山东xx镇土地利用总体规划修改方案分析.docx

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山东xx镇土地利用总体规划修改方案分析

一、规划修改概述

（一）规划实施评估简介

1、现行规划批准和实施评估

《XX县土地利用总体规划（2006—2020年）》（以下简称《规划》）于2009年6月由山东省人民政批准实施。

2013年11月，XX县国土资源局对现行规划进行了实施评估，形成了《〈XX县土地利用总体规划（2006—2020年）〉实施评估报告》。

2、现行规划实施条件变化

规划期内，随着经济社会发展需求，由于交通水利、产业结构布局调整及城乡建设用地增减挂钩、城镇村体系规划修改等，对土地利用结构和布局提出了新的要求，与规划初期相比，“十二五”期间全县经济社会形式发生了重大变化，随着山东“一蓝一黄”、济南都市圈以及“一个中心四个片区”等重点区域带动战略的提速推进，为全县带来了前所未有的历史机遇和发展空间，势必需要更大规模的土地供给予以支撑。

急需对现行土地利用总体规划进行修改。

3、规划目标任务实现程度分析

《〈XX县土地利用总体规划（2006—2020年）〉实施评估报告》结论表明，至评估时点，全县实现耕地和基本农田保护目标，建设用地保障与控制成效明显，耕地占补平衡得以全面落实，规划重点建设项目基本得到实现，基础性生态用地得到有效保护，规划实施保障机制基本建立。

4、规划与经济社会发展适应性评估

经评估，《规划》实施以来，至2013年经济总量有了较大扩展，农业用地单位产值有了较大提高，城镇用地的增加很好的促进了全县二三产业产值的提高，全县产业结构进一步升级；通过利用城乡建设用地增减挂钩和集约挖潜政策，城乡建设获得很大的发展。

但同时，经济的快速发展，产业结构的修改，城镇化、工业化水平的快速提高，都对土地利用的结构与布局提出了新的要求。

现行的土地利用总体规划很难适应经济社会发展对土地利用的新要求，亟需修改。

总之，在土地利用总体规划实施评估的基础上，适时对全县的土地利用总体规划进行修改十分必要。

5、规划实施的效益分析

（1）社会效益

耕地保有量和基本农田保护面积得以落实，随着土地整治和高标准基本农田建设等重点项目的实施，耕地质量得以提升，实现农民增收、农业增产、农村增效的同时，保障粮食生产安全，促进全县健康可持续发展。

建设用地需求得到了合理保障，2006年-2013年新增建设占用农用地2352.3公顷，新增建设占用耕地指标1825.4公顷，保障了东岳高分子、有机硅，山东润兴HDI、中保康医疗器械等省市重点工业项目、山东鲁中煤炭物流等服务业项目的建成投用，带动了全县经济的增长；保障了XX镇、果里镇新农村建设项目用地，促进了农民就地城镇化，加快了城镇化进程。

交通水利用地2010年-2013年增长62.7公顷。

完成西十三路北延、果周路工程、湖南路北延、东陈路、XX工业路、鲁中煤炭物流铁路专用线、同源同网饮水安全供水工程、大寨沟生态治理、南水北调、胜利油田油井用地、烟台港输油管线工程、淄博桓西220千伏变电站、环科污水处理厂的等项目建设，提高了全县的基础设施服务水平。

（2）经济效益

XX县土地利用总体规划科学合理地引导城乡建设发展，有效地防止了低水平重复建设，有效保护了资源与环境，促进了土地节约集约利用，提高了土地利用的经济效益。

规划实施期间新增建设用地2386.5公顷，为全县经济社会发展提供了充足的用地保障。

2013年实现地区生产总值466.43亿元，完成固定资产投资295.81亿元，地方财政收入26.38亿元，城镇居民人均可支配收入31666元，农民人均纯收入15091元。

规划的实施较好地满足了全县经济社会科学发展和可持续发展的用地需求。

（3）环境效益

规划实施期间，全县生态用地得到有效保护，通过全面推进农用地整理和工矿废弃地复垦、加强防护林工程建设，构建防护林体系，XX县生态系统服务价值呈现稳定增长态势。

总之，规划的实施对于稳定县域生态系统、促进生态环境建设发挥了重要作用。

6、规划实施定量综合评估

通过构建土地利用总体规划实施评价指标体系，获取评价指标权重，计算评估分值，得出到2013年底，XX县土地利用总体规划实施综合分值为80.29分，实施情况达到良好状态；规划的实施使土地效益和土地利用程度有所提高，规划对全县社会经济发展起到了促进作用。

7、规划修改必要条件判定

通过规划实施评估分析，规划实施至2013年全县耕地现状面积为29952.2公顷，超出2020年规划目标509.5公顷；2013年基本农田保护面积29052.7公顷，比2020年基本农田保护任务29002.2公顷多50.5公顷。

以上得出XX县耕地保有量和基本农田保护面积符合规划控制指标要求；“人均城镇工矿用地规模目标实现程度”指标分值为99分；“城镇化与用地增长弹性系数”指标分值为98分。

综上所述，XX县在耕地和基本农田保护与土地节约集约利用方面均达到国家进行规划修改的要求。

8、规划实施的问题和建议

规划实施的主要问题：

（1）与相关专项规划不够衔接；；

（2）经济社会背景变化导致项目用地与规划不符；（3）规划实施的配套措施不完善；（4）规划的用地布局与实际用地需求结合不够紧密。

规划实施评估建议：

（1）启动规划修改程序，修改相关指标、统筹区域布局；

（2）调整新增建设用地指标与布局；（3）充分协调土地用途分区与建设用地管制分区；（4）合理利用规划剩余空间，深化节约集约用地。

（二）规划修改的目的及必要性

现行规划实施以来，不仅在控制建设用地总量和保护耕地方面发挥了积极作用，使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，而且使土地利用总体规划得到了前所未有的重视，树立了应有的地位和权威。

规划在科学分配土地资源，优化土地利用结构，改善土地利用的经济效益和生态效益，促进全县经济与社会协调发展等方面起到了重要作用。

近年来，随着社会经济快速发展，城市化和工业化进程的不断加快，产业结构与空间布局的优化修改，全县经济社会面貌日新月异，现行土地利用总体规划中确定的土地利用方向与空间布局已经不能较好地适应XX县经济社会发展的新形势、新要求，为了进一步贯彻落实“产业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中”的原则，深入推进城乡建设用地增减挂钩政策，优化土地利用与产业布局，保障发展、保护耕地和生态环境，促进土地资源的可持续利用，推动地方经济的全面、协调发展，XX县人民政府拟对现行《XX县土地利用总体规划（2006—2020年）》进行修改。

1、规划修改的目的

本次规划修改的对象为《XX县土地利用总体规划（2006-2020年）》。

规划期是2006—2020年。

修改的目的是根据土地利用和管理需求，结合规划实施情况，根据评估意见提出修改方案，统筹全县土地利用和保持规划的现势性和合理性，保障和促进科学发展用地，切实发挥规划对国民经济的宏观调控和空间管制作用，使土地更好的促进经济社会可持续发展。

规划修改通过城乡建设用地布局修改，保障新型农村社区建设用地布局要求，适应工业园区发展空间布局诉求，促进城乡用地布局更加符合民生发展、产业布局要求。

2、规划修改的必要性

（1）全县“十三五”发展规划、《XX县城乡总体规划（2008－2030年）》及“多规合一”试点的需要

全县“十三五”发展规划对XX县产业用地结构和布局提出了新的要求，《XX县城乡总体规划（2008－2030年）》也对城乡用地布局进行了适当优化，随着XX县“多规合一”试点工作的推进，亟需对现行《XX县土地利用总体规划（2006－2020年）》在建设用地规模和布局方面进行适时修改。

（2）城乡建设用地布局修改的需要

随着国家“最严格的耕地保护制度”和“最严格的节约集约用地制度”的落实，未来土地利用面临严峻形势。

同时伴随着XX县城镇化进程的加快，城镇建设用地需求在不断增加，为加快小城镇建设，逐步形成以中心城区为中心，各镇驻地为支点的组团式城镇格局。

在土地资源尤其是新增建设用地指标非常有限，土地利用效率较低，城乡建设用地不协调的情况下，对本次规划修改中城乡建设用地布局进行合理有效的修改势在必行。

（3）合理安排重点建设项目的需要

规划期内，XX县新建设济青高速铁路、滨博高速北出口及连接线工程、平原水库等交通水利重大项目，都需占用大量土地，对土地利用修改提出新的要求，省级、国家级重点项目的落地必然会引起地方土地利用总体规划的修改。

（4）工矿废弃地修改利用的需要

规划期内，结合各镇实际，XX县对部分生产能力低下，废弃的工矿用地进行了复垦，节余了部分建设指标，拟通过规划修改将这一部分指标纳入到城镇允许建设区中，从而更好的促进各乡镇城镇化进程。

（5）与《XX镇总体规划》和《XX镇控制性详细规划》相衔接的需要

中共“十八大”强调了坚持中国特色新型城镇化道路，《山东省人民政府关于大力推进新型城镇化的意见》（鲁发〔2009〕21号）和《山东省人民政府关于推进农村社区建设的意见》（鲁发〔2009〕24号）等文件阐述了推进新型城镇化发展和农村社区建设的必要和途径等内容。

根据XX县城镇化和农村社区发展实际，XX镇编制完成了《XX县XX镇总体规划（2011—2030）》和《XX县XX镇控制性详细规划（2011—2030）》。

XX镇以规划为引导，以集约用地、美化环境、完善功能为重点，实施村庄综合整治工程，通过设立15个城乡建设用地增减挂钩项目区等手段对部分居民住房进行拆迁改造，建设新型农村社区。

但是社区用地选址与现行土地利用规划在城乡用地布局上出现了不一致的情况，只有通过规划修改进行城乡建设用地布局调整才能适应新型社区发展布局要求，因此，本次规划修改是XX镇新型农村社区建设的需要。

（6）XX镇产业园区与工业集中区发展的需要

近几年，XX县以中心城区为依托，以园区和聚集区建设为载体，确定了“一个中心四个片区”的总体发展规划，省商务厅同意在XX镇设立化学产业园（鲁商务开发字〔2010〕221号），县政府批准成立了XX工业集中区。

XX镇作为XX经济开发区化学产业园和工业集中区，建设用地布局亟需优化。

随着山东“一蓝一黄”、济南都市圈以及XX县XX工业集中区等重点区域带动战略的提速推进，需要有一定的用地空间支撑经济结构的转型升级。

根据XX镇土地利用总体规划执行情况及存在问题，为保障经济社会平稳发展，亟需局部修改XX镇土地利用总体规划，以满足全镇“十三五”规划期间的用地需求。

XX镇将依据评估结果及有关规定，对规划布局进行修改完善，不断提高规划的科学性和合理性。

在规划修改过程中，根据全镇城乡空间发展重点实际，统筹安排好全镇的建设用地布局，并根据重点项目适时调整建设用地内部结构，使指标发挥最大的经济、社会和生态效益。

（7）XX镇乃至全县旅游产业发展的需要

《XX县旅游产业发展“十三五”规划》提出，以建设旅游强县为目标，紧紧围绕“打造实力XX、建设幸福城乡”两大战略部署，坚持以项目为纲，整合旅游资源，提升发展质量，着力构建以文化、生态、休闲、都市农业为特色的大旅游格局，把旅游业培育成我县国民经济新的经济增长点和服务业的重要产业。

整合资源，着力打造特色旅游品牌，积极完善提升“一城、一镇、一湖”旅游产业发展格局。

“一城”：

即县中心城区；“一镇”即中国历史文化名镇——新城镇；“一湖”即国家级湿地公园——马踏湖坚持以维护湿地生态、强调本土风情、平衡多元价值、实现持续发展为指导思想，深度挖掘生态与历史文化内涵，构建完整的产品体系，将马踏湖景区逐步打造成为融合休闲观光、文化展示、科普教育等多种功能于一体的生态旅游区，成为省内外知名的旅游目的地。

（8）与《马踏湖生态环境保护试点总体方案》衔接的需要

近年来，省委、省政府高度重视马踏湖的生态环境保护工作，《马踏湖省级生态功能区建设规划》、《马踏湖生态环境保护试点总体方案》、《山东马踏湖自然保护区湿地保护与恢复工程规划》及《马踏湖国家湿地公园总体规划》，对马踏湖自然生态环境起到了有效的保护。

为保护马踏湖的自然生态环境，促进流域经济、社会、生态环境和谐发展，按照山东省《关于组织申报湖泊生态环境试点的通知》（财建函[2011]155号）和《湖泊生态环境保护试点管理办法》（财建[2011]464号）的要求，我县组织专家编制了《马踏湖生态环境保护试点实施方案》，申报国家湖泊生态环境保护试点。

马踏湖生态环境保护试点在实施年限内主要安排6大类项目，81项工程，计划投资18.65亿，其中，申请中央财政资金5.23亿元，地方政府支持和企业自筹13.42亿元。

大量生态配套项目的修复建设，对《XX镇土地利用总体规划》提出了修改要求。

3、规划修改的合法性

结合XX县城镇化发展的需求及XX县的实际情况，XX县人民政府启动本次土地利用总体规划修改。

本次规划修改，符合《中华人民共和国土地管理法》第26条、《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部43号令）、《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）》、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发[2012]2号）和《山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发[2013]116号）等文件规定。

4、规划修改的合理性

XX、XX两镇启动本次土地利用总体规划修改，是在有利于保护耕地、集约节约用地的原则上，对建设用地布局进行适当调整，确保建设用地总规模、城乡建设用地规模和新增建设用地规模等指标不突破，保证耕地保有量不减少和基本农田保护面积不变。

通过规划修改，XX、XX两镇土地利用结构和布局得到优化，土地利用更加集约节约，建设用地空间布局更加合理，更适应未来发展的要求，可以有效保障近期急需建设的各民生工程、基础设施等类型的项目用地，将加速推进XX、XX两镇新型城镇化和新型工业化的进程，促进XX、XX两镇新时期、新阶段的经济社会全面、协调、可持续发展。

此次规划修改进行了充分的实地调查，并广泛听取规划修改所涉及乡镇及村的意见。

初步修改方案完成后，XX县国土资源局进行公告，并就此次土地利用总体规划修改进行了听证，同时与城建等相关部门进行沟通，与XX县城镇及村镇体系规划进行了衔接，真正做到了听取民意、反映民意，增强了规划修改的科学性、合理性及指导性，从而大大增强了可实施性。

规划修改方案在编制过程中，多次与淄博市国土局相关科室进行沟通，合理确定修改的范围及规模。

通过规划修改，XX、XX两镇土地利用结构和布局得到优化，土地利用更加集约节约，建设用地空间布局更加合理，更适应全县及XX、XX两镇未来发展的需要，推进XX县新型城镇化和新型工业化的进程，促进XX县在新时期、新阶段的社会经济全面、协调、可持续发展。

二、规划修改的总体要求

（一）规划修改指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以保护耕地特别是基本农田为前提，以控制建设用地规模为重点，以推进节约集约用地为核心，以协调土地利用和生态环境建设为依托，统筹经济社会发展与土地利用，科学、合理、高效配置各业用地，优化土地利用结构与布局，保持规划现势性和土地可持续利用，发挥现行规划对土地利用的统筹管控作用，保障和促进镇域经济科学发展、创新发展、和谐发展。

（二）规划修改指标控制要求

1、主要约束性指标控制

本次规划修改以基本农田保护面积不减少，建设用地规模不增加，人均城镇工矿用地指标不突破为前提，以保证规划实施的完整性和延续性。

2、耕地和基本农田控制

本次规划修改以保护耕地为前提，尽量不占或少占耕地，避让基本农田保护区，确保耕地保有量和基本农田保护目标的实现。

涉及规划建设用地调入地块占用耕地的，必须补充等量耕地，确保耕地数量不减少，质量有提高。

3、建设用地修改控制

修改区界控制：

本次规划修改中，修改地块修改涉及允许建设区和限制建设区两个区的修改及其与之相关的建设用地规模边界的变动，未涉及其他边界的修改。

修改后，允许建设区面积与限制建设区面积均保持不变。

修改协调控制：

规划修改过程中，调入的允许建设区与城乡建设、产业布局等相关规划进行了衔接，在用地规模、结构、时序和布局等方面尽量满足城镇和产业发展的合理用地需求，以提高城乡建设用地与城镇建设和产业发展的匹配度。

4、规划修改用地的效益指标控制

规划修改用地布局符合相关行业用地标准和节约集约用地要求。

（三）规划修改原则

1、评估前置原则

除法律规定的部分情形外，规划修改前必须进行规划评估，评估是规划修改的前提和基础，凡是提出规划修改，应先展开规划评估。

2、总量平衡原则

本级规划修改原则上不得突破规划约束性调控指标，确需突破的，应先通过上级规划修改进行统筹平衡。

3、规模控制原则

每次规划修改涉及的指标不得超过规划确定的用地指标的规定比例。

4、耕地保护原则

规划修改应以保护耕地为前提确保规划修改后耕地和基本农田保护面积不减少，质量有提高。

5、节约集约原则

规划修改涉及的用地标准，应符合节约集约用地相关要求、准入条件和行业用地标准等。

6、优化配置原则

规划修改涉及的土地利用结构和布局修改，其目标应比规划修改前趋于合理、优化，科学配置用地。

7、公众参与原则

适时修改要充分听取社会公众意见，进行风险评估，举行听证，充分论证，修改方案应按程序进行公示。

（四）规划修改程序

规划修改程序如下：

——规划实施情况评估。

开展规划评估，根据评估结论提出规划是否需要修改以及如何修改的建议；形成评估报告，上报规划审批机关的同级国土资源部门审查。

——提出规划修改申请。

依据规划评估成果，提出确需修改规划的建议，由人民政府逐级向规划审批机关提出申请，详细阐述规划修改的可信理由。

——开展规划修改成果编制。

规划修改建议批准后，应开展规划修改方案编制工作，明确指导思想和原则，说明修改前后规划对经济社会环境的影响。

——举行听证。

采取有效方式，针对规划修改方案举行听证会议，公开征询各方意见和建议。

——专家评审论证。

由上一级国土资源管理部门组织专家对规划修改方案进行评审论证。

——审查批准。

规划修改方案经专家评审论证并完善后，应报规划审批机关审查批准。

——规划成果更新、备案。

规划修改方案批准后，应对规划成果进行更新，按要求备案。

（五）规划修改的主要依据

1、《中华人民共和国土地管理法》；

2、《中华人民共和国城乡规划法》；

3、《中华人民共和国环境保护法》；

4、《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

5、《基本农田保护条例》；

6、《土地复垦条例》；

7、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

8、《国土资源部关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）；

9、《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025—2010）；

10、《乡（镇）土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022—2009）；

11、《乡（镇）土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1028—2010）；

12、《国土资源部办公厅关于规范土地利用总体规划评估修改试点工作的通知》（国土资厅发〔2011〕41号）；

13、国土资源部《土地利用总体规划评估修改指导意见》（征求意见稿）；

14、《山东省国土资源厅关于严格规范土地利用总体规划实施管理的意见》（鲁国土资发[2013]116号）

15、《关于省批土地利用总体规划建设用地规模边界调整有关事项的通知》（鲁国土资发[2013]34号）

16、《XX县土地利用总体规划2006—2020年》；

17、《XX县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》；

18、其他相关文件、资料。

三、XX镇规划修改具体内容

（一）主要控制指标调整情况

1、耕地保有量和基本农田保护目标

到2020年XX镇耕地保有量为4402.6公顷，基本农田保护面积为4513.7公顷。

本次修改未涉及占用基本农田，规划修改后耕地保有量和基本农田保护目标保持不变。

2、建设用地指标

到2020年XX镇新增建设用地总规模为316.1公顷，其中新增建设占用耕地316.1公顷。

本次规划修改为农用地、未利用地与建设用地间的调剂。

修改后全镇建设用地总量保持不变。

（详见附表2）

（二）建设用地空间布局调整

主要为新增建设用地的空间布局调整，涉及的用地总面积18.7046公顷，调整后建设用地、城乡建设用地、城镇工矿用地规模保持不变。

（详见附表4、5）

1、调入允许建设区

全镇拟调入允许建设区地块7个，总面积为9.3523公顷，其中调入村镇建设用地1个地块，面积2.8475公顷；调入城镇建设用地6个地块，面积6.5048公顷。

与2013年XX镇现状数据、XX镇农用地分等定级成果空间分析可得：

调入地块占用农用地共计7.7097公顷，没有占用耕地。

调入地块规划地类变化情况如下：

表1调入地块地类变化表

单位：

公顷

调整前规划地类名称

拟调为规划地类名称

城镇用地

农村居民点用地

其他独立建设用地

交通水利及其他建设用地

总计

耕地

1.2346

1.2346

园地

1.9943

2.8475

4.8418

林地

2.3209

2.3209

其他农用地

0.5470

0.5470

滩涂

0.4080

0.4080

总计

6.5048

2.8475

9.3523

地块001位于XX镇北营一村，面积为2.8475公顷，修改前规划地类为农用地，全部为园地；现状地类为园地。

该地块原规划用途为一般农地区，拟调整为村镇建设用地区，其土地权属为北营一村集体土地，调入地块不涉及基本农田，不涉及在建和已建的土地整治项目、高标准基本农田建设区域，无压覆重要矿产资源。

地块002位于XX镇北营一村，面积为1.9943公顷，修改前规划地类为农用地，全部为园地；现状地类为园地。

该地块原规划用途为一般农地区，拟调整为城镇建设用地区，其土地权属为北营一村集体土地，调入地块不涉及基本农田，不涉及在建和已建的土地整治项目、高标准基本农田建设区域，无压覆重要矿产资源。

地块003位于XX镇北营一村，面积为0.4080公顷，修改前规划地类为其他土地，全部为滩涂；现状地类为滩涂。

该地块原规划用途为其他用地区，拟调整为城镇建设用地区，其土地权属为北营一村集体土地，调入地块不涉及基本农田，不涉及在建和已建的土地整治项目、高标准基本农田建设区域，无压覆重要矿产资源。

地块004位于XX镇西孙村，面积为0.1385公顷，修改前规划地类为其他农用地；现状地类为农村道路。

该地块原规划用途为一般农地区，拟调整为城镇建设用地区，其土地权属为西孙村集体土地，调入地块不涉及基本农田，不涉及在建和已建的土地整治项目、高标准基本农田建设区域，无压覆重要矿产资源。

地块005位于XX镇前金村，面积为0.4085公顷，修改前规划地类为其他农用地；现状地类为农村道路。

该地块原规划用途为一般农地区，拟调整为城镇建设用地区，其土地权属为前金村集体土地，调入地块不涉及基本农田，不涉及在建和已建的土地整治项目、高标准基本农田建设区域，无压覆重要矿产资源。

地块006位于XX镇前金村，面积为2.3209公顷，修改前规划地类为农用地，全部为林地；现状地类为林地。

该地块原规划用途为林业用地区，拟调整为城镇建设用地区，其土地权属为前金村集体土地，调入地块不涉及基本农田，不涉及在建和已建的土地整治项目、高标准基本农田建设区域，无压覆重要矿产资源。

地块007位于XX镇前金村，面积为1.2346公顷，修改前规划地类为农用地，全部为耕地；现状地类为建制镇用地。

该地块原规划用途为一般农地区，拟调整为城镇建设用地区，其土地权属为前金村集体土地，调入地块不涉及基本农田，不涉及在建和已建的土地整治项目、高标准基本农田建设区域，无压覆重要矿产资源。

2、调出允许建设区

全镇拟