特色小镇开发PPP项目实施方案书.docx

特色小镇开发PPP项目实施方案书.docx

《特色小镇开发PPP项目实施方案书.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《特色小镇开发PPP项目实施方案书.docx（22页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

特色小镇开发PPP项目实施方案书

            特色小镇开发PPP项目实施方案

第1条 项目概况

根据            市《关于            通知》，同意            特色小镇开发项目（以下简称“本项目”）。

项目基本情况如下：

     市     区    。

目前，本项目施工图已完成，征地拆迁工作也已启动。

为进一步创新投融资机制，加速特色城镇化进程，鼓励和引导社会资本参与            市基础设施建设，根据            的规定，批准成立了由市            等共同组成的PPP项目工作领导小组，并授权市            作为本项目实施机构，具体负责本项目的实施；同时授权市            作为本项目政府方出资代表。

未来由项目公司具体负责            工程的投资、融资、建设及运营维护等。

第2条 PPP运作的必要性和可行性

2.1 应用PPP模式的必要性

            文重点推行PPP模式。

为加强地方政府性债务管理，根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》提出通过融资平台公司为建设项目融资，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；支持推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。

2.2 PPP模式至少可为本项目带来以下几点优势：

2.2.1 平滑政府财政支出，增加公共交通设施供给。

            项目前期资本性投入大，通过引入社会资本，可将短期建设支出转化为合作期内的分期支付可用性服务费和运维绩效服务费，有利于平滑财政支付资金压力、加快公共交通基础设施建设。

2.2.2 优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共交通服务效率。

PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责设计、投资、融资、建设和运营维护。

同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的设计方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。

2.2.3 有利于转变政府职能。

PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。

2.3 PPP运作的可行性

2.3.1 令《市政公用事业特许经营管理办法》等法规政策，2014年财政部和发改委集中发布了一系列规范性文件和操作指引，包括但不限于：

财金[2014]76号《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、财金〔2014〕113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、发改投资[2014]2724号《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》、财库[2014]214号《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》、财库[2014]215号《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、财金2014[156]号《PPP项目合同指南（试行）》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》等。

2.3.2 符合财政可承受力的安排。

2015年1月1日起施行的新修订《预算法》要求财政部门实行全口径预算管理并建立跨年度预算平衡机制，也有利于提高政府方的财政支付履约保障能力。

第3条 风险分配框架

3.1 风险分配原则

3.1.1 最优风险分配原则。

在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化该等风险的权利。

3.1.2 风险收益对等原则。

既关注社会资本对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

3.1.3 风险可控原则。

应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不宜由任何一方承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。

3.2 政府与社会资本间的风险分配机制按照风险分配的上述基本原则，以及财政部推广应用PPP模式的政策导向，

本项目的核心风险分配框架如下：

3.2.1 融资、设计（就本项目而言，指设计优化，如需）、建设、运营维护等风险主要由项目公司承担；

3.2.2 政策、法律变更和最低需求风险等主要由政府承担；

3.2.3 不可抗力风险等由政府和项目公司合理共担。

3.3 PPP运作方式

综合考虑本项目收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求等因素，            PPP项目拟采取            的运作方式，此亦为英国PPP项目的主流运作方式之一，较适用于收费机制不明晰的项目，包括但不限于            。

政府将项目设计（本项目虽已完成设计，但允许项目公司进行设计优化）、投资融资、建设、运营及维护等全部交给社会资本，由政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式购买项目可用性（符合验收标准的公共资产），以及支付运维绩效服务费的方式购买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），该等可用性服务费和运营绩效服务费将纳入跨年度的财政预算，并提请人大审议通过。

第4条 项目交易结构

4.1 投融资结构本项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，以及项目资产的形成和转移过程等，如下图所示：

4.1.1 投资结构

项目公司设立：

            市政府授权            作为PPP项目中的政府方出资代表，与社会资本共同新设项目公司。

其中，            占股为    %；中选社会资本占股比例为    %。

项目公司注册资本不低于人民币    元，并根据项目建设进度和融资机构要求及时、足额缴纳。

4.1.2 融资安排

4.1.2.1 融资方式项目公司可采用股东借款、金融机构贷款等方式筹措项目资金，以解决投资总额和注册资本之间的差额。

就是否需要股东提供担保而言，由以下几种方式可供探讨：

股东担保融资、有限追索项目融资或无追索项目融资等方式筹集本项目债权资金。

1）采用股东担保融资的，建议由各股东方按其在项目公司所占股权比例对项目公司债务融资提供担保，但此举会增加各股东方的或有债务；2）采用有限追索项目融资的，在项目建设期，建议由各股东方按照各自在项目公司中的持股比例为项目公司的债务融资提供担保，项目建设完工后，转为无追索项目融资，各股东方撤销在建设期提供的担保；3）采用无追索项目融资的，项目公司以自身拥有的资产或权益作为融资担保，项目公司各股东方仅以资本金为限承担相应的责任或风险。

项目公司可以为本项目融资之目的，将其在PPP项目协议项下的各项权益（如PPP项目协议项下的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）之上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。

在本项目中，我们建议尝试无追索的项目融资，但如果项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本方通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。

。

4.1.2.2 直接介入权为保障项目融资方的利益，当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据项目协议中的直接介入条款代位行使项目公司股东权利和经营管理权利，要求项目公司改善管理、增加投入，或指定市            认可的合格机构接管项目。

4.1.3 资产权属：

本项目拟通过一次招标的方式选择具备相应            施工总承包资质及相应的            经验的社会资本方负责设立项目公司，并为项目公司提供施工总承包服务，形成项目资产。

本项目建设期内投资建设形成的项目资产，以及本项目运营期内因更新重置或升级改造投资形成的项目资产，根据社会资本对本项目土地使用方式的选择来确定。

如果社会资本选择享有本项目的划拨土地使用权，则项目公司相应拥有项目设施或资产的所有权；如果社会资本选择由政府方将相应的土地提供给项目公司使用的方式，则项目公司不享有相应的土地使用权，也无法标记对本项目设施资产的权属。

同时约定，社会资本一旦作出选择，则不得在中标后要求变更。

4.2 回报机制

PPP项目的回报机制主要包括项目自身的投资回报机制以及项目公司股东的投资回报机制两个层面。

4.2.1 项目回报机制：

本项目属于不具有向最终用户收费机制的市政道路，社会资本在项目中投入的资本性支出和运营维护成本宜采用“政府付费”的回报机制，即政府购买服务。

具体而言，我们建议本项目按照“基于可用性的绩效合同”模式，由政府向项目公司购买项目可用性（符合验收标准的公共资产）以及为维持项目可用性所需的运营维护服务（符合绩效要求的公共服务），相应地，政府需向社会资本支付可用性服务费和运维绩效服务费。

其中，可用性服务费指项目公司为本项目建设符合适用法律及协议规定的竣工验收标准的公共资产之目的投入的资本性总支出而需要获得的服务收入，主要包括项目建设总投资（含工程建设其他费用）、融资成本、税费及必要的合理回报；运维绩效服务费指项目公司为维持本项目可用性之目的提供的符合协议规定的绩效标准的运营维护服务而需要获得的服务收入，主要包括本项目红线范围内的运营维养成本、税费及必要的合理回报。

市财政局根据PPP项目协议的约定向项目公司支付可用性服务费和运维绩效服务费。

4.2.2 股东回报机制

4.2.2.1 政府方股东回报机制：

项目公司的政府方出资代表对项目公司的资本性投入主要通过项目公司的利润分红收回。

通常情况下，政府方出资代表可按其在项目公司所占股权比例获得分红。

在采用利润分配调节机制对社会资本方股东进行投资收益补贴的情况下，政府方出资代表获得的利润分配比例可能低于其在项目公司所占股权比例，甚至不参与利润分配，具体以PPP项目协议的约定为准。

4.2.2.2 社会资本方股东回报机制：

如政府方是通过招标方式选择的本项目社会资本，且其同时具备相应的施工总承包资质、能力及经验的，则社会资本方除按章程的约定获得作为股东的分红外，还可以通过与项目公司签署施工总承包合同的方式获得相应的施工利润等。

4.2.3 激励相容机制：

通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。

本项目中包含的激励相容机制主要体现在两个方面：

其一，项目公司需同时承担本项目的建设及运营维护等，政府方通过设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，且运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡（PPP项目协议中设置了明确的奖惩机制），建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。

其二，通过公开竞争程序将可用性付费和运维绩效付费确定在一个合理区间内，并鼓励社会资本通过改善管理、提升效率等以增加收益，有利于对项目全生命周期成本的控制。

4.3 相关配套安排除项目边界内的各项建设、运营、维护工作外，需同时明确如下配套安排，以利于项目顺利稳妥推进。

项目建设期间所需土地使用、进场道路、水、电等基础设施，以及项目运营维护期间涉及的交通、排水、路灯、电力、园林绿化、供水、通信等相关机构或部门，均需明确各自的职责范围及分工衔接。

第5条 项目合同结构

5.1 PPP合同

5.1.1 项目授权、经营期和业务范围项目授权：

根据《            市人民政府            的通知》的相关安排部署，            市政府授权            作为PPP项目实施机构，未来由            通过和项目公司签署PPP项目协议的方式授予项目公司经营权。

经营期：

暂定      年（含建设期及运营期，其中建设期不超过      年）。

业务范围：

项目公司是政府方出资代表和中标社会资本方为本项目之目的在            市所专设的独立法人，未来由项目公司具体负责            工程的投资、融资、建设及运营维护。

5.1.2 各方的基本权利和义务

5.1.2.1 甲方基本权利和义务：

5.1.2.1.1 协助项目公司及时获得相关的许可或批准，包括但不限于施工许可证、申请省乃至国家部委试点项目等；

5.1.2.1.2 负责或协调将本项目所需水、电、通讯线路从施工场地外部接通至项目公司指定地点；

5.1.2.1.3 协调城市            等依附于本项目的各种管线、杆线等设施的建设计划，匹配本项目建设进度及年度计划安排等；

5.1.2.1.4 负责完成相应的征地拆迁工作；

5.1.2.1.5 按照PPP项目协议的约定对项目公司进行基于可用性的付费和基于绩效

的付费，以保障乙方的合法收益。

5.1.2.2 乙方的基本权利和义务：

5.1.2.2.1 项目公司必须按照PPP项目协议约定投资建设及运营维护本项目；

5.1.2.2.2 在合同期限内严格按法律及PPP项目协议规定进行运营，并确保项目达到本协议约定的标准；

5.1.2.2.3 按照PPP项目协议的约定，获得相应的基于可用性的付费及基于绩效的运营期付费；

5.1.2.2.4 如未来政府方利用本项目申请国家专项资金的，项目公司应尽最大努力提供协助。

5.1.3 项目前期工作及工程建设其他费用的承担本项目已经完成规划选址、环境影响评价及报批、立项及可研报批、测勘、初步设计及审查、施工图审查等，且由政府方负责项目施工临时用水、施工临时用电的接入、项目场地的征地拆迁等工作。

工程建设其他费用指包括但不限于规划选址、环境影响评价及报批、立项及可研报批、测勘、初步设计及审查、施工图审查、工程量清单控制价编制、临时征地、房屋拆迁、拆迁电力电讯、拆迁泵站等工作的费用以及建设单位管理费、前期工作咨询费、勘察设计费、劳动安全卫生评审费等其他费用。

该等费用为人民币    元包干使用，由项目公司按照PPP项目协议的约定支付给市            指定的主体，超出部分，由政府方自行承担。

该等费用应在项目公司注册成立后，由项目公司按照PPP项目协议的约定进行支付。

5.1.4 项目土地使用权

目前，关于PPP项目用地的方式主要有三种：

划拨土地使用权、出让土地使用权和政府将土地无偿提供给项目公司使用。

为平抑政府方基于可用性及基于绩效的付费水平，建议政府协调项目公司拥有相应的划拨土地使用权或无偿提供本项目用地以供项目公司使用。

当然从项目公司拥有相应的项目设施权属，从而利于融资的角度，我们建议由政府协调项目公司获得相应的划拨土地使用权，但此举可能会增加涉税环节。

为此，我们建议给予社会社会资本一定的选择权，如果社会资本选择拥有本项目划拨土地使用权（对应的，项目公司拥有相应的项目资产所有权），则政府方应协助国土管理部门向项目公司无偿提供本项目划拨土地使用权。

在协议期满终止时，项目公司应按照协议的约定将该等土地使用权无偿移交给政府方指定的机构；如协议提前终止的，则在计算应支付的提前终止补偿金时，应按照项目公司获得该等土地使用权所支付的成本（如有）计算该等土地使用权对应的作价；如果项目公司认为仅需政府方确保其享有土地使用的权利的，则政府方应确保项目公司有权无偿使用该宗土地。

如本项目实施过程中，涉及临时用地，则由政府方协助项目公司负责办理相关手续，但临时用地所涉费用由项目公司承担。

5.1.5 项目法人制

目前，关于PPP项目法人的确定尚无明确规定，但从PPP项目的本源及我们获悉的典型PPP项目操作案例来看，如果是政府发起的项目中，立项等前期工作由政府按照基建程序按照政府投资项目的路径完成相应手续，但社会资本选定后，则需办理相应的项目法人变更手续，即将项目法人办理变更至项目公司名下。

PPP项目要求由社会资本或其设立的项目公司（含独资或合资）作为法人实体，具体负责项目的投融资、建设、运营及维护，以确认建设主体、融资及偿债主体、项目设施权属主体等，以做到风险隔离、独立核算。

5.1.6 项目设施所有权

详见5.1.4项目土地所有权的相关规定，项目设施所有权根据土地使用权的选择方式确定。

5.1.7 项目投资总额

本项目按            方式计价，工程建设投资控制价为人民币    元，包干工程建设其他费用为人民币    元，共计人民币    元。

5.1.8 项目融资投资总额和注册资本的差额由项目公司通过银行贷款等方式予以解决，如项目公司不能顺利完成项目融资的，则由社会资本自行通过股东贷款、补充提供担保等方式解决，以确保项目公司的融资足额及时到位。

项目公司可以为本项目融资之目的，将其在PPP项目协议项下的各项权益（如政府购买服务的预期收益权、保险受益权等）及项目公司拥有的资产（包括动产、不动产和无形资产）之上设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益。

5.1.9 项目建设及相关

5.1.9.1 关于施工总承包方的确定

根据《招标投标法实施条例》第九条的规定，“…（三）已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供；…，可以不进行招标”。

本项目中，我们通过一次招标的方式确定具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本方负责本项目投融资、建设、运营维护等，由项目公司和具备相应施工总承包资质、能力及经验的社会资本直接签署施工总承包合同，无需再进行二次招标。

5.1.9.2 关于监理方的确定，根据《工程建设监理规定》第三条“本规定所称工程建设监理是指监理单位受项目法人的委托，依据国家批准的工程项目建设文件、有关工程建设的法律、法规和工程建设监理合同及其它工程建设合同，对工程建设实施的监督管理。

”结合前述关于项目法人的约定，如果未来项目法人变更至PPP项目公司名下，则应由项目公司依法确定相应的监理单位。

在实际操作中，虽本项目采取DBFO模式，项目公司会从全生命期成本考虑，以运营绩效为导向，把控质量、造价及工期等，但我们仍建议政府方自行或聘请相应的项目管理公司，对项目公司及施工总承包单位的建设质量、进度、造价等进行全流程跟踪审计及检查。

5.1.9.3 项目建设及变更项目公司工程建设范围包括：

            及其他附属工程等，具体以经批复的施工图纸及工程量清单为准。

对于施工图和工程量清单可能存在的错误或漏项，社会资本需认真核对施工图及工程量清单，并在报价中自行考虑此等风险；中标后，不得以此为由要求调整合同价款。

除PPP项目协议明确约定应由政府方承担的工作范围之外的其他工作，由项目公司自行承担，作为基于可用性的服务费的计算依据。

当然，如未来政府方对本项目提出工程变更要求，导致工程量增加或减少的，工程数量由项目公司提出，经监理工程师初审，报经市xx审核通过后，相应增减可用性服务费总额，计算公式为：

            ，由项目公司负责实施。

项目公司提出的工程变更要求，必须是出于优化方案、节省开支等合理或经济性考虑，在报经市            审核通过后实施，工程量增加导致的成本费用由项目公司自行承担，工程量减少所带来的直接成本减少及对应产生的收益由政府与项目公司按            的比例分享。

5.1.10 项目设施运营

项目运营维护范围包括：

            的管养与维护；环卫保洁工作以及其他与本项目有关的、            或市政府指定的部门要求项目公司承担的维养工作。

项目公司应当严格执行            、维修的技术规范，定期对            进行养护、维修，确保维修工程的质量。

5.1.11 考核标准及要求

本项目采用“基于可用性的绩效合同”方式开展PPP运作。

该方式是国际上通行的“绩效合同”方式（Performance Based Contracting）和“可用性合同”方式（ContractingforAvailability）的组合，适用于同时包含投资建设和运营维护内容的            PPP项目。

“基于可用性的绩效合同”应确保本项目市政道路能够按照要求的标准完成建造，并通过良好的运营维护服务满足道路使用者的具体功能需求，如通行能力、安全性、经济性等。

本项目的绩效考核体系包含三个方面，分别为建设期绩效考核指标、运营维护期绩效考核指标，以及移交绩效考核指标。

5.1.11.1 建设期绩效考核本项目可用性付费的支付前提为项目竣工验收通过，最终确定的可用性付费金额需根据PPP项目协议中对包干价和审计价的相关机制约定计算。

下表所述指标要求在未达成时，            可根据PPP项目协议相关约定提取项目公司提交的建设期履约保函中的相应金额。

表1            项目建设期绩效考核指标

指标类别

指标要求

质量

需符合   等，并做到一次性验收合格。

工期

开工日：

以监理工程师的开工令为准。

竣工验收日：

自前述实际开工时间起不超过   年。

环境保护

参照《    》等。

5.1.11.2 运营维护期绩效考核运营维护期考核指标分为四个层级：

前三级为基本考核指标，全部达标方能获得100%基准运维绩效付费，不达标的按照考核办法减付基准运维绩效付费（至多减付至    %）；第四级为奖励考核指标，达标的按考核办法增付奖励运营绩效付费（至多增付    %）。

第一级（    %）：

考核XX的维护，需符合《            技术规范》。

第二级（    %）：

考核安全管理和突发事件管理，需符合《            安全施工技术规程》.。

第三级（    %）：

考核环境保护，需符合《XX规范》

第四级（    %）：

考核利益相关者满意度，市            聘请第三方机构对            使用者及道路周边居民、企业进行公共调查，满意度需在    %以上。

运营维护期内，市            主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。

常规考核每季度进行一次，在项目公司向市            提交季度运维情况报告后      日内进行，并应在