城市土地储备制度与地价上涨的关系研究.docx

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城市土地储备制度与地价上涨的关系研究

城市土地储备制度与地价上涨的关系研究

　　摘要：

城市土地储备制度对于规范土地市场、盘活城市存量土地、增加政府土地收益起了积极推进作用。

但土地储备制度的实施又伴随着土地价格快速上涨，致使该制度在实施过程中碰到重重阻力。

但是，应该辩证地看待土地储备制度对土地价格上涨所带来的影响，地价上涨既有其合理的成分，又有不合理的成分，不能笼统地将地价上涨归咎于土地储备制度的实施。

各级政府应该在整顿土地市场的基础上进一步完善土地储备制度。

　　关键词：

土地价格上涨；土地储备制度；城市土地市场

　　中图分类号：

F293.31

　　文献标识码：

A

　　文章编号：

1005-2674（2007）08-0037-04

　　一、土地储备制度的实施与土地价格的快速上涨

　　随着我国改革开放的发展，城市土地使用制度也经历了一个改革创新过程。

从20世纪80年代中期开始，我国城市土地使用制度经历了一次大变革，其主要特征表现为城市土地资源配置方式的重大改变，即从单纯依靠计划机制转向引入市场机制，由计划机制和市场机制共同配置城市土地资源，初步形成了多层次的城市土地市场。

这一时期重点解决的是城市增量土地的有偿使用和土地产权的流动性问题。

20世纪90年代中期以来，城市土地使用制度出现了第二次变革与创新的着力点从城市增量土地配置扩大到存量土地配置。

为了提高城市存量土地的利用率，增强政府对土地供应的调控力度，克服多头供地的弊端，我国在部分城市开展了城市土地储备制度的试点工作。

　　城市土地储备制度是“由城市政府委托的机构，通过征用、购买、置换、回收等方式，从分散的土地使用者手中将土地集中起来，并由政府或由政府委托的机构组织进行土地整治与开发，在完成了房屋拆迁、土地平整等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度计划，有计划地将土地投入市场的制度安排”。

[1]1996年上海市建立了全国第一家土地储备机构――上海土地发展中心，随后全国各地纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国各地迅速展开。

到2004年初，全国共建立了1700余家土地收购储备机构，累计收购土地总面积超过230万亩，收购土地总费用1965亿元，投入开发整理的总费用741亿元。

累计供应储备土地71万亩，收取总价款2063亿元。

[2]

　　十年来的改革实践表明，城市土地储备制度对于推进我国土地市场的健康发展起到了积极的作用：

（1）土地储备制度能有效地增强政府对土地市场的调控能力。

建立城市土地储备制度后，政府掌握了城市土地的“统一收购权”和“垄断供应权”，将闲置或低效利用的存量土地集中起来，经过前期开发整理后，根据土地市场需求状况，有计划地供应土地，实现政府对土地一级市场的垄断。

（2）土地储备制度有助于防止国有土地资产的流失。

建立城市土地储备制度，实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场和灰色交易，杜绝土地交易过程的腐败现象，增加政府的财政收入，防止国有土地资产收益流失。

（3）土地储备制度对城市规划的顺利实施起了保证作用。

城市土地储备制度使得土地收购储备与城市规划相衔接，对于违反城市规划使用的土地，可以通过收购使其进入储备库，由储备机构依据城市土地利用规划统一出让土地，提高了城市土地资源的配置效率。

　　在肯定土地储备制度对推进土地市场健康发展的同时，我们也不可否认这样一个事实：

近年来随着土地储备实践的深入，土地价格也随之快速上涨，并与房价形成连锁反应。

例如，2005年5月万科集团取得北京丰台区小屯地块，楼面地价为2576元/平方米；到了2006年4月万科集团拿到万恒家园的土地，楼面地价达3986元/平方米。

这两块土地相距不过4公里，仅仅不到一年的时间，同一区域内的土地价格上涨了35.37%。

[3]

　　在土地价格迅速上涨的背景下，房地产开发商出于利益最大化的需要，必然会提高房价，将增加的开发成本转嫁到消费者身上。

如果房地产价格的增长超过了人们有效购买力的增长幅度，必然会有相当多居民的基本住房需求难以得到满足。

不断上涨的地价容易形成地价―房价螺旋上升，高地价推动了高房价，高房价又会反过来拉动地价上涨，从而形成房地产泡沫，给房地产市场的健康发展带来隐患。

　　土地价格高位运行违背了政府通过建立土地储备制度平抑地价、调控房地产市场的初衷。

由于地价的快速上涨，人们对该制度在房地产市场的影响方面存在着一些疑虑。

一部分房地产开发商和学者认为，实行该制度后土地储备机构成为土地供应的唯一渠道，土地供应量完全被政府所垄断，形成了供量短缺和来源单一的非竞争机制，垄断性的土地供给制度导致了土地供求关系的不平衡，其结果必然造成了土地价格的快速上涨。

基于此，一些人认为，土地储备制度具有推动地价上涨的内在机制，将高地价完全归咎于土地储备制度的实施，致使该制度在实施过程中碰到了重重阻力，极端者甚至提出取消土地储备制度。

　　二、土地价格快速上涨的机理分析

　　那么,能否将土地价格的快速上涨完全归咎于土地储备制度的实施呢?

要回答这个问题,必须对引起地价上涨的各种因素进行客观分析。

（一）土地价格的合理上涨

　　１、土地招拍挂出让形成的地价高于协议出让地价，这是城市土地市场价值的外化，属于城市地价的合理回归。

在实行土地储备制度之前，我国城市土地出让多以协议方式为主，协议出让地价是由政府和土地受让方之间通过协商的方式确立的。

协议方式存在着透明度低、缺乏竞争性、易出现灰色交易等弊端，协议地价普遍较低，土地资产的真实价值没有得到充分体现。

而实行土地储备制度以后，凡是经营性土地都必须通过招标、拍卖、挂牌等方式在规范的市场中实行“阳光交易"，遵循公平竞争原则,竞得者必然是出价最高或条件最优者，土地资源在竞争中得到优化配置。

因此，推行土地招拍挂制度所带来的地价上涨实质上是显化了土地的真实价值，使由协议出让而扭曲的市场价格得以矫正，通过市场机制实现了地价的回归，国家作为土地所有者对土地权益得以体现。

　　２、土地储备机构对储备的土地进行开发整理增加了土地的资产价值，增值部分必须体现在土地价格中。

在实行土地储备制度之前，政府出让土地往往以生地出让为主。

而在土地储备制度的框架下，政府通过征用、收购、收回、置换等方式取得土地以后，通常要投入土地资本对那些已经规划好的、准备投入市场的土地进行前期开发，使生地变成熟地，然后根据市场需求和供地计划将这些土地投入市场。

从土地收购到土地出让的过程中，土地储备机构为土地的开发整理所投入的巨额土地资本，推动了土地的增值，必然要在土地价格中得到体现，从而引起土地价格的上涨。

　　３、城市土地供需矛盾是推动地价上涨的深层次原因。

普通商品的价格是由生产商品的社会必要劳动时间所决定，其价格受供求关系的影响围绕价值上下波动，而商品价格的波动又反过来影响供求关系。

而土地商品的特殊性决定了其价格运动的特殊性，一方面随着工业化和城市化的发展，全社会对城市土地的需求必然要不断增长；另一方面土地的区位固定性、有限性和不可再生性，又使城市土地供给缺乏弹性。

在缺乏供给弹性的情况下，旺盛的土地需求就成为拉动地价上涨的主要成因。

在我国城市化和工业化加速发展时期，城市土地供给与需求的矛盾将进一步加剧，因此城市地价上涨是一种必然趋势。

（二）土地价格的不合理上涨

　　１、地方政府“以地生财”的逐利行为是导致土地价格上升的一个重要原因。

1994年我国实行分税制以后，增值税和所得税为中央和地方共享，而土地出让金作为地方财政固定收入全部划归地方政府所有。

由此，不进入地方财政预算的土地出让金逐步成为地方政府的“第二财政”。

实施土地储备制度以后，土地集中供应所带来可观的土地财政收入对地方政府具有很大的诱导作用。

在ＧＤＰ增长指标和“政绩工程”的驱动下，一些地方政府将追求土地收益作为自己的主要目标，置城市规划、百姓福利于不顾，一味地追求土地价值的最大化，忽视土地的合理利用和有效配置，片面强调土地储备制度的筹资功能。

在很多地方，土地收入占地方财政收入的一半以上，且多在预算外循环。

截至2005年底，全国各地方政府收取的土地出让金收益高达5800亿元。

[4]这种以地生财的做法违背了土地储备制度调控土地市场的初衷。

　　２、房地产开发商囤积土地行为也在一定程度上加剧了土地价格的不合理上涨。

投机是成熟市场运行的常态，在土地价格不断上涨的过程中，土地市场的投机性明显增强，土地价格的快速上涨使得房地产公司能够从持有土地中获得巨大的收益，从而为囤积土地带来动力，造成很多地方有大量囤积土地的存在。

以上海为例，上海拥有的闲置土地在3600公顷左右，仅中心城区的闲置土地就达到800公顷之多。

与3600公顷闲置土地相对应，上海公开进行招标拍卖的土地数量逐年下降。

[5]一部分开发商求地若渴，一部分开发商圈地不让，造成土地市场供不应求,必然推动地价的快速上涨。

虽然国土资源部明确规定已经购置的土地要进行及时开发，并且有相应的违规处罚措施，但由于房地产开发周期长开发过程复杂，致使规定难以有效执行。

　　上述分析表明，城市土地储备制度的实施，特别是通过招拍挂方式出让土地在一定程度上引起地价上涨，但由招拍挂方式引起的地价上涨要么属于地价的合理回归，要么是由于土地资本的投入导致土地产出能力提高引起的，这些因素所引起的地价上涨都具有合理性。

而地方政府片面追求土地增值以及房地产开发商囤积土地所引起的土地价格上涨则是由于土地制度不够完善所致。

因此，不能笼统地将地价上涨归咎于土地储备制度的实施，土地储备制度并不存在推动土地价格上涨的内在机制。

　　三、完善土地储备制度，抑制地价不合理上涨

　　从长期来看，土地储备制度的实施有利于规范我国的城市土地市场，有利于促进地价合理形成与房地产市场的有序发展。

但由于土地储备制度安排本身的不完善以及实施过程中的扭曲，其实践效果不尽如人意。

各级政府应该加大对城市土地市场清理整顿的力度，规范土地市场交易秩序，在实践中不断完善城市土地储备制度。

（一）进一步加大清理闲置土地的力度，抑制土地市场的炒作与投机。

　　清理和整治闲置土地是规范土地市场，防范土地投机，提高城市土地利用率的重要举措。

针对某些开发商囤积土地，人为地加剧土地供求矛盾的现象，土地管理部门应当加强对已出让土地的后续管理，对不按出让合同进行开发的，要追究开发商的违约责任。

对那些已经超过规定年限的闲置土地必须尽快收回，通过招拍挂方式重新出让，实现城市土地资源配置效率的最大化。

应建立健全房地产开发商的资格认证制度，完善市场进入和退出机制，严厉打击炒土地、炒楼花的现象。

增加房地产市场信息透明度，让开发商和消费者对房地产的发展形成合理的预期。

（二）改变土地使用权招拍挂方式，创新储备土地供应方式。

　　《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确要求“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌出让”。

从具体运作上来看，招拍挂方式遵循是“价高者得”的原则，其结果必然是土地的成交价远远高于收购和前期开发的成本，特别是在一些开发商的非理性竞价下，往往造成土地市场价格与其真实价值大幅度偏离。

土地招拍挂方式之所以会出现这样的负面效应，与这几种出让方式本身过分强调价格指标密切相关。

要扭转这种状况，必须对现有的土地招拍挂方式进行修正。

　　在土地出让投标设计方面不能只考虑价格因素，而应该采取多元的评价体系。

“土地出让评标可以由商务标和技术标两部分组成。

其中商务标是土地使用权的出让价格标。

而技术标则是对土地的规划设计和建设管理的方案而设计的标的，具体指的是外观、环保和节能等各种因素，这样会使得开发商加大对非地价因素的重视。

”[6]

　　在商务标报价上，改变过去所采用的“价高者得”的方式，实行“有限区间内价高者优先”的规则，具体做法就是由土地储备机构为开标土地设立一个标底价格和一个最高限价，在此有效报价区间内，报价越高的单位得分越高，而若报价低于标底价格或高出限价，则竞价视为无效。

这样可以有效避免开发商非理性竞价所引起的地价上涨。

[7]在对商务标和技术标进行综合评定以后，将二者加总得分最高者即为该建设项目的中标人。

具体操作如下图所示：

　　（三）建立城市土地储备信息发布机制和监督机制，保障土地收购储备目标的实现。

　　为防止房地产开发商非理性的竞价行为的出现，土地储备机构应尽量公开在收购、开发、储备和出让环节中的相关信息，如发布土地出让年度计划、一级土地市场交易资料、土地储备数量等，引导开发商根据信息进行分析预测，理性报价。

　　为防止地方政府“以地生财”短视行为的出现，应保持土地储备机构的相对独立，减少政府的过多干预。

同时还要建立土地储备监督机制，比如建立人民代表对土地储备工作的检查制度和重大项目听证制度，对土地储备工作的重大决策进行审议，保证土地储备制度目标的实现。

　　（四）合理控制储备土地的市场投放量，形成相对合理的土地供给结构。

　　在以往的土地供应中政府经常处于被动供给状态，一般都是房地产开发商看重某一土地，或者是城市改造需要某块土地，土地储备中心才出让该地块。

这种土地供应方式缺乏计划性、科学性和前瞻性，难以形成合理的用地结构。

土地储备中心要增强对土地市场的调控力，就必须对整个城市可供应的土地资源进行全面摸底，科学制定土地收购、储备、开发和供应计划，并根据市场的实际需要和经济发展情况，及时安排土地投放数量，保持土地市场供求的相对平衡。

为了解决中低收入阶层的住房问题，土地储备中心必须加大对中低价位商品房、经济适用房和廉租房的土地供应量，严格控制低密度高档住宅土地的供应，停止别墅类用地供应，形成合理的用地结构，提高城市土地资源的利用效率。

　　（五）加强成本核算，形成合理的土地供应价格。

　　土地供应价由土地收购价、土地整理成本、储备成本和一定比例的预期土地增值收益组成。

[8]因而，土地收购、储备和供应的每一个环节都关系到土地供应价格的合理形成。

在土地收购环节要按照有关规定进行合理的土地补偿，严格控制土地收购成本；在土地整理环节要通过公开招标的方式引入竞争机制，尽量降低土地整理的成本；在土地的供应环节要合理运用土地供应方式，适当减少拍卖的次数，增加招标和挂牌的数量。

　　从长远来看，建立城市土地储备制度对于促进房地产市场的健康成长、城市规划的落实乃至城市经济社会的发展都有积极的作用，但由于该制度在我国实施的时间不长，在制度设计和执行过程中都还存在着不完善之处。

我们应当在充分肯定土地储备制度的前提下，认真研究和解决出现的各种问题，采取积极的措施使之趋于完善，并发挥更大的作用。

　　参考文献：

　　[1]杨继瑞等．建立城市土地储备制度的探讨[J]．管理世界，2002（3）．

　　[2]陈士银、周飞.城市土地储备制度：

绩效、困境及其完善[J].城市问题，2007，

（2）.

　　[3]

　　[4]王新业．土地新政：

斩断“以地生财”的手[J].经营者，2006，（8）

　　[5]袁梅、张翔．上海土地囤积之迷[J].中国土地，2005，（3）.

　　[6]卢新海等．城市土地储备供应方式的创新[J]．中国房地产，2005，（3）．

　　[7]上海招投标新规

　　[8]余志宏，段红涛，吴文劲．对城市土地集中储备供应的认识与思考[J]．中国房地产金融，2004．

（2）．

　　责任编辑：

梁洪学