浅析中国公务员制度的改革.docx
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浅析中国公务员制度的改革
一.我国公务员制度的产生背景………………………………1
（一）历史背景分析………………………………1
（二）现实背景分析及其诞生………………………………2
二.我国现行公务员制度的特征………………………………3
（一）决策过程分析………………………………3
（二）制度特色分析………………………………5
（三）实践意义………………………………6
三.中国国家公务员制度展望………………………………7
（一）发展的现实背景分析………………………………7
（二）公共管理和服务选择分析………………………………9
（三）完善国家公务员制度的指导思想和目标任务…………………10
（四）完善国家公务员分类管理制度………………………11
参考文献………………………………13
内容提要
新中国成立至九十年代中期我国的干部人事制度，顺应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。
随着国家各项事业的推进，这一制度的弊端日益暴露。
特别是改革开放后，经济的飞速发展和经济体制的重大改革，原来的干部人事制度成为我国经济和社会发展的绊脚石。
在这种背景下，党和政府遵循邓小平人事改革思想，自八十年代开始进行人事改革，为中国公务员制度的诞生和发展作了漫长的探索，积累了大量的经验。
1993年8月14日，国务院签署颁发了《国家公务员暂行条例》，标志着符合中国国情的公务员制度诞生。
14年以来，公务员制度随着我国市场经济和政治体制的发展而逐步推广和完善。
本文试着在总结过去人事管理制度和当前国家公务员制度实践经验和教训的基础上，结合当今的形势和现行我国政府的改革，对未来的国家公务员制度的发展做出较为肤浅的探讨。
关键词:
公务员制度改革发展分析
浅析中国公务员制度的改革
一．我国公务员制度的产生背景
（一）历史背景分析
新中国的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，继承和发展了我国优秀的历史传统，特别是党的干部制度的优良传统，同时也借鉴了前苏联的一些人事管理经验。
这一制度的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。
解放初期以至后来一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。
但是，随着形势和任务的不断变化，随着经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的发展，这种管理体制和管理制度越来越暴露出明显的弊端，不能适应经济建设和社会发展的需要。
这种干部人事管理制度的弊端和不足集中表现在：
“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，不利于优秀人才的多样化发展；管理制度不健全，缺乏监督机制，用人缺乏法制，致使一些优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。
上述干部人事制度中存在的弊端，使我们长期面临两大问题：
一是年轻优秀的人才难以脱颖而出；二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。
这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化、民主化和制度化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的绊脚石。
因此，改革干部人事管理制度的问题就成为当时一项刻不容缓的任务。
（二）现实背景分析及其诞生
随着国家经济体制改革的不断深入，政治体制改革的任务也提上了议事日程。
根据形势发展的需要，邓小平同志发表了一系列重要讲话，强调要改革不合时宜的干部人事制度，要敢于打破老的框框，健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度，对各级各类领导干部职务的任期，作出适当的、明确的规定。
并要求认真调查研究，比较各国的经验，集思广益，提出切实可行的方案和措施。
根据邓小平同志的指示，从中央到地方，在人事制度改革方面，开始了积极的探索。
1982年、1983年，中央和地方国家机关先后进行了机构改革，并按照干部“四化”的方针，调整了各级领导班子，建立了老干部的离休、退休制度，开始逐渐废除实际上长期存在的领导职务终身制。
与此同时，许多地区和部门在干部的录用、考核、交流、培训等方面也进行了一系列的改革探索。
但是，所有这些改革都处于试验性阶段。
从整体角度来看，一些单项制度的改革往往因为缺少全局的配合而难以真正发挥作用。
干部人事制度的改革是一项系统工程，任何局部的问题都不是孤立存在的，头疼医头，脚疼医脚的方式是不能从根本上解决问题的。
所以，必须从全局出发，从具体问题的相互关系上来把握，进行综合性的配套改革。
为此，党中央在1984年提出要制定《国家机关工作人员法》，后认为国家机关工作人员范围太广，决定改名为《国家行政机关工作人员条例》，后又进一步更名为《国家公务员暂行条例》。
1988年3月，为进一步加强政府人事工作，更好地推行公务员制度，中央决定成立国家人事部。
人事部的成立标志着国家公务员制度开始向实施阶段过渡。
人事部从1989年起即开始组织公务员制度的试点工作，首先在国务院的六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行了部门性试点。
1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行了地区性的试点。
在此期间，《国家公务员暂行条例》草案中的一些单项制度，如考试录用制度、亲属回避制度、人事考核制度、人员培训制度等也在全国范围内试行并取得了明显的效果。
在此基础上，1993年8月14日，国务院总理李鹏正式签署颁发了《国家公务员暂行条例》。
至此，在党中央和国务院的领导下，一个符合中国国情的、具有中国特色的社会主义国家的公务员制度诞生了。
二.我国现行公务员制度的特征
（一）决策过程分析
中国公务员制度的建立是一个渐进决策的过程，在不断探索中积累经验。
1984到1989年为调研准备阶段，主要以研究、草拟法规为重点。
1987年，党的十三大做出了建立国家公务员制度的决策。
1988年，七届全国人大一次会议进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。
至此，国家公务员制度和公务员条例的起草工作，得到了党和国家最高权力机关的批准。
根据边实践、边探索、边修改条例的精神，有关部门首先在审计署等6个国务院部门中进行国家公务员制度试点。
1990年，又开辟到了哈尔滨和深圳。
1993年之后的6年为推行实施阶段。
1993年10月1日起《条例》施行后，国务院提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。
到1998年底，全国公务员制度入轨工作基本到位，中国特色的国家公务员制度在五级政府机关基本建立，彰显了蓬勃的生命力。
1998年的到来，将公务员制度带入了健全完善阶段。
新的行政管理体制目标的提出，为建设高素质、专业化的公务员队伍，奠定了良好的基础。
党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。
中国公务员制度的建立走过了一段相当曲折的道路，从酝酿到出台其中经历了不少磕磕绊绊的事情，为此付出了巨大的资源。
尽管形势的发展与当初的预期存在一定的距离，但总体来看，干部人事制度改革作为行政体制改革的突破口，起到了其所能发挥的作用，渐进决策是成功的。
渐进的过程实际上就是一个不断学习和实践、不断反馈和调整的过程。
渐进决策无疑具有很多的优点，它有利于避免因决策严重失误所产生的持久性后果；有利于社会的稳定和各项事业的稳步推进。
然而，渐进决策也并非没有缺陷。
从某种意义上讲，它带有一定的保守主义倾向，对旧有政策过于留恋，受思维定势的左右，具有一定程度的惰性，需要付出和消耗大量的资源。
在社会加速变革时期，渐进决策可能会显得无所作为，使社会发展失去许多宝贵的时机。
中国公务员制度不可避免地带有一定的惯性特征，具有旧有政策的诸多痕迹，并没有突破固有的思维模式，而且在前期推动速度过于缓慢。
（二）制度特色分析
中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着本质的不同。
公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。
因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着本质的区别，主要表现在以下几点：
1.我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，而西方文官制度则标榜“政治中立”。
在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。
”这说明我国公务员制度是党的组织路线，而西方文官不得参加党派活动，不得带有政治倾向。
2.我国公务员制度坚持党管干部的原则，而西方文官制度要求公务员与“党派脱钩”。
我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。
各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。
西方文官制度对公务员的管理强调“与党派脱钩”，公务员职务晋升不受政党干预。
3.我国公务员制度强调德才兼备，西方文官制度缺乏统一的，全面的用人标准。
国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。
在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。
因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。
4.我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，而西方文官是一个单独的利益集团。
全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。
西方文官制度中的公务员，可以通过自己的工会等组织同政府谈判，最大限度维护自己的利益。
中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。
它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。
由于国家公务员制度是公务员法规体系中的基础性法规和总的章程，只能规定公务员管理中的一些基本原则和方法，所以与之相配套的制度体系还必须在执行过程中发展和完善，并逐渐优化。
（三）实践意义
西方文官制度的建立是以考任制为基础的，在公务员“进、管、出”三个环节上以“进”为突破口，建立了“公开、平等、竞争、择优”的基本原则。
英国诺斯科特和杜威廉的《关于建立英国常任文官制度的报告》、美国的《彭德尔顿法》，最重要的意义表现在于其确立了经过竞争性考试择优录用文官的原则，标志着现代文官制度在英美两国的形成，建立中国公务员制度的举措其最具突破性的贡献同样如是。
我们过去的干部任用方式极为单一，在人才的录用和晋升上基本上是以资历和情感为依据，缺乏科学、民主的考核，更谈不上科学的绩效管理和评测。
在这种环境中，人才难以脱颖而出，难以合理就位，造成了人才的大量积压与浪费，妨碍人力资源的有效开发。
随着公务员制度的建立，考任制已在中国全面起步。
到目前为止，通过考试进入国家政府机关的各类人员已超过数十万人。
其中不仅有一般的政府工作人员，而且还包括一些司局一级甚至厅级的政府高级公务员。
尽管在公务员考录工作中目前仍有许多问题存在，但应该清醒地看到，这些问题多表现于技术和操作层面，随着执行经验的不断积累和公务员制度的整体完善，有利于人才脱颖而出的良性环境正在逐步形成。
三.中国国家公务员制度展望
（一）发展的现实背景分析
当今世界，政治多极化、经济全球化在继续发展，以信息科学和生命科学为代表的现代科技突飞猛进，经济、科技、国防和民族凝聚力等在内的综合国力的竞争日趋激烈。
这种竞争，对各国政府的管理效能和效率提出了更加严峻的挑战。
世界格局多极化、经济全球化的发展，使政治力量不断分化组合，各国经济相互渗透、相互依存，竞争加剧、风险加大。
行政事务涉及到多个利益主体，需要政府协调的矛盾问题增多，行政责任加重，难度增大。
因此，培养造就大批适应国际竞争挑战的高素质行政管理人才刻不容缓，提高公务员素质特别是驾驭全局的领导决策能力和协调能力，对于趋利避害、保证经济社会平稳快速发展意义重大。
在国内，改革、发展和稳定已成为我们工作的主题。
今后五至十年，是我国发展的一个大机遇，以完善社会主义市场经济体制为重点的各项改革全面深化，政府所处的环境将发生重大变化，行政运作的复杂程度大为提高，迫切需要提高政府判断形势、驾驭复杂局面、解决实际问题的能力，从而处理好改革、发展和稳定的关系。
不断变化的经济社会环境使公务员制度面临新的考验。
社会主义市场经济建立和发展已经走过10余年，经济成分、利益主体、就业方式日趋多样化，人才流动的选择性和自主性增强，人才竞争加剧，政府能否吸引、稳定优秀人才，公务员制度面临着各种竞争的考验；利益机制在激发人们积极性的同时，也容易诱发拜金主义和享乐主义；市场活动的多种诱惑，增加了权钱交易的机会，如何保持公务员的廉洁，使公务员制度面临更为严峻的考验；此外，机构人员精简，政府职能的转变，在这种情况下如何提高办事效率，也使公务员制度面临新的考验。
人民群众对政府服务的要求越来越高，对公务员管理提出了新的要求。
人民物质生活水平、文化素质的改善和提高，社会主义政治民主意识逐渐增强，人民群众对公共服务的要求越来越高。
这种要求不仅内容多样，层次上升，在公共事务的管理上，要求有更多的知情权、参与权、选择权、监督权和自主权。
要求政府在履行和完成“执法”和“管理”的职能和任务中，必须依法行政、从严治政，在政治思想、工作作风、制度建设和机构改革中不断取得成绩，建设廉政、勤政、务实、高效政府。
它对于密切政府与人民群众的关系、树立政府形象以及进一步建设社会主义民主政治具有重大的意义。
（二）公共管理和服务选择分析
20余年的经济发展以及经济体制的改革和发展，中国已走上有中国特色的社会主义市场经济。
与此相适应的是，中国政府开始了各方面的治道变革进程：
从无限的政府走向有限的政府、从人治的政府走向法治的政府、从集权的政府走向分权的政府、从专政的政府走向民主的政府、从封闭的政府走向开放的政府。
这些已经表明，中国政府随着改革进程的深入，传统的官僚制模式特征正在逐渐弱化，取而代之的是典型的公共管理与服务模式的特征。
这种特征将随着中国社会主义市场的发展和完善更加明显，逐渐成为一种必然的趋势。
需要指出的是，经济以及经济体制的“市场化”本身就意味着政府治道变革的“市场化”。
在这里隐含着两个趋势，一种是“公共部门向‘市场化’发展的趋势”，另“一种趋势是脱离官僚制”。
市场化使政府收缩已经毫无疑义，但是“政府和公共服务对于经济成就和社会凝聚力来说是必可少的”。
要解决这一矛盾，从发达国家的实践和经验来看，对公共管理和服务的选择似乎是政府改革与治道变革的必然。
这是因为，公共管理和服务的市场导向、行政的弹性、参与性等可以更好地顺应和适应市场经济的发展，并能够推动它的发展；而且，它对于满足民主政治的发展和需要具有独到的促进的作用，更能体现政府是纳税人的政府，为民众参与民主政治提供了一个较好的平台，更加合乎民众对政治的胃口。
我国是社会主义国家，建立的是有中国特色的社会主义市场经济和社会主义民主政治。
党的“十六”大提出，在坚持四项基本原则的前提下，继续积极稳妥地推进政治体制改革，扩大社会主义民主，健全社会主义法制，建设社会主义法治国家，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。
2003年，新一届政府成立，继续加大对政府机构改革、精简的力度。
当年5月召开的中央政治局会议，提出要大力实施人才强国战略，坚持党管人才，着力建设三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证，进一步明确了中国特色的公务员制度建设和队伍建设的方向。
结合当前改革和要求来看，今后我国政府治道的变革不仅需要继续坚持公共部门“市场化”的方向，还必须加快这一变革的进程，以适应市场经济和民主政治的进一步发展和完善。
（三）完善国家公务员制度的指导思想和目标任务
党的“十六”大目标的提出以及上述我国政府对公共管理与服务的选择，要求我国今后必须进一步加快完善我国的国家公务员制度。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，结合经济体制和行政体制改革，适应先进生产力发展的要求，解放思想，深化改革，增强制度活力；按照先进文化的前进方向，紧跟时代，狠抓队伍建设，不断提高干部队伍素质；深入了解人民群众的需要，开拓创新，改进和增强公共管理与服务。
（四）完善国家公务员分类管理制度
在经济全球化的条件下，人才问题是关系党和国家事业发展的关键问题。
分类是管理的基础，没有科学的分类就没有科学的管理。
人事分类是人事管理的基本方法，是建立科学人事制度的首要条件。
职位分类制度其科学合理化程度直接影响到公务员管理其他环节的效率与效能。
1993年8月14日国务院发布的《国家公务员暂行条例》虽然曾规定“国家行政机关实行职位分类制度”，实践表明，这种分类制度存在许多突出问题，诸如公务员晋升渠道单一、缺乏适合各类公务员成长规律的多样化职务序列、为基层公务员提供的晋升台阶太少，难以适应管理的需要。
2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会审议通过的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）针对上述问题，在吸收原有分类制度合理成份的基础上，重新设计了职位分类制度。
不论是在职位类别的划分上，还是在职务系列设置以及职务与级别的对应关系等方面，都有所创新。
具体说来，今后一段时期完善国家公务员制度的重点应有四个方面：
一是增强制度活力。
积极推进公共管理改革，创新公务员制度。
加强对国外公务员管理理论、制度和实践的研究，为丰富中国特色公务员理论、完善中国特色公务员制度服务。
完善公务员考试录用和从基层遴选制度，进一步优化领导机关公务员来源结构和经历结构，继续加大从基层一线选拔公务员力度，进一步优化公务员队伍结构。
到2012年，中央机关和省级机关录用公务员，除部分特殊职位外，均要从具有两年以上基层工作经历的人员中考录。
我国还将完善公务员考核、奖惩、辞退、问责等制度，加大监督约束与激励保障力度，褒奖先进、鞭策落后，加强基层公务员教育培训，帮助基层公务员掌握新知识、新技能、新本领，提高正确执行政策、依法办事、做好群众工作、解决实际问题和化解矛盾纠纷、维护社会稳定的能力。
二是提高队伍素质，加快造就高素质专业化公务员队伍。
创新、完善公务员考试录用制度，严把“进口”，要经过多次考试，层层筛选，选拔优秀人才进入公务员队伍。
按照从严治政、依法行政、政务公开的要求，进行依法行政培训，增强公务员法律意识，提高依法行政水平。
结合公务员制度的完善，进一步优化基层公务员队伍结构，推进优质培训资源向基层延伸和倾斜，同时也要大力加强基层公务员队伍思想作风建设，加强对基层公务员的管理和监督。
改革单一职务晋升发展路子，拓展公务员职业发展空间，充分调动不同年龄层次公务员的积极性，建设以人为本执政为民的公务员队伍。
三是深入实施公务员法。
加快配套立法，进一步健全公务员管理的规则体系，尤其要加紧研究、制定、出台尚缺的单项法规，要抓好制度的精细化建设及其执行和检查，提高制度效能。
对推行中问题较突出的单项制度，要在依法完善的基础上加大推行力度；探索符合公务员管理特点的执法机制，建立人事执法责任制和评议考核制，用法律规范法律的实施，用制度保证制度的执行；推进宏观配套制度的建设，为公务员法的顺利实施疏通渠道、整合资源来健全和完善中国特色公务员制度。
四是完善职位分类管理。
继续推进分类管理和聘任制试点工作，探索建立科学的公务员分类管理制度。
推进公务员分类管理作为深入实施公务员法的重点，加大力度、加快进度，系统总结试点经验，制定专业技术类、行政执法类公务员管理办法，争取尽快出台，以更好地落实公务员法关于推行公务员职位分类制度的规定。
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