部门预算改革讲座.docx

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部门预算改革讲座

部门预算改革讲座

发布日期:

2006年3月8日

第一节部门预算改革的背景及改革的重大意义

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，政府的职能及活动范围发生了重大变化，财政的职能也应相应进行调整。

如何建立适应社会主义市场经济要求的有中国特色的公共财政框架，切实做到依法行政、依法理财，成为摆在我们面前的重大课题。

1994年的分税制财政体制改革，从收入方面初步理顺了中央与地方间的分配关系，增强了中央财政的宏观调控能力。

但是，在财政支出管理方面，传统体制所造成的预算不够统一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问题却日益突出。

针对传统预算存在的问题，财政部借鉴国际通行做法，结合我国财政支出改革实践，为实施部门预算改革进行理论上和实践上的准备。

按照“积极探索、稳步推进”的原则，部门预算改革首先在地方进行试点。

1998年8月，河北省制定了《改革预算管理推进依法理财的实施意见》，1999年初正式启动了“预算管理改革方案”，并于1999年3月按照新的模式编制了2000年省级预算。

与此同时，天津、陕西、安徽等省市也相继根据本地区的情况，进行了预算管理制度改革的创新。

天津市在借鉴市场经济国家预算管理经验的基础上，于1999年实行了标准周期预算管理制度；陕西省率先在全国实行了国库集中支付制度；安徽省从1999年起在全省实施了综合财政预算。

这一系列改革举措，为我国预算管理制度改革积累了宝贵的实践经验。

在认真总结国内改革成功经验基础上，财政部广泛借鉴发达市场经济国家通行的做法，多次召开预算改革国际研讨会。

1999年5月，财政部在天津召开国际研讨会，邀请了来自美国、澳大利亚的预算管理专家介绍其预算编制经验。

7月，在河北省廊坊市召开了国际研讨会，邀请OECD组织的预算专家重点介绍了法国、瑞典实行部门预算的情况。

9月，在辽宁省大连市邀请匈牙利专家就转型期政府预算管理的有关问题进行了深入研讨。

2000年5月，财政部在江苏省再次召开了国际研讨会，重点介绍了美国预算管理信息系统的有关问题。

这些国际研讨会的召开，为实施部门预算改革进行理论上的准备。

党中央、国务院和全国人大对财政支出体制改革也非常重视。

1999年6月，审计署代表国务院在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上所作的《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》和全国人大常委会在审议1998年中央决算和中央财政审计报告中都提出要改进和规范中央预算编制工作：

“要严格执行预算法，及时批复预算”；“要细化报送全国人大审查批准的预算草案的内容，增加透明度”。

全国人大预算工作委员会具体要求财政部2000年在向全国人大提交中央预算草案时，要提供中央各部门的预算收支等资料，要报送部门预算。

财政部认为，积极落实全国人大的指示，是依法治国和依法行政在财政工作中的重要体现，在深入研究的基础上，向国务院报送了《关于落实全国人大常委会意见改进和规范预算管理工作的请示》，提出了细化政府预算编制，实施部门预算改革的初步构想。

部门预算是对传统预算的一次根本性改革，是我国经济体制改革日益深化的必然产物，是建立适应市场经济体制的公共财政框架以及“依法治国”的必然要求。

第二节部门预算的基本概念、指导思想和基本原则

（一）部门预算的基本概念

部门预算是政府部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。

具体而言，部门预算包括以下几个方面的内容：

一是从编制范围看，部门预算涵盖了部门或单位所有的收入和支出，不仅包括财政预算内资金收支，还包括各项预算外资金收支、经营收支以及其他收支；既包括一般预算收支，还包括政府性基金收支，体现了“大收入、大支出”的原则，也就是通常讲的“一个部门一本预算”。

二是从支出角度看，部门预算包括部门或单位所有按支出功能分类的不同用途的资金，无论是基本建设经费，还是各项事业费，或是其他经费，全部按规定的格式和标准统一汇总编入一本预算，可以全面地反映一个部门或单位各项资金的使用方向和具体使用内容。

三是从编制程序看，部门预算是汇总预算，它是基层预算单位编制，逐级审核汇总形成的。

具体编制时，由基层预算单位根据本单位承担的工作任务、部门发展规划以及年度工作计划编制，经逐级上报、审核并按单位或部门汇总形成。

四是从细化程度看，部门预算细化到了具体预算单位和项目，既反映了本部门所有收支预算总额，还反映了收支按单位和项目的具体构成情况，以及单位及项目的收支按支出功能分类的具体构成情况。

五是从合法性看，部门预算必须在符合国家有关政策、规定的前提下按财政部核定的预算控制数编制，预算在呈报上级部门前，必须经单位领导同意；部门预算在上报全国人大前必须报经国务院批准；全国人大按法定程序批准年度预算后，由财政部门将预算批复到部门，部门再逐级批复到基层预算单位。

根据现行的预算分类方法，部门预算由一般预算和基金预算构成，两类预算之下又分为收入预算和支出预算。

其中，一般预算收入包括财政预算拨款、预算外收入、其他收入；一般预算支出包括基本支出和项目支出。

部门预算基本框架如图1-1所示。

图1－1

（二）部门预算与传统预算的区别

传统预算，也称为功能预算。

功能预算是采取收入按类别、支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。

部门预算与功能预算的区别主要在于：

一是预算编制的分类基础不同。

功能预算是将预算按支出功能分类，分别测算，最后汇总形成按支出功能分别列示的总预算。

部门预算则是将预算按部门或单位分解，部门或单位将涉及本部门或单位的所有按功能分类的资金统一编入部门预算，财政部门将各部门的预算审核汇总后，形成按部门列示的中央部门预算，并在此基础上形成按功能列示的中央财政总预算。

二是预算涵盖的范围不同。

功能预算的编制范围仅限于财政预算内资金收支预算，没有涵盖部门依据国家法律、法规组织的基金收支预算、预算外资金收支预算和其他资金收支预算。

部门预算的编制范围则涵盖了预算部门的全部收支，既包括一般收支预算，又包括基金收支预算，在一般收支预算中，既包括财政预算内资金收支，又包括预算外资金收支和其他收支。

三是预算管理的侧重点不同。

功能预算侧重于财政收支结构分析和财政宏观情况分析，强调预算分配的计划性。

部门预算则侧重于反映细化的某一部门的全部收支情况，强调部门行使职能过程中各项预算的全过程管理，突出预算的事前控制作用，实现了预算向微观管理层次的延伸。

四是预算管理的方式不同。

功能预算是一个部门不同功能的经费在财政和各部门均分别由不同的机构进行管理，在财政部门是一个机构管理若干部门同一性质的经费，同一部门的不同功能的经费预算分别由不同的主管机构审核和批复；部门预算则是一个部门不同功能的经费在财政和部门均由同一机构管理，在财政是一个机构管理一个部门的所有经费，同一部门所有经费的预算全部由一个机构审核和批复。

五是预算编制的方式不同。

功能预算编制过程是自上而下，即由财政部门根据政府施政目标的需要，先确定财政总体收支规模和支出构成，由财政部将按功能分类的预算控制指标分解给部门，主管部门代基层单位编制预算，层层代编。

部门预算编制过程是自下而上，即从基层编起，逐级审核汇总，最后由财政部门审核汇总形成财政总体预算。

六是预算的细化分类不同。

功能预算是将预算按功能细化；部门预算则是以部门为基础，对部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目。

二、部门预算改革的指导思想和基本原则

部门预算改革的指导思想是：

通过部门预算改革，逐步建立符合社会主义市场经济体制要求的，具有中国特色的财政预算管理体制；充分提高预算管理水平，增强预算透明度，提高预算管理的法制化程度，实现预算管理规范、公开、公正。

部门预算改革的基本原则：

一是体现政府职能的原则。

一方面要根据政府的职能正确界定支出预算的范围；另一方面要根据政府的职能合理安排财政支出结构。

二是依法理财的原则。

依法理财是依法治国、依法行政的重要内容，所有预算编制的环节都必须依法行事。

三是公平与效率原则。

预算既科学合理、公开透明，又能优化资源配置。

四是综合预算的原则。

规范的预算管理要涵盖政府、部门的所有收支活动，预算外资金要通过综合预算纳入预算管理与监督的范围。

三、部门预算编制的基本原则与方法

（一）部门预算编制的基本原则

部门预算编制应遵循以下原则：

一是合法性原则。

部门预算的编制要符合《预算法》和国家其他法律、法规，充分体现国家有关方针、政策，在法律赋予部门的职能范围内编制。

一是收入要合法合规。

组织基金收入要符合国家法律、法规的规定；行政事业性收费要符合财政部、国家计委和价格管理部门规定的收费项目和标准；预算外资金上缴财政专户的比例及留用比例要符合财政部的规定等。

二是各项支出要符合财政宏观调控的目标，要遵守现行的各项财务规章制度。

支出预算要结合本部门的事业发展计划、职责和任务编制；项目和投资支出方向要符合国家产业政策；支出的安排要体现厉行节约，反对浪费，勤俭办事的方针；部门预算需求不得超出法律赋予部门的职能。

二是真实性原则。

部门预算收支的编制必须以国家社会经济发展计划和履行部门职能的需要为依据。

部门或单位的机构、编制、人员、资产等基础数据资料要按实际情况填报；各项收入预算要结合近几年实际取得的收入考虑增收减收因素编制，不能随意夸大或隐瞒收入；支出要按规定的标准，结合近几年实际支出情况编制，不得随意虚增或虚列支出；各项收支要符合部门的实际情况，要有真实可靠的依据，不能人为提高开支标准编制部门预算。

三是稳妥性原则。

部门预算的编制要做到稳妥可靠，量入为出，收支平衡，不得编赤字预算。

收入预算要留有余地，没有把握的收入项目和数额，不要列入预算，以免收入不能实现时，造成收小于支；预算要先保证基本工资、离退休经费和日常办公经费等基本支出，以免预算执行过程中不断调整预算。

项目预算的编制，要以收定支，量力而行，有多少钱办多少事。

四是重点性原则。

部门预算编制要做到合理安排各项资金，本着“一要吃饭，二要建设”方针，在兼顾一般的同时，优先保证重点支出。

根据重点性原则，要先保证基本支出，后安排项目支出；先重点、急需项目，后一般项目。

基本支出是维持部门正常运转所必须的开支，如：

人员基本工资、国家规定的各种补贴津贴、离退休人员的离退休费、保证机构正常运行所必须的公用经费支出以及完成部门职责任务所必须的其他支出，要优先安排预算，不能留有缺口；项目支出根据财力情况，按轻重缓急顺序原则，优先安排党中央、国务院交办的事项，符合国民经济和社会发展计划、符合国家财政宏观调控和产业政策的项目。

五是完整性原则。

部门预算要按照综合预算的原则编制。

各种预算外资金要严格执行收支两条线管理，对单位的预算内、外各项财政资金和其他收入，要统一管理，统筹安排，统一编制综合财政预算。

编制预算时，要将部门依法取得的包括所有财政性资金在内的各项收入以及相应的支出作为一个有机整体进行管理，对各项收入、支出预算的编制做到不重不漏，不得在部门预算之外保留其他收支项目。

（六）透明性原则

部门预算要体现公平、透明原则。

对于单位的经常性支出，要通过建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的标准化。

对于部门为完成特定行政工作任务或事业发展而发生的各类项目支出，要通过填报项目文本、建立项目库、科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目，结合当年的财力状况与财政支出重点，优先安排急需、可行的项目，从而减少预算分配中存在的主观随意性与“暗箱操作”，使预算分配更加规范、透明。

（七）部门参与性原则

部门预算应为各单位提供一种规范的模式，使部门可以将其所有收支情况通过法定预算的形式进行编制和使用。

部门应根据本部门职能、事业发展规划制订年度预算框架。

根据历年收入情况和对下一年度增减变动因素的测算，逐项核定自己的收入；应在厘清本部门的资产和人员等情况的基础上，测算本部门人员经费和公用经费；对于项目支出，应在进行充分的项目论证的基础上，科学合理地提出各项支出需求，使得部门能够结合国民经济和社会发展计划，对本部门的各项支出进行分类排队，制定滚动项目计划，并把经费需求落实到各个具体项目，充分发挥各部门在编制部门预算中的主导作用，真正实现自主编制“自己”预算的目标。

但是，自主编制不能变成“自由”编制、随意编制。

上报基础数据要真实准确，不得弄虚作假。

自主编制预算时不得留缺口。

（八）绩效性原则

部门预算应建立绩效考评制度，对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。

在项目申报阶段，要对申报项目进行充分的可行性论证，以保障项目确实必需、可行；在项目执行阶段，要建立严格的内部审核制度和重大项目建设成果报告制度，以对项目进程和资金使用情况进行监督，对于阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结，并将项目完成情况报中央部门，中央部门要将项目完成情况汇总报财政部。

中央部门和财政部要将项目完成情况和绩效考评结果分别记入中央部门项目库和财政部项目库，并作为财政部以后年度审批立项的参考依据，以强化对部门预算资金使用过程的监督和使用效益的考核分析，促使预算资金的安排由“重分配”向“重管理”转变。

（二）基本支出预算的编制

基本支出预算是部门支出预算的组成部分，是行政事业单位为保障机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，包括人员经费和日常公用经费两部分。

编制基本支出预算，要按照公共财政的基本原则，合理界定需要政府提供财力保障的预算单位范围，以及各部门或单位维持正常运转、完成日常工作任务所需基本支出的范围。

要按兼顾公平与现实的原则，逐步建立和完善定额标准体系。

制定定额标准一般应从以下四个方面进行：

一是明确定额的计算对象。

部门或单位的基本支出是与人、物或工作任务紧密相关的，因此，定额的计算对象必然是人、物或工作任务。

人员经费定额中的各项内容一般以人作为计算对象，日常公用经费定额项目中的各项内容的计算一般也以人为主，同时辅之以能够定量的物或工作任务，即物化指标。

如维修费按面积，交通费按车辆台数、剧团按演出场次等。

二是收集基础数据。

一般以单位各年度财务决算数据为依据，同时参考单位各年度有关预算数据，或通过专项调查收集有关数据资料。

一般数据资料包括两部分：

一部分是单位收支数据，如单位组织收入及支出的明细数据；另一部分是人员、资产、工作任务等基础数据。

三是分析整理数据。

首先要剔除一些不合理的因素，使收集的数据资料在范围、内容上与定额标准涵盖的范围、内容相一致，确保各项数据资料准确并在测算口径上具有可比性。

四是核定各项支出定额标准。

定额标准是根据财力可能，结合部门的工作量、占有的资源、实际支出状况及部门分类，以人或实物为计算对象制定的。

在制定定额标准时，首先测算出各类部门的单项基准定额；在单项基准定额的基础上，兼顾公平和现状，确定同类部门的分档定额标准，然后确定各部门所应执行的各个单项定额标准。

各个单项定额标准的总和，构成单位基本支出的综合定额。

基本支出预算包括人员经费和日常公用经费两部分。

人员经费根据编制内实有人数与各单项定额标准核定；日常公用经费以人员为计算对象的部分，根据编制内人数与各单项定额标准核定。

以物耗为计算对象的部分，根据单位实物数量与实物定额标准核定。

（三）项目支出预算的编制

项目支出预算是行政事业单位为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划。

项目按照其性质分为基本建设类项目、行政事业类项目和其他类项目。

基本建设类项目是指按照国家关于基本建设管理的规定，用基本建设资金安排的项目。

行政事业类项目是指中央级行政事业单位由行政事业费开支的项目。

主要包括:

国家批准设立的有关事业发展专项计划、工程、基金项目（以下简称专项计划项目），专项业务项目，以及大型修缮、大型购置、大型会议和其他项目。

项目支出预算要按综合预算的原则编制，要体现预算内外资金统筹安排的要求。

项目要进行科学论证和合理排序，在对申报项目进行充分的可行性论证和严格审核的基础上，按照轻重缓急进行排序，由财政部结合当年财力状况，优先安排急需、可行的项目。

项目管理要追踪问效，财政部和中央部门对财政预算安排的项目的实施过程及其完成结果进行绩效考评。

项目支出预算实行项目库管理。

第三节部门预算改革进程

部门预算改革是一个渐进的过程，经历了从改变预算编制形式向改变预算编制方法及预算编制内容的过程，从行政单位到事业单位的改革，从“重分配”向“重管理”转变的过程。

（一）2000预算年度部门预算改革进展情况

2000预算年度部门预算改革主要是改变预算编制形式，所有中央部门和单位试编部门预算。

中央部门按财政部统一规定和标准表格，编制反映本部门所有收支情况的预算，初步实现“一个部门一本预算”。

并选择教育部、农业部、科技部和社会保障部作为部门预算试点单位，向全国人大报送2000年预算草案时，附上这些单位的部门预算。

（二）2001预算年度部门预算改革进展情况

2001年部门预算改革进一步深入，提供全国人大审议的部门预算范围进一步扩大，向全国人大报送部门预算增加到26个单位。

部门预算编制方法发生重大改变，财政部制订并颁发了《关于在国家计委等十个部门进行基本支出预算和项目支出预算试点工作的通知》，决定在国家计委、外经贸部、科技部等10个部门进行基本支出和项目支出预算编制改革试点，首次提出按照基本支出和项目支出编报部门预算，对部门预算中的基本支出实行定员定额管理，对项目支出实行项目审核管理模式，初步改变了按照传统的“基数法”编制预算的方法。

（三）2002预算年度部门预算改革进展情况

为进一步推进部门预算改革，财政部制订并颁发了《中央部门基本支出预算管理试行办法》和《中央部门项目支出预算管理试行办法》，要求所有中央部门都按照基本支出和项目支出编报部门预算。

为进一步推进“收支两条线”改革，按照国务院《关于深化收支两条线改革，进一步加强财政管理的意见》的精神，财政部进一步加大综合财政预算改革的力度，对各种预算外收支严格按收支两条线管理。

将公安部等5个部门的行政性收费全部纳入预算管理，收入全部缴入国库，支出根据部门履行职能的需要通过预算安排；对国家质检总局等28个部门实行真正的“收支两条线”管理，预算外收入全部纳入专户管理，相应的支出根据部门履行职能的需要统筹安排；改变国税系统和海关系统按照收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求安排经费支出。

为进一步细化预算编制，财政部对政府预算的目级科目进行了调整，将原一般预算支出中的12个目级科目修改、扩充并细化为44个目级科目，同时将这44个目级科目归并划分为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产购建和大修理四个部分，改变了原预算科目中目级科目分类过于简单的状况。

（四）2003预算年度部门预算改革进展情况

2003年部门预算改革稳步推进，定员定额试点范围进一步扩大，新增试点事业单位118个。

基本支出与项目支出预算管理进一步规范，财政部重新修订了《中央本级基本支出预算管理办法》和《中央本级项目支出预算管理办法》，制定了《中央本级项目库管理规定（试行）》，进一步明确界定基本支出与项目支出的范围，将界定过于笼统、界限不够明确的经常性专项业务支出确定为项目支出，更加清晰地界定了两种支出之间的界限；进一步明确了项目预算的分类，按照各部门项目支出的内容将项目分为专项计划项目、专项业务项目、大型修缮项目、大型购置项目、大型会议项目及其他行政事业性项目六大类；明确规定了项目库的管理办法，在理顺各部门初选项目库、财政部备选项目库两个层次项目库关系的基础上，按照现行的管理体制，区别为基本建设支出项目、行政事业性支出项目和其他项目，并归类管理；简化规范了不同项目的填报文本和方式，对经常性的专项支出项目简化填报申请内容；实行滚动的项目预算管理模式，切实增强项目预算编制的计划性和前瞻性。

对政府预算支出“目”级科目进行合理归并，由此确定基本支出的20个定额项目。

为进一步深化“收支两条线”改革，规范政府收入分配秩序，推进综合预算改革，财政部制订并颁发了《财政部、中国人民银行关于将部分行政事业性收费纳入预算管理的通知》，将经贸、外贸、人事等部门和单位的118项行政事业性收费纳入财政预算管理。

为进一步完善政府收支分类，财政部对政府收支科目又作了进一步的修改、调整和完善。

一是根据2002年实施的情况，将44个支出目级科目归并为35个，以更好地适应部门和单位核算和财政预算管理的需要；二是按支出功能分类的一般原则先行对农业、教育、科学等部分支出的类、款、项科目进行修改，重点把项级科目修改为能够反映出政府工作职能和任务的工作计划，以便在编制部门预算过程中将这些工作计划具体落实到部门的项目支出预算上。

为配合中央部门预算改革的要求，财政部对报表填报和软件操作进行了重大的改进和完善，引进了录入表和生成表，使预算数据的填报更直观、简捷、高效，数据管理更为灵活，初步实现了预算信息的数据库管理，为今后预算管理工作的细化、预算数据的深度开发使用打下了一个较好的基础。

为规范预算编制工作，财政部制订并颁发了《财政部中央部门预算编制规程（试行）》，对预算编制、执行、调整各阶段的时间安排、具体工作事项、预算编制流程中不同责任主体的职能权限等作出具体、明确的规定。

财政部对部门预算批复格式也进行重大修改与完善，按照维持正常运转与事业发展两部分内容批复部门预算，将部门上报但由于财力原因本年未安排的项目列入项目库，视项目情况筛选后作为下一年度预算安排的备选项目，初步实现了项目预算的滚动管理。

（五）2004预算年度部门预算改革进展情况

为保持预算改革的连续性与稳定性，确保部门预算改革稳妥、扎实地向前推进，2004年中央部门预算的编制形式、编制内容与编制方法不做大的变动，主要立足于完善各项制度和加强基础性管理工作，改变长期以来财政工作重分配、轻管理问题，努力提高部门预算的有效性。

进一步完善定员定额管理办法，稳步推进基本支出预算改革。

一是修改和完善中央部门的定额标准体系。

二是稳步推进实物费用定额改革试点工作，选择5家中央行政部门进行实物费用定额标准试点，实物费用定额标准的实施范围以房产、车辆作为主要内容，探索政府资产实物管理与预算管理的有机结合的有效途径。

三是事业费定额试点范围暂不扩大，主要是对已实行定员定额试点的事业单位情况进行总结和分析，视事业单位体制改革进程情况，根据事业单位财政供给范围和供给政策，再统筹考虑下一步事业单位基本支出预算改革问题。

进一步完善项目支出预算管理办法，稳步推进滚动预算。

一是加强项目管理的基础性工作。

财政部按照《中央本级基本支出预算管理办法》和《中央本级项目支出预算管理办法》的规定，对项目库进行了清理。

对非试点部门和单位纳入财政部项目库中的项目进行重新界定，将属于基本支出但列入项目预算的支出事项从项目库中剔除；按照统一标准对列入部门预算的国家确定的重点项目、专项业务项目以及与部门协商需跨年度安排的项目进行审定，为项目预算的滚动管理奠定基础。

二是进一步加强项目遴选、论证与审核等基础性管理工作，切实提高项目申报质量。

三是加强项目的排序管理，首先保障国家已确定的重点项目，然后安排专项业务项目和与财政部协商需跨年度安排的项目，最后按照项目排序安排中央部门其他项目。

建立对项目预算的绩效考评制度，稳步推进绩效预算。

为提高预算资金使用的有效性，中央部门在上报2004年项目预算时，对2003年预算已安排的跨年度项目，选择一些项目附报已安排资金的绩效考评材料，作为2004年项目预算安排的重要依据。

2004