善法人治理结构
强化民办非企业单位规范化管理
完善的法人治理结构是民办非企业单位实现良好的内部治理，提升自身服务能力和社会公信度的必要前提，也是民办非企业单位健康持续发展的保障。
一、什么是法人治理结构
法人治理结构的概念是来源于现代企业制度中公司的治理结构。
它是现代企业制度最重要的组织架构，是明确划分股东会（包括股东），董事会（包括董事）、监事会（包括监事）以及经理层之间的，权力、
责任和利益，以及明确上述之间相互制衡关系的一整套制度安排。
（翻页）通过这样一种制度安排，企业就形成了一整套非常清晰的利益机
制和决策机制，这样的利益机制和决策机制能够确保企业的生产经营活动能够有序、有效地进行。
公司法对企业的法人治理结构做出了明确规定，国务院的《民办非企业单位登记管理暂行条例》和民政部《民办非企业单位章程示范文本》对民非单位的组织管理制度也做出了相应的规定。
民办非企业单位作为独立的非营利组织法人机构，也需要有相适应的组织体制和管理机构，使之具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任。
完善的法人治理结构，可以使民办非企业单位实现良好治理，提升自身能力和社会公信度，健康、规范、持续的发展。
因而很重要，是民办非企业单位制度建设的核心。
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是民非单位制度中最重要的组织架构，民非单位的法人治理结构
是明确划分理事会（董事会）、监事会（或监事）和行政负责人之间
权力、责任和利益以及明确相互制衡关系的一整套制度安排，形成权
责明确、相互制约，协调运转和科学决策的一整套依照法律、法规和
法人章程等规定予以制度化的统一机制。
二、民办非企业单位法人治理结构的构成
民办非企业单位法人治理结构包括：
组织机构、治理规则和治理
机制。
（图一）
民办非企业单位法人治理结构
治理规则组织机构治理机制
监激信用理执监理监执人督励行事事事息事行机机会披机机会机会会
构制制制或构或议工露工规作董监事作事规事规则规
会则则则
图一：
民办非企业单位法人治理结构图
1、组织机构是民非单位法人治理的组织保障。
民非单位法人治理的组织机构，包括理事会（或董事会）、监事
会（或监事）、执行机构（即行政负责人）。
其运行机制是，按照章
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程规定的责权范围，在监事会的监督和理事会（或董事会）的领导下
的，行政首长（即CEO）负责制。
理事会（或董事会）是法人治理结构中的最高权力机构—决策机
构，由举办者、出资者人、职工代表等组成，按照章程赋予的职能进
行民主决策。
行政负责人由理事会（或董事会）聘任，对理事会（或
董事会）负责，按照章程赋予的职责行使权力。
负责落实和执行理事
会（或董事会）决议。
监事会（监事）是民办非企业单位的监督机构，
按照章程的规定，对理事会、行政负责人的行为进行监督和纠正，保
障民非单位行为的合法性，维护单位和从业人员的合法权益不受损失。
民办非企业单位章程
监事会（或监事）理事会（或董事）
行政负责人
执执执执
行行行行
部部部部
门门门门
2、治理规则是法人治理的制度保障。
完善的法人治理机构除了要有完整的组织机构外，还要有治理规则。
治理规则是组织机构行使权力的依据，也是对组织机构滥用权力的制
约。
健全的制度是法人治理的保障，也是民非单位规范化建设的重要
内容。
治理规则包括理事会议事规则、执行机构工作规则、监事会工
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作规则、信息披露规则等等。
那么我们在日常工作中了解到，各
个单位根据自己的工作实际，制订了很多项的内部规章制度，例如，
应用技术大学制订了30多项制度，还有19项党建和思想政治工作制
度，非常细致且有效，我还知道我们有一个单位包括员工的着装都有
严格的制度规范。
3、治理机制是法人治理的措施保障。
健全的制度要发挥作用，不能只体现在文字上，关键在落实。
要
保证制度得以落实就需要有相应的措施---治理机制。
包括用人机制、
监督机制、激励机制等等。
三、民办非企业单位法人治理结构的重点
无论是公司法人治理结构还是非营利法人治理结构，其重点环节
均在于建立法人财产制度、健全法人内部治理结构两个方面。
建立法人财产制度是实施法人治理的基础。
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民办非企业单位建立法人财产制度的意义在于，规范出资人、举
办者、民办非企业单位和国家等各个权利主体的行为，明确各自的权
利义务关系，最终通过保障民间资本的财产权益，促进民非单位的健
康发展。
财务管理体系可以有效管理民办非企业单位财产，保障民办
非企业单位的财产不被侵占、私分或挪用。
另外，大家应该都知道，我们的民非单位和社团、基金会有一个
共同点就是非营利性，出资人的开办资金一旦投入到民非单位的账户
以后，就是属于民非单位的自有资产，任何单位和个人都不得非法侵
占、私分或挪用。
这块资产也不属于出资人的投资，因此，除了原值
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不能撤回以外，出资人也不能要求取得盈得利润的分红，民非单位的
盈利应当用于民非单位的扩大运营，我们在实际工作中一定要把握好
这一点。
2、健全法人内部治理结构是实施法人治理的关键。
民办非企业单位作为非营利组织法人机构，要实施法人治理，必
然要构建符合其法人特征、具有自身特点的法人治理结构。
民非单位
的内部机构，是这样一种决策、执行和监督“三位一体”的权力配臵
和制衡机制。
决策机构是理事会（董事会），执行机构是行政负责人
领导下的日常工作机构，监督机构是监事会（监事），他们之间的制
约关系是这样的：
决策机构
监督机构
执行机构
另外，拥有一套宽松的政策环境和完善的法律体系以及有效的行
政监管，对完善民办非企业单位的法人治理具有积极的促进作用。
四、民办非企业单位法人治理存在的问题及对策
1、我们通过近两年的年度检查和日常监督管理发现，民办非企业
单位在法人治理结构方面存在以下一些问题：
一是组织机构不健全。
主要体现在内部监督机构缺失，不能对决
策机构和执行机构进行有效的内部监督。
根据去年年检数据统计，全
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市民非单位中有345家没有设立监事会（或监事），主要存在于各区县登记的民非单位。
二是理事会组成人员不完整。
体现在理事会组成人数少于章程规
定的人数。
主要是由于理事减员后未能及时补充造成的。
根据年检数
据统计，全市有370家民非单位理事不足3人，低于民政部章程范本
规定的理事会最低人数，存在这种状况的单位，不能有效地召开理事
会研究工作，进行有效的决策，严重影响到理事会决议的有效性。
三是财务制度缺失，财务管理不规范。
根据去年的年检数据统计，
全市尚有18家民非单位没有建立财务管理制度，有86家民非单位没
有资产管理制度，269家没有专职的财务人员，有75家未执行民间非
营利组织会计制度，还有72家未进行税务登记。
根据审计报告披露的信息发现，有个别单位和举办者或出资人之间存在关联交易，特别是一些额度较大的借款长期挂账，未能及时收回。
四是信息披露制度缺失。
民政部在2005年至2007年连续三年下
发关于民非单位加强诚信自律建设的通知，要求民非单位进行信息公
开和服务承诺，目的在于提高民非单位的社会公信力。
根据去年的年
度检查数据统计，全市有197家民非单位没有建立信息公开和服务承
诺制度，有210家民非单位没有进行任何信息的披露。
2、解决问题的对策建议
按照市委市政府“宽审批，严监管”的工作指示方针，针对上述
存在问题的单位，市区县两级登记管理机关必须切实履行依法监管的
职责，切实加强对民非单位法人治理的监管力度，及时纠正实际工作
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中存在的问题，使每一个民非单位都能健康良好的发展，为首都的经济社会发展和建设做出积极的贡献。
一是结合年度检查，要求组织机构不健全的单位，建立相应的组织机构。
理事缺员和没有设立监事会（监事）的，要在一定期限内尽快按章程规定的程序补充，并建立和完善相应的规章制度和措施，存在组织机构不健全情况的单位不能轻而易举地就通过年检，要限期进行整改。
二是加强财务审计工作。
每年的年度检查，所有民非单位都要在有资质的会计师事务所做财务审计，便于管理机关发现问题，及时纠正。
审计报告要由对民间非营利组织会计制度非常精通的会计师事务所来做，我们登记管理机关可以给相应的会计师事务所拟定一个审计任务书，这个任务书里面包含了我们要求会计师事务所必须披露的一系列详细内容，会计师事务所必须严格按照审计任务书出具审计报告，不符合要求的一律要打回去重新返工，直至合格。
有的单位自己找会计师事务所是可以的，但是出来的审计报告不能五花八门应付了事，我们各区县登记管理机关一定要把好关，才能拿到我们想要的审计报告。
有的单位找的事务所可能跟他们比较熟悉，但是他们对我们的民间非营利组织会计制度并不在行，这个会计制度是财政部根据《会计法》及有关法规制定的，自2005年1月1日起开始实施的。
三是规范章程，建立健全制度。
章程对于民非单位来讲，相当于宪法对于国家的关系，是在法律、法规框架下各单位一切行为和活动所要依据的准则，怎么规范第一步，修改之前要按照重大事项报告
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制度的要求，向社团办请示，社团办要给予必要的指导，让他按照民政部《民非单位章程示范文本》结合自身实际进行修改，修改后草拟
的章程草案在提交理事会表决之前要经过社团办的初步同意。
第二步，按照章程规定的程序召开理事会，要有理事会纪要，理事会纪要每一
页每一名理事要签名，盖单位公章（骑缝章）；第三步，按照条例（第十五条）规定的核准程序，先经业务主管单位审查同意，业务主管单位也要盖骑缝章，所有过程完成以后，再拿着所有材料到社团办进行核准，填报章程核准表。
问题举例，去年有一个区县跟我们咨询，一个单位内部矛盾，一个理事拿着章程说理事会报给社团办的章程不是理事会集体表决通过的章程，被人换了，要社团办给做主，确实因为章程看起来有一些小的毛病，社团办被闹得很被动。
制度是比较灵活的，除了规定的几项，其他不用硬性规定，可以由各单位根据自身的业务特点和服务领域等，自行拟定一系列内部规章制度。
前面谈到了，包括理事会议事规则、执行机构工作规则、监事会工作规则、信息披露规则等等。
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。
四是组织开展对民非单位规范化建设评估。
通过评估，促进民非单位法人治理结构的完善和规范化建设，达到以评促建、以评促发展的目的。
民政部最近下发了文件，要求各地登记管理机关三年之内完成对所有社会组织的评估，各区县可以利用这个文件的良好契机，争取评估资金，按要求开展评估工作。
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