基于城市土地经营的城市土地收购储备制度运作模式排版完成.docx

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基于城市土地经营的城市土地收购储备制度运作模式排版完成

基于城市土地经营的城市土地收购储备制度运作模式

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市已成为市场配置资源的重要场所。

作为城市空间和城市功能的载体——土地，日益成为城市资产的重要组成部分。

城市土地霈要经营，已成为共识。

城市土地经营，就是在市场经济条件下，围绕城市化战略，为实施土地利用总体规划和城市规划、政府依据土地管理法律法规授予的职权，以经营手段运作土地资产和土地资本，从而实现整个城市经济社会的协调发展和土地效益的最大化。

城市土地收购储备制度作为一种城市土地经营的重要手段，已在我国绝大部分城市实施。

城市土地收购储备制度的建立，构建了城市土地资源资本化运营体制，完善了城市土地供应市场化和运营资本化机制，土地资源的资产效益得到了充分发挥，为城市建设提供了稳定的资金来源，使城市发展进人了“投人一产出一再投入”的良性循环，是城市土地经营战略目标实施的关键。

1我国当前不同城市土地收购储备运作模式特点及效果

1.1我国当前不同城市土地收购餚备运作模式特点

自1996年上海建立了我国第一家土地收购储备机构开始，各地城市纷纷从土地管理的实际出发，尝试建立城市土地收购储备制度，并在实践中加强理论研究，不断完善城市土地收购储备制度的运作模式。

由于不同城市实际情况不同，各地建立城市土地收购储备制度的功能定位和目标也不同，实际运作模式也有所不同。

综合分析目前国内正在实施的城市土地收购储备制度的运作模式及机构设置模式特点，可以分为市场主导型、政府主导型和政府市场或市场政府混合型三种模式。

第一种是以上海为代表的市场主导型运作模式。

该运作模式以市场机制为基本运行机制，充分体现市场机制配置土地资源的功能。

其特点是土地发展中心根据自己的收购计划和市政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或约定土地收益分成，按照约定由发展中心支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。

储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。

在土地收购储备机构设置上，厲于单一结构模式，即只有隶属于土地管理部门的土地储备中心负贵土地收购储备的全过程，并按"两级政府、两级管理"的体制建立市、区两级，以市为主的土地储备网。

第二种是以杭州为代表的政府主导型运作模式。

该运作模式在政府主导的基础上充分发挥市场机制配置土地资源的功能，实现政府主导与市场运作有效结合。

其特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据计划进行收购、储备、开发，土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能象过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

在土地收购储备机构设置上，厲于双结构模式，即成立城市土地收购储备委员会和土地收购储备中心，实行分层次两级管理的体制模式。

其中城市土地收购储备委员会由政府设立，是城市土地收购储备工作的决策机构，由分管副市长任主任，成员由土地、財政、计划、规划、城建、房管等职能部门及有关金融单位负责人组成；其主要职责和任务是研究落实土地收购一储备一出让的相关政策规章，协调部门关系等等。

土地储备中心是土地收购储备工作的执行机构，隶属于土地管理部门，接受土地收购储备委员会的指导和监督。

第三种是以南通为代表的政府市场混合型运作模式。

该运作模式实现行政指导、市场运作与土地资产管理相结合。

其特点是政府规定用于储备的土地范围，对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签订《国有土地使用权收购合同》，储备机构按合同约定支付土地收购补偿费用，取得土地使用权。

同时土地储备机构还受市政府委托作为国有土地资产代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资（入股）部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权租金和其它用地者按规定向政府缴纳的租金。

在土地收购储备机构设置上，也属于双结构模式。

该运作模式基本与杭州模式类似，只是城市土地收购储备机构多承担了作为国有土地资产管理代表的职能。

三种模式尽管运作模式和机构设置上不尽相同，但也存在一些共同特点，如收购的重点对象是国有困难和破产企业的原有划拨土地；城市政府通过土地储备，拥有了“实物”土地，成为真正的“地主”；储备机构都对储备土地进行二次开发，使这些土地成为“熟地”或“净地”；除上海外，大部分以招标、拍卖的形式予以出让。

1.2我国当前不同城市土地收购储备运作模式实施效果比较分析

上述三种城市土地收购储备制度的运作模式，由于主要着眼于某些短期目标或解决某些具体问题之上，因而在实际运作过程中，可操作性与运行效果也有所不同。

杭州模式的功能定位是控制城市土地供应，提高政府供应城市土地的档次和办事效率，因而弥补了城市土地管理中对城市存量土地管理和对划拨土地人巿总量控制的缺口，全面落实了政府供应土地的总量控制，真正使土地统一管理政策落到实处；同时，也还起到有效调控土地市场供求功能，成为政府宏观调控土地市场的重要政策工具之一。

在组织体制保障上实行分层次两级管理模式，权威性的城市土地收购储备委员会起到了有效协调土地收购、储备和土地供应中出现的各方面问题的作用。

有了这种机制保障，使得土地收购储备实际运作比较顺利，功能发挥较好。

这种运作模式存在的问题主要是：

一方面所需资金量较大，资金压力大，急需建立有效的资金筹措和运行机制；二是由于缺乏制度保障，政府强制收购土地的行政行为受到多方质疑，因而需要加强相关立法，健全制度保证。

上海模式側重于调控市场供求功能，为政府调控土地市场提供了有力的可操作的工具，但由于政府不能真正实现垄断一级土地市场供应，加之土地发展中心运作资金有限，因而实际运行中收购阻力较大、收购力度有限，收购功能难以有效发挥。

另外，单一结构的运行由于缺少体制和制度的保障，使得运行中存在的困难较多。

南通模式基本与杭州模式类似，总体运行比较顺畅。

但由于土地收购储备机构又承担了土地资产管理的职能，使得实际运作过程中土地收购储备机构的性质功能定位不淸，政府行政管理职能与土地所有权职能容易混乱，出现政企不分现象，从而影响了运行效果。

2基于城市土地经营的城市土地收购储备制度运作模式

经过几年的摸索和发展，全国各地形成了上文所述的三种土地储备的运作模式。

实践证明，政府主导型的土地收购储备机制符合我国的国情和市场经济的特性，显示出了强大的生命力，并在全国逐步推广。

二战以后的国际经验也证明，对土地经营比较成功的都是政府主导型。

但从上文对三种模式对比分析可看出，无论哪种模式，目前实际上仅局限于盘活城市的存量土地，与实施城市土地经营战略，达到城市土地经营战略目标还有相当的距离。

所以有必要对现有的城市土地储备制度运作模式进行改善和优化，明确土地收购储备的运作，

构建基于城市规划和城市建设之上的可持续发展的土地收购储备运作模式。

2.1基于城巿土地经营的城市土地收购储备制度运作模式的优化原則

土地储备必须遵循一定的准则，才能达到预期目的，否则可能会产生土地资源配置效率的低下与土地利用格局的不合理，基于城市土地经营的城市土地收购储备制度运作模式的优化应遵循以下原则。

（1）政府调控与市场机制相结合的原则

我国国有土地使用制度改革的实践以及发达国家的经验早已证明市场经济有助于提高资源配置和利用效率。

根据微观经济学理论，资源的配置或经济的增长主要是微观主体自由竞争的结果，但由于存在诸如外部性、公共产品的供应职能等市场缺陷，资源的配置还必须由国家出面予以弥补。

所以，在市场经济条件下，土地储备要通过市场机制来实现。

但是由于市场机制本身的复杂性和不可控性，以及土地的准公共财产特性，必然使市场机制在土地资源配置方面存在不少缺陷。

因此，不能完全依赖于市场那只“无形的手”来引导土地储备，还需要政府采取宏观调控措施。

在我国，城市土地厲于国家所有，城市土地经营的主体是政府，这决定了我国土地储备不可能是完全的市场主导模式；而完全的政府主导棋式又可能会使土地储备的体制变得僵化，与市场经济体制和土地使用制度的改革相饽。

另外，土地的非完全公共物品特性（准公共产品）等也都说明了土地储备几只的创新必须坚持政府与市场机制相结合。

（2）系统原则

城市经营是一个大系统，城市土地经营、城市土地储备也是一项系统工程。

它涉及方方面面的关系。

土地储备机制的创新必须要在城市经营、城市土地经营这个系统的指导下进行。

不能只重视某一方的利益（如过分迁就国有企业），而导致整体利益受损。

（3）效率与公平兼顾原则

土地储备的目的是确保国有土地资产的保值和增值，防止土地资产的流失，它是实现城市土地经营的有效手段。

因此，土地储备机制的调整要使其更适合社会主义市场经济的要求，要遵循效率优先、兼顾公平的原则。

2.2基于城市土地经营的城巿土地收购储备制度功能定位

城市土地储备制度是一项重要的制度建设，是政府经营城市土地的重要手段。

作为城市土地经营中的一个重要环节，城市土地储备制度的建立应该能体现城市土地经营的目标，才能使储备机构在探索中把握明确的方向，在决策时具有判断的标准，同时目标体系也是储备机构在制定计划和政策时的依据。

构建的土地储备制度在运作中应具有以下功能。

（1）根据城市社会、经济、生态和环境可持续发展的整体利益和城市经营的战略目标，对城市土地市场的供求关系进行动态监測和科学预測，发布官方的城市土地市场信息，制定并落实城市土地供应计划，完成政府的土地市场调控目标。

（2）根据城市政府的授权，依据国家和地方的有关法规，统一开展城市建设用地的征购工作，有计划地集中和积累逑设用地，为城市政府在土地一级市场实施垄断供应提供稳定的土地来源。

（3）根据城市规划和土地利用计划对进人土地储备中心的土地进行拆迁、平整、归并整理和基础设施的配套建设，形成可供出让和出租的“熟地”。

在这个过程中，要努力贯彻落实城市规划原则和城市总体形象设计宗旨，使土地在形状、面积、环境和基础设施等方面能最大限度地改善使用条件，以利于合理开发和有效利用。

（4）在城市土地一级市场统一组织国有土地使用权的出让、出租和划拨供应，代表政府与用地单位协商、谈判和签订土地供应合同，并组织实施。

（5）通过土地储备中心的运作，确保城市土地资源的有效配置和可持续利用，满足城市发展对土地资源的基本需要，促进国有土地资产的保值增值，筹集城市建设资金，支持企业改革和城市土地经营。

2.3城市土地储备中心的机构设置

进行机制创新后的政府主导型土地收购储备机制，将实现由单个地块的储备向旧城改造地块、城市建设重点区域和城郊结合部转变，由单纯的收购储备向资本运营与收购储备相结合的方向转变。

运行体制分土地储备委员会和土地储备中心两级管理。

我国城市土地管理职能主要分布在中央、省和市县三级政府。

其中，市县政府起着最为直接和重要的作用。

从国外经验来看，城市土地的规划和管理也是主要由市镇政府负责，土地收益主要由地方政府支配，用于当地的城市建设。

因此，土地储备中心首先应该在市县级政府设立。

由于城市土地问题涉及面广，城市土地储备中心运作过程中必然涉及到许多政府职能部门的业务。

为了协调各方面的利益和要求，提髙土地储备中心的工作效率，并对其约束和监督，应该成立城市土地储备委员会。

城市土地储备委员会是城市土地政策的决策机构，由城市政府行政首脑和计划、经济、財政、土地、规划、城建、房管、环保等相关部门的领导组成，负责制定城市土地政策，审查土地储备中心的工作计划，并对重大土地项目进行方案决策。

作为城市政府的土地政策工具和城市土地委员会的执行机构，土地储备中心应当是一个相对独立的专业性机构，是非营利性事业单位，在城市政府授权的范围内从事城市土地管理的具体工作。

在现阶段，土地储备中心可以挂靠土地管理部门领导。

今后在市县机构改革过程中，应该通过职能郎门归并和整合，直接由城市政府上地委员会领导。

2.4基于城市土地经营的土地收购储备运作棋式

根据城市土地收购储备制度模式的优化原则和功能定位，构建基于城市土地经营的土地收购储备运作模式（图1）。

图1基于城市土地经营的土地收购储备运作模式

构建的运作模式是在城市土地经营目标的指导下，根据城市规划、土地利用规划及土地供应计划、旧城改造、土地市场调控等取得土地。

进入土地收购储备中心的土地主要有三种来源：

一是根据城市发展需要和国家农用地转用的有关法規，通过征用农用地把农村集体土地转化为城市国有土地，形成城市“增量土地”；二是在全面推行城市土地有偿使用制度的过程中，根据国有企业和集体企业改革的需要，并考虑旧城改造和城市用地结构调整的要求，通过土地储备中心的运作把城市存量土地中的划拨土地使用权纳入有偿使用的轨道，进行重新出让或出租；三是依据有关土地管理法规，从二级土地市场中收回土地使用权。

如收回违法用地，收回出让或出租到期的土地使用权，根据需要依法提前收回土地使用权，行使政府对土地的优先购买权，等等。

对于进人土地储备中心的土地，要及时组织拆迁、平整、归并和整理，使其尽快成为可以直接开发和使用的建设用地（熟地八然后根据城市规划确定规划条件，制订并公布土地利用计划，使其进人待出让的储备状态。

通过土地的招标、拍卖、挂牌等方式出让或出租土地，凋控土地市场，达到城市土地增值，为城市建设提供资金，并通过城市规划的实施，达到城市功能调整。

城巿生态环境改善、城市形象的改变，从而实现城市健康、可持续发展。

3结束语

城市土地经营已经成为各级人民政府的共识，现在不是要不要进行城市土地经营，而是应该如何进行城市土地经营。

城市土地经营的理论和实践正在探索之中，本文选择土地收购储备制度作为城市土地经营的一种运作模式是一种尝试。

由于城市土地是一个系统工程，涉及面广，运作过程中必然涉及到许多政府职能部门，需要各职能部门的协调。

运作模式在实际运作中，还需要解决相关的政策问题和技术问题。