电子公文与数据库.docx
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电子公文与数据库
电子公文与数据库
公文是公务文书的简称，通常指党政机关、社会团体、企事业单位和其它社会组织制发的文书。
电子公文也称数字化公文，是运用计算机系统和现代信息管理技术制发的全数字化形式的公文。
电子公文处理系统，由电子公文处理软件系统、硬件设施、传输网络以及相应的管理制度和现代信息管理技术所集成。
第一节党政机关电子公文处理的规定与要求
一、电子公文处理的主要规定
（一）党的机关电子公文的主要规定：
1.《中国共产党机关公文处理条例》（中办发〔1996〕14号）。
中共中央办公厅1996年5月3日制发，共十二章四十条。
2.《公文主题词表》。
中共中央办公厅秘书局1993年5月印发，1998年8月重新修订。
3.中共中央办公厅，国务院办公厅转发《国家信息化领导小组关于推进国家电子政务网络建设的意见》的通知（中办发〔2006〕18号）。
通知对电子政务网络建设的主要原则、建设目标、管理体制、工作部署和保障措施作了规定。
通知规定，政务内网由党委、人大、政府、政协、法院、检察院的业务网络互联互通形成。
用3年左右的时间，形成中央到地方统一的国家电子政务传输骨干网。
四大办公厅和高院、高检分别负责政务内网中各自业务网络的建设和管理。
（二）行政机关电子公文的主要规定：
1.《国家行政机关公文处理办法》（国发〔2000〕23号文件发布）。
比原《国家行政机关公文处理办法》增加了两章十二条。
增加了第五章发文处理、第六章收文处理和第八章公文管理的内容。
提高了效力的权威。
其中第五十五条规定:
“公文处理中涉及电子文件的有关规定另行制定。
统一规定发布之前，各级行政机关可能制定本机关或者本地区、本系统的试行规定。
2.《国家行政机关公文格式》。
国家质量技术监督局于1999年12月27日发布，2000年1月1日起实施。
3.国务院办公厅关于实施《国家行政机关公文处理办法》涉及的几个具体问题的处理意见（国办函〔2001〕1号）。
针对各地各部门贯彻实施《办法》过程中提出的问题，对“意见”文种的使用、“函”的效力、部门及其内设机构的行文、联合行文的会签和用印等11个具体问题作了规定。
4.国务院办公厅关于印发《国务院公文主题词表》的通知（国办秘函〔1997〕350号）。
要求各地各部门上报国务院及国务院各部委的公文，应按该主题词表的规定标注主题词。
5.《国务院关于进一步精简会议和文件的通知》（国发〔2000〕30号）。
针对国家机关会议多、文件多，“文山会海”现象突出等现象，文件对精简会议作出6条规定，对精简文件作出5条规定，要求各省、市政府贯彻执行。
6.《国务院办公厅印发关于进一步加强公文审核把关工作的几点意见的通知》（国办函〔2000〕15号）。
针对公文审核把关中存在的问题，根据国务院工作规则的要求，对公文审核把关应遵循的原则、分工和职责、以及有关要求等作了明确规定。
7.《国务院办公厅印发关于进一步做好公文处理工作有关事项的通知》（国办发〔2001〕5号）。
针对公文处理中互相推诿扯皮、效率不高等问题，主要对办文时限、协商会签等问题作出了规定。
8.《国务院办公厅关于印发全国政府系统政务信息化建设2001—2005年规划纲要的通知》（国办发〔2001〕5号）。
提出用三到五年时间，建立以“三网一库”（政府机关内部的办公业务网、国办与各地各部门联接的办公业务资源网、因特网，政府系统共享的电子信息资源库）为基本框架的我国政府系统政务信息化枢纽框架。
由国务院办公厅牵头，信托电子认证、电子印章、数字签名等技术，逐步实现会议通知、正式公文、领导讲话、工作简报等无纸化传输。
9.《电子公文传输管理办法》（国办函〔2003〕65号通知附件），《办法》规定：
机密级以下（含机密级）内事请示性公文，通过全国政府系统办公业务资源网传输。
电子公文是指通过国务院办公厅统一配置的电子公文传输系统处理后形成的具有规范格式的公文的电子数据。
电子公文传输系统包括：
密码设备，公文发送、接收管理系统软件。
配置：
彩色激光打印机。
电子公文传输系统配用的密钥（公章密钥库盘）、系统管理卡，由中办机要局制发；公章卡、用户卡由国务院办公厅负责制发。
各地区、各部门的电子印章由国务院办公厅统一制作、颁发，不得擅自制作使用。
对电子印章的管理等同于实物印章。
10.《国务院办公厅转发国家网络与信息安全协调小组关于网络信任体系建设若干意见的通知》（国办发〔2006〕11号）。
强调要规范和加强电子认证工作。
国家密码管理局要会同有关部门，尽快制定电子政务活动中使用电子签名、数字电文的具体办法，研究制定电子政务认证的规范性技术文件，明确协议标准，统一应用接口、规范服务模式，加强对电子政务认证工作的指导，实现电子政务电子认证的安全可靠、互通互认。
（三）法律法规和国家标准：
1.《中华人民共和国电子签名法》（2004年第十届全国人大代表大会常务委员会第十一次会议通过2005年4月1日起施行）
第一次以法律的形式、规定了数据电文、电子签名与认证的办法。
强调“可靠的电子签名与手写签名或者盖章具有同等的法律效力。
”
第三十五条规定“国务院或者国务院规定的部门可以依据本办法制定政务活动和其他社会活动中使用电子签名、数据电文的具体办法。
”
2.《电子公文归档管理办法》（国家档案局令第6号，自2003年9月1日起施行）
对电子公文收集、归档的范围、期限、内容、交接、载体、技术要求和管理、销毁等作出了明确规定。
3.《电子政务数据元 第1部分：
设计和管理规范》（中华人民共和国国家监督检验检疫总局 中国国家标准化管理和会2004年4月5日发布 2004年10月1日施行）。
《规范》根据机关人员的职责，对电子公文处理中各个业务流程和协作流程和职责流程都作了设计和规范，对OA系统电子公文处理软件的设计的应用具有很好的指导作用。
4.《XML在电子政务中的应用指南》（中华人民共和国国家监督检验检疫总局 中国国家标准化管理和会2005年2月18日发布 2005年5月1日施行）。
《指南》对电子公文的发文处理、收文处理的过程和应用需求作了场景分析；在技术方案方面，对公文数据元表示、公文内容要素的表示、公文交换与形式定制、公文处理流程控制、公文检索作了文字和技术规范。
但与中办、国办的公文处理规定尚未很好地衔接，制定出来以后怎么抓落实无具体措施。
5.《基于XML的电子公文格式规范第1部分：
总则》（中华人民共和国国家监督检验检疫总局 中国国家标准化管理和会2005年2月18日发布 2005年5月1日施行）。
这一《规范》总则部分对电子公文的范围、引用文件、术语和定义、缩略语、基本要素、特性、处理过程以及标准各部分内容和相互关系、电子公文XML描述规则及描述作出了原则规定。
6.《基于XML的电子公文格式规范第2部分：
公文体》（中华人民共和国国家监督检验检疫总局 中国国家标准化管理和会2005年2月18日发布 2005年5月1日施行）
7.《电子政务主题词表编制规则》（中华人民共和国国家监督检验检疫总局 中国国家标准化管理委员会2004年4月5日发布 2004年1月1日施行）。
这一《编制规则》标准对电子政务主题词表的范围、术语和定义、一般要求、详细要求、管理及修订作了具体规定，对规范电子政务主题词表的制定将起到一定作用。
但与中办、国办的公文主题词表的编制规则需要很好地衔接，党政机关电子公文的主题词表编制目前并未按此规则执行。
二、电子公文文种及其正确运用
（一）党的机关公文文种及其运用
1.决议用于经会议讨论通过的重要决策事项。
2.决定用于对重要事项作出决策和安排。
3.指示用于对下级机关布置工作，提出开展工作的原则和要求。
4.意见用于对重要问题提出见解和处理办法。
5.通知用于发布党内法规、任免干部、传达上级机关的指示、转发上级机关和不相隶属机关的公文、批转下级机关的公文、发布要求下级机关办理和有关单位共同执行或者周知的事项。
6.通报用于表彰先进、批评错误、传达重要精神、交流重要情况。
7.公报用于公开发布重要决定或者重大事件。
8.报告用于向上级机关汇报工作、反映情况、提出建议，答复上级机关的询问。
9.请示用于向上级机关请求指示、批准。
10.批复用于答复下级机关的请示。
11.条例用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度。
12.规定用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。
13.函用于机关之间商洽工作、询问和答复问题，向无隶属关系的有关主管部门请求批准等。
14.会议纪要用于记载会议主要精神和议定事项。
（二）行政机关公文文种及其运用
1.命令（令）适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布重大强制性措施；嘉奖有关单位和人员。
2.决定 适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。
3.公告 适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
4.通告 适用于公布社会各有关方面应当遵守或周知的事项。
5.通知 适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员。
6.通报 适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
7.议案 适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
8.报告 适用于向上级机关汇报工作，反映情况，答复上级机关的询问。
9.请示 适用于向上级机关请求指示、批准。
10.批复 适用于答复下级机关的请示事项。
11.意见 适用于对重要事项提出见解和处理办法。
12.函 适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。
13.会议纪要 适用于记载、传达会议情况和议定事项。
三、电子公文的行文规则与要求
（一）确有必要，注重实效的规则。
1.能不发的尽量不发；
2.能以部门发文的不请求党委、政府或办公厅（室）发文；
3.能联合发文不有关部门单独发文；
4.传达上级文件不照搬照抄；
5.文字尽可能精炼，篇幅尽可能短小。
存在问题：
文件多、文字长；部门文件党委、政府发。
（二）主办为主，充分协调的规则。
公文中请示本级党委、政府或上级党委、政府的事项，涉及其他部门职责的，或需要联合行文的：
1.主办部门主动征求有关部门意见，协办部门要积极予以配合；
2.意见不一致时，主办部门主要负责人要出面协调；
3.仍不一致时，主办部门应列明理由和依据，经有关部门主要负责人会签后，上报党委、政府协调处理。
存在问题：
不协调、难协调、矛盾上交；主要负责人出面少；不说明理由。
（三）按隶属关系和职权范围行文的规则。
1.党委、政府不越级受理上行文；上级机关不越权行文处理属下级职权范围的事项；下级机关职权范围的事项不应请示上级，不制发与上级规定相悖的公文。
2.在发文机关和行文内容上不得超越权限。
3.在行文方向上，要注意上行文、下行文和平行文的使用对象。
4.在文种的使用上，要注意各文种的适用范围。
函、意见可以上行（函的上行是指级别低的机关向不相隶属的级别高的机关行文，与下级机关向有隶属关系的上级机关行文有区别）、下行和平行；通知、纪要可以平行和下行；议案一般平行；报告、请示上行；其余6类7个文种下行。
（四）明确时限，按时办文的规则。
1.在规定时限办文或按时回复，不能回复的，要说明理由；
2.部门之间征求意见或会签文件时，协办部门应在5个工作日内予以回复，特殊情况不能回复的，应主动与主办部门联系，否则为失职，主办部门可视其为无意见而继续办文；
3.各地各部门请示党委、政府批准的事项，应提前上报，一般事项不少于两周，紧急事项不少于5个工作日，特别紧急的事项，应在文中说明紧急的原因和本部门办理的经过。
存在问题：
不明确时限；不按时办文；不说明原因。
（五）“请示”应一文一事的规则。
1.一般只送一个主送机关；
2.请示问题涉及其他部门的，用抄送形式；
3.请示不能同时抄送下级机关。
存在问题：
一文多事、多头主送。
（六）政府部门一般不向下级政府行文的规则。
1.党委、政府各部门除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下级党委、政府正式行文；
2.如需行文，应报请本级党委、政府批转或由本级党委、政府办公厅（室）转发。
3.特殊情况确需向下一级党委、政府行文的，应报经本级党委、政府批准，并在文中注明经党委、政府同意。
存在问题：
对下级党委、政府行下行文；未经批准越权正式行文。
（七）党委、政府部门内设机构一般不对外行文的规则。
1.部门内设机构除办公厅（室）外，不得向本部门机关以外的其他机关制发政策性和规范性文件，不得代替部门审批下达应由部门审批下达的事项；
2.部门内设机构与相应的其他机关进行工作联系，只能以信函的形式行文。
存在问题：
越权行文、越权审批。
（八）上行文由主要负责人签发的规则。
1.各地、各部门主送党委、政府的请示、意见、报告，必须由发文单位的主要负责人签发；
2.主要负责人指各级党政机关的正职或主持工作的负责人；
3.特殊情况（主要负责人处出学习、考察或离职）可由主持工作的负责人签发，发文单位应随文书面说明情况。
平行文、下行文未经主要负责人授权（文字或口头），副职也不应签发。
存在问题：
多个副职签发文件；或主持工作副职签发不说明原因。
四、电子公文格式及要素标识。
公文格式是电子公文的门面和形象，要素的标识准确与否直接反映行文规则和行文关系，影响电子公文处理的质量和效率。
（一）电子公文版式分为眉首、主体、版记三大部分，由16个基本要素组成：
1.眉首部分
（1）公文份数序号；
（2）秘密等级和保密期限；
（3）紧急程度；
（4）发文机关标识；
（5）发文字号；
（6）签发人。
2.主体部分
（1）公文标题；
（2）主送机关；
（3）公文正文；
（4）附件及说明；
（5）成文日期；
（6）印章；
（7）附注。
3.版记部分
（1）主题词；
（2）抄送机关；
（3）印发机关和印发日期。
根据中办、国办要求，目前省市党委、政府的上行文已经加印二维条码这一要素，省以下党委、政府的公文也要逐步增加这一要素。
这样，公文版记部份共有4个要素，一个完整的公文将由十七个基本要素构成。
（二）在公文格式方面，要掌握各个要素的位置和具体的标识要求。
要素标识发生错误，就会违背行文规则、违反行文关系，影响行文效果。
（三）要注意印章的位置和用印要求。
只盖一个印章的单一机关发文：
1.落款处（成文日期之上）不署发文机关名称，只标识成文日期。
2.成文日期横向距离右空4字，纵向距离依印章的大小而定，其标准为印章加盖在成文日期上，上距正文1行之内。
3.“下套”方式：
适用于带有国徽、印章下弧没有文字的印章。
加盖时印章的图案和文字不压成文日期，仅以下弧压在成文日期上。
4.“中套”方式：
适用于印章下弧有文字的印章。
印章的中心线压在成文日期上。
两个印章的位置和用印要求：
联合行文的用印：
两个单位联合行文应将成文日期拉开，左右各空7字，主办单位印章在前，两个印章均压成文日期，相距不超过3MM。
三个以上印章的位置和用印要求。
联合行文的用印：
三个以上单位联合行文，上行时，行文单位都要署单位名称，将印章加盖在单位名称上；印章每排最多3个；最后1排的1个或2个印章，应居中排布；成文日期标识在最后1排印章之下空1行的位置，右空2个字。
只采用一种加盖方式；每排印章的中心线对齐。
（四）要掌握公文的特殊格式和特殊要求。
• 令的格式
1.发文机关应用全称；
2.令号居中，在发文机关之下空2行标识；
3.正文在令号之下空2行位置标识；
4.签发人亲笔名章在正文之下空1行右空4字位置标识；
5.签名章之下空1行标识成文日期；
6.版记格式不分主送、抄送，用分送；可不标主题词。
• 信函格式
1.发文机关一般用全称，后不加文件二字；
2.在发文机关4MM之下印一条上粗下细的武文线，在距下页边20MM处印一条下粗上细的文武线，线的长度为170MM；
3.份数序号、秘密等级、紧急程度标在武文线下左上角顶格，发文字号标在武文线下右上角顶格。
（五）党政机关电子公文文件格式的区别:
1.公文份数序号，党的机关要求秘密公文应当标明份号；行政机关要求机密以上公文应当标明份号。
2.秘密等级、紧急程度两要素，行政机关公文在首页的右上角顶格第一、第二行标识；党委机关在首页的左上角顶格第一、第二行（无份数序号时）或第二、第三行（有份数序号时）标识。
3.发文机关标识，党的机关既可用发文机关名称加“文件”两字或者加括号标明文种组成；行政机关规定用发文机关名称加“文件”两字组成。
4.眉首部分的红色反线，党委机关的公文中间断开，当中有五角星；行政机关中间无五角星，红色反线不断开。
5.联合行文，行政机关要求只能标注1个机关的发文字号，党的机关要求一般只标注1个机关的发文字号，特殊情况下，可增加联合发文机关的发文字号。
6.上行文的眉首部分，党的机关采用小版头，行政机关现规定要用大版头（约占首页五分之三）。
7.主送机关，党的机关公文的决议、决定、条例、规定等不标明主送机关，通常用附注标明发放范围或在版记部分用“发”字标明发放范围；行政机关公文的令、纪要、意见（省政府规定）不标明主送机关；用分送标明主送、抄送范围。
8.公文的成文日期，党委机关用阿拉伯数字标识；行政机关用汉字标识。
其中，党的机关的决议、决定、条例、规定的成文日期加括号标注在公文标题下方居中位置。
9.印章，党的机关公文规定会议纪要和印有特定版头（指印刷厂印制的红头文件）的普发性公文可以不加盖印章；行政机关公文会议纪要可以不加盖印章。
10.主题词，党委、政府机关分别有不同的要求。
上报党委的公文按党委机关的主题词要求标识。
11.党的机关公文标识有“共印XX份”；行政机关不标识这一要素。
此外，用纸要求也不一致，行政机关要求用A4纸，党的机关目前仍采用16K纸型。
五、电子公文处理中应注意的问题
（一）防止请示与报告不分。
为防止请示、报告不分的现象，需要对请示、报告的联系与区别加以界定。
1.联系：
同属上行文，都是下级机关向上级机关行文。
不能用于平行或不相隶属关系机关的行文。
2.区别：
一是两者的作用不同；二是行文时间不同；三是内容和结构不同； 四是上级机关处理的方法不同。
（二）注意函与批复的运用。
函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项.函具有与其他主要文种一样的法定效力。
批复适用于答复下级机关的请示事项。
只适用于上级对下级行文。
平行关系和不相隶属关系机关、部门之间行文，只能选用“函”和复“函”文种，不得用“请示”和“批复”文种。
（三）正确使用意见文种。
“意见”是行政机关新增加的文种，适用于对重要问题提出见解和处理办法。
意见可平行、下行和上行。
“意见”上行时，应按照请示性公文的程序和要求办理。
上级机关一般应给予答复。
“意见”下行时，有明确要求的，下级机关应遵照执行；无要求的，下级机关参照执行。
“意见”平行时，发文机关提出的意见仅供对方参考。
（四）首页必须显示正文。
为防止变造公文，要求公文的首页必须显示正文，当发文机关、主送机关较多，以至首页不能显示正文时，可以采取以下办法变通：
1.公文标题中可以不标明发文机关；2.将主送机关移至版记部分置于抄送之上； 3.适当缩小发文机关标识中发文机关的字体；4.适当缩小首页的字距、行距。
采取以上办法中1种就可以达到目的，则不应采取两种方法。
（五）印章应与正文同处一面。
为了止伪造公文，公文落款（印章）必须与正文同处一面，不应再采取“此页无正文”的办法处理。
采取的办法主要是加大或缩小公文的字距和行距。
（六）把握联合行文的会签和用印。
1.一般由主办机关首先签署意见，协办单位依次会签。
2.一般不使用复印件会签。
3.行政机关联合向上行文，为简化手续和提高工作效率，由主办单位加盖印章即可。
（七）注意联合行文的排序和发文字号。
1.行政机关行文，主办机关排列在前。
2.行政机关与同级或相应的党的机关、军队机关、人民团体联合行文，按照党、政、军、群的顺序排列。
3.行政机关联合行文，标注主办机关的发文字号；与其他机关联合行文，原则上应使用排列在前机关的发文字号，也可以协商确定，但只能标注1个机关的发文字号。
（八）规范内部公文运转的程序方法。
一是在办公机关内部，公文应当由秘书部门统一签收、审核，进行分类处理。
1.直接办件交有关业务处室处理；
2.阅件分送有关领导和相关处室传阅；
3.转办件转出同时抄送有关领导和相关处室，并告来文单位与承办部门联系；
4.除上级机关负责人直接交办的以外，不得以机关的名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”、“报告”。
存在问题：
多头收文；审核不严；“好办”先办、麻烦的推诿；转办件不抄告来文单位；擅自向领导个人报送请示性公文。
二是发文时，应当分口拟办，统一核稿、审批。
A.业务处（科）起草、初审；
B.综合（秘书）处（科）核稿；
C.送办公厅（室）或党委、政府分管领导审批；
D.公文内容涉及全局或党委、政府几个分管领导的，视情送党委、政府秘书长、办公厅（室）主任审阅或审批，必要时送省（市、县）委书记、省（市、县）长审批。
E.公文印好后，须由“第一读者”核阅无误才能发出。
存在问题：
不经核稿、直接送批；职能交叉时未送主要负责人审签；发文前未核阅。
三是区别情况，适当退文。
A.越级来文；
B.属于部门职权范围的来文；
C.未按规定由主要负责人签发的来文；
D.需要协调未经充分协调，又未说明理由的来文。
四是控制数量，精简文电。
A.上级来文需向下传达的，一般应原件翻印；需要相应发文的，应着重提出贯彻意见，避免原文抄录；
B.上级党委、政府部门来文，原则上由相对应的部门行文或联合行文；
C.各种议事协调机构，党委、政府只在成立或其主要负责人调整时发文；
D.党委、政府发文表彰的原则上为省级劳模和某些特定的表彰对象；其余确需表彰的，可批复给有关部门自行表彰。
第二节:
电子公文处理系统的设计与操作
电子公文处理系统包括收文、办文、发文（传输）办理和存档等环节。
在电子政务OA平台中充分利用计算机和网络技术、复印、扫描和刻录等技术，逐步实现电子公文业务处理的网络化、智能化、规范化和“无纸化”管理，是开发设计和操作应用应当努力达到的目标。
一、电子公文处理系统的主要特征
（一）系统与网络支撑。
电子公文的制作采用数字
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