电子政务碎片化初稿.doc
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我国电子政务“碎片化”问题研究
一、研究意义
纵观人类历史，可以把人类社会发展概括为三个阶段：
第一个阶段为农业化阶段，人类为生存开始运用工具进行农作物耕种；第二个阶段为工业化阶段，以英国的工业革命为标志，人类为提高生产效率开始运用机械设备代替人力；第三个阶段为电子信息化阶段，为互联网的兴起为标志，人类为追求更高效的生产、生活方式，把电子设备广泛运用到生活、工作的各个方面。
到本世纪初，随着互联网在全国范围内的大规模普及，越来越多的沟通工具和工作模式被电子设备所影响，甚至是被取代。
以传统官僚制为基础的行政组织结构和传统服务流程已经不适应现代电子信息社会的发展和需求。
可以说，电子信息技术对传统政务的改革提出了急迫的新要求，电子政务应运而生，建立电子政务已是势在必行。
到目前为止，世界上大部分国家都已经或开始着手准备建设北国的电子政务，但由于各种条件限制，各个国家的见者进程大不相同。
以美国、英国为代表的发达国家在电子政务方面已经取得了一定的成就，而大部分发展中国家还处于摸索和初期阶段。
电子政务在实际运用中，暴露出越来越多的不完善，可见电子政务建设的发展空间还相当的大，需要从理论和实践中不断探索。
在我国，电子政务主要经历了初期的缓慢发展阶段和近几年来的快速发展阶段。
在初期阶段，中央和地方党政机关开展办公自动化，建立各种横向和纵向的办公网络，1993年还启动了“三金工程”，这些构成了我国电子政务发展的雏形。
在快速发展阶段，经过“十五”规划、“十一五”规划以及“十二五”规划，我国初步建成体系完整、高速宽带、互联互通的电子政务网络体系。
但我们也看到了很多问题，比如有电子政务渐渐出现的数字鸿沟、法律规范障碍、信息安全隐患、地方和部门之间的碎片化的电子政务建设，以及由此引发的政府责任漂浮，政府工作人员道德观走向等问题。
在信息化的浪潮下，我们必须反思，如何结合中国的现实和历史传统，最好地发挥电子信息技术在社会治理中的重要作用。
二、研究报告的主要内容
（一）提出问题
1．我国电子政务的发展与成就
（1）电子政务在我国的发展历程
第一阶段：
办公自动化阶段
随着第三次信息技术革命在全球范围内的广泛推进，信息技术越来越成为世界各国政府赖以办公的先进手段，我国政府也不例外。
在上世纪80年代，我国政府就尝试着利用计算机这一先进载体来辅助日常行政事务的办理,以应对信息技术的变革浪潮所带来的机遇和挑战。
我国的各级政府掀起了一股引进计算机进行电子化办公的热潮，特别是东部沿海经济较为发达、对外幵放程度较深的地区。
但是由于经济条件和思维观念的影响，我国中西部地区的很多地方政府尚没有引进计算机办公。
这一阶段的我国办公自动化的发展为之后电子政务的广泛开展奠定了良好的基础。
第二阶段：
“金字工程”实施阶段
经过十余年的发展,到上世纪90年代，计算机办公在我国逐渐成为一种风尚，信息化政府的建设步伐进一步加快。
特别是随着金桥、金卡、金税、金关等众多“金字工程”的开启,我国政府在财政部门、税务部门、海关部门等系统全面推进办公自动化，为电子政务的全面深入发展提供了支持。
1993年年末,国务院召开“国家经济信息联席会议”，指导思想确立为“实施信息化工程,以信息化带动产业发展”，信息化开始服务于我国产业升级和三大产业的革新发展，对于保证我国重点产业和行业的迅速高效发展有着重要的意义，也为电子政务的健康良好发展带来了新的契机。
之后，“金字工程”队伍不断壮大，“金审工程”、“金卫工程”、“金盾工程”的新加入为电子政务的全面发展提供了强有力的支持，对于我国信息化建设的大力发展起到了直接的推动作用。
第三阶段：
政府上网阶段
上世纪末期，计算机技术已经广泛应用到社会经济生活的各个方面。
作为经济社会发展中最为丰富信息的拥有者，政府理所当然地成为互联网技术应用的先行者。
于是1999年,国家牵头召开了“政府上网工程启动大会”，标志着电子政务工程在我国的正式启动。
至此,我国政府可以通过网络直接向社会公众和团体组织提供权威的信息发布，并实现人工办公向网上办公的转变，大大提高了行政办公的速度和效率，为政府行政方式的转变和组织管理的创新开辟了新的途径。
第四阶段：
电子政务实质性应用阶段
本世纪开始，我国政府对电子政务的应用越来越重视，电子政务也逐步脱离初期的混乱和不规范,逐渐走向正规化轨道。
这一阶段,我国政府将电子政务更多的与实际的行政事务相结合,在转变政府职能、调整组织架构、提高行政效率、优化行政组织方面，更多的渗透进电子政务的思想和理念，使电子政务的真正价值得到了体现。
目前,数字化城市、数字化政府的建设越来越深入推广，北京、上海、广州、深圳等大城市均己建成了完善的电子政务体系。
（2）电子政务建设成就
优化了政府组织结构。
由于种种原因的限制，我国政府一直没有跳出韦伯的官僚制、科层制的管理体系，其管理幅度小而管理层次多的特点造成了政府机构的臃肿和机械式的低效率。
而电子政务的兴起为政府组织结构改革提供了一个崭新的契机，它打破了传统的严格科层体系，用网络化、网格化的形式重塑组织结构。
通过信息技术，有效地避免了多级传递过程中的信息失真、成本过高等问题。
提高了政府工作人员的素质。
电子政务对行政工作者提出了更高的要求，比如技能、知识和观念等，还有对心理和生理也提出了新的考验。
政府工作人员为了达到新的要求就必须不断地学习和培训，以适应现代化办公的需要，而网络技术的发展为行政工作者提供了便利，可通过远程教育和网络等更快地掌握新知识。
电子政务普及面广。
21世纪以来，随着网络的发展，电子政务从无到有，从弱到强，初具规模中央和省级政府的普及率已经达到100%，基层政府网站的建立也达到了90%。
目前，我国有4500多个各级地方政府的公共服务大厅里均已配制出电子政务信息系统。
同时，农村的电子政务站点的覆盖率也已经超过了70%。
提高了行政效率。
以大庆高新区行政服务中心为例，电子政务运用先进的技术手段，有效地提高了行政效率。
中心开发的企业登记并联审批通道，项目建设并联审批通道，大大提高了办事效率，避免了信息失真以及信息不完备和处理不完善而带来的失误或拖沓，从而实现行政科学化和高效化。
2．电子政务“碎片化”问题突出
上世纪末，美国政治学家李侃如（KennethLieberthal）和奥森伯格（Oksenberg）在对八十年代中国有关决策过程进行考察的基础之上，提出“碎片化权威”（fragmentedauthority）之说。
他们认为，造成碎片化权威政治的主要原因是中国政治的人治化色彩过浓而制度化不足，而改革过程中的决策权下放则加剧了这一问题。
就其具体表现来说，主要包括“价值”的碎片化和“体制”的碎片化。
此外，随着改革开放，得各部门具备了追求自身政策偏好、维护自身利益的权力、动机和资源。
随着后工业化时代的到来，我国公共行政价值“碎片化”、公共资源运作“碎片化”、行政组织结构“碎片化”、公共服务供给“碎片化”状况已经日益凸显，并渗透到电子政务建设中，导致我国电子政务十几年来发展水平无实质性突破、整体服务能力无较大提高。
目前，我国电子政务取得了较快发展,但仅仅依靠技术上的突破，仍然无法打破体制机制上的对资源高效整合的限制和束缚。
韦伯的官僚科层制以其等级森严、分工清晰、责任明确、客观中立等优点来有效保证大型组织的有效运作，但其无限发展终究无法逃避行政组织条块分割、管理层级众多、缺乏团体协作精神等弊端，尤其在组织制约机制不够完善、体制较为僵化的情况下，部门自利性无法得到有效抑制，逐渐形成各自相对封闭且自成体系的小王国,并坚持以自己的立场和利益上思考问题，最终使得电子政务的资源整合能力、整体协同能力大大降低。
这种以地区、级别、部门为区分的各自为政的现状，使我国电子政务的建设总体上呈现出一种“碎片化”的状态。
（二）电子政务“碎片化”问题有何而来
1．电子政务相关法律的缺失
近年来，我国也开始重视电子政务法制建设，研究多是偏向宏观层面，比如《中华人民共和国电子政务法——专家意见稿》、高家伟教授的《论电子政务法》等，但是毕竟，我国还没有针对电子政务的成体系的法律法规。
电子政务相关法律的缺失主要表现为没有明确电子政务的法律地位。
电子政务作为传统政府管理模式的延伸，其本身应具有与传统行政模式相同的效力，唯有此才能发挥电子政务真正的高效、快捷的优势。
《行政许可法》虽然认可了电子政务，但其规定过于原则，况且并不是一部专门规范电子政务的法律。
其他一些单行法虽涉及到了与电子政务相关联的活动的法律规范，但对电子政务本身的效力、地位等重要问题却没有任何规定。
由于电子政务本身的法律效力不确定，从政府方面讲，就很难通过网络开展一些具有实体权利义务内容的行政行为，由于没有或只有很弱的法律效力，政府部门间容易相互推卸责任，使电子政务最终流于形式。
从社会公众的角度看，因为通过网络进行的申请、确认等行为效力如何，出现错误责任如何承担等实际问题缺少依据，政府行为的公信力就会大打折扣。
2．数字鸿沟
数字鸿沟又称为信息鸿沟，是指在全球数字化进程中，由于信息通信技术、网络技术使用程度的不同，不同国家、地区、企事业单位、人群在获取、利用和共享信息资源上存在的差距所造成的信息贫富分化现象，即“信息富有者和信息贫困者之间的鸿沟”。
也就是说，由于数字鸿沟的存在，不同的主体在获取、利用和共享电子政务信息资源方面具有不平等性，处于劣势地位的主体不能有效地获取、利用和共享电子政务信息资源。
图一数字鸿沟
目前，我国面临的数字鸿沟问题相当严峻。
一方面，在信息技术的普及程度、信息基础设施的建设规模以及信息资源数据库的建设情况等方面，我国信息化水平与发达国家存在着较大的差距；另一方面，从国内来看，我国东西部地区、城乡之间的信息化水平发展也很不平衡，差距悬殊。
据2012年统计的数据显示，我国网民总数达到4.85亿，其中农村网民规模为1.35亿，只占整体网民的27%；我国互联网域名总数为786万个，其中北京和广东分别占16.3%和15.5%，而大多数的西部省份都还不到1%，这些均表明我国东西部地区、城乡之间存在的数字鸿沟比较严重。
上述我国与发达国家以及国内数字鸿沟的存在，对电子政务信息资源共享产生重大的影响。
由于存在数字鸿沟，会进一步拉大与发达国家以及国内东西部地区、城乡之间的经济差距。
一方面，信息优势方不愿意无偿提供自己丰富的信息资源给信息劣势方进行共享，而且，即使信息优势方愿意提供信息资源，信息劣势方也可能会因为缺乏必要的信息基础设施和技术手段以及充足的信息获取能力来开发、利用、共享这些信息资源。
另一方面，数字鸿沟的存在必然会影响实现电子政务信息资源高效共享有利于政府更好地服务于企事业单位和社会公众的预期目标。
这种数字鸿沟造成的差异，成为电子政务“碎片化”发展的基本环境
3．条块分割的管理体制下的信息孤岛
“信息孤岛”是对电子政务信息资源共享过程中各级政府部门封闭各自所有的信息资源，无法实现顺畅地交换与共享的一种形象描述，犹如一个个分散、独立的岛屿，因此被称为“信息孤岛”。
由于传统条块分割管理体制的局限和部门既得利益的驱使，我国政府部门采取各自建设的方式自行开发自己部门的电子政务系统，电子政务信息资源被控制在政府职能部门内部，不同政府职能部门之间的信息资源处于封闭或者半封闭的状态，缺乏有效的整合，不能实现跨部门、跨系统的共享。
总之，在电子政务信息资源共享过程中，由于缺乏统一规划、组织与协调，政府各部门自行开发建设自己部门的系统，各自为政、各行其是，不同政府部门之间缺乏必要的交流与沟通，有效整合不足，导致信息孤岛严重存在，造成信息资源的大量浪费，增加了电子政务信息资源共享建设的成本，信息利用率低，获取有价值的信息资源较困难，无法为企事业单位、社会公众提供一体化服务。
4．信息安全隐患
首先，计算机系统本身具有脆弱性。
计算机系统本身的脆弱性是指目前我国政府部门所使用的许多主流操作系统大多存在着不同程度的信息安全漏洞，而且我国大部分网络运行依靠的主要是TCP/IP等网络协议，而这些网络协议通常不是为安全通信而专门设计的，这些操作系统和网络通信协议在为信息用户提供了便捷的通信功能和共享服务的同时，也为某些居心不良的不法分子提供了可乘之机。
另外，由于我国信息技术相对滞后，尚未掌握CPU、芯片等核心技术，国外跨国公司出于利益驱动和技术垄断，可能会在这些软硬件关键设备中做“手脚”、留“后门”，这给政府信息安全埋下了巨大的隐患。
此外，计算机病毒的泛滥与蔓延，严重破坏各类政府信息资源或者重要数据，对政府网络造成无法挽回的重大损失。
电脑黑客利用隐蔽的系统安全漏洞，通过某些不正当的手段非法进入政府部门的电子政务处理系统，获取重要机密信息，谋取非法利益，或篡改信息，混淆视听等，严重危害政府和社会安全。
5．政府网站边缘化
虽然我国的电子政务覆盖面非常广，但政府门户网站的大量建设并未取得预期的效果,政府门户网站边缘化的现象十分严重。
首先是政府部门对门户网站的认识有所偏差。
虽然绝大多数政府部门都建立了自己的门户网站，但相当多的人员对门户网站的认识存在偏差，甚至有很大一部分工作人员认为政府门户网站就是一个信息发布的网站，这导致有的地方将政府门户网站做成了一份“电子报纸”，每天从其他媒体或从其他部门拷贝信息直接发布，与本部门的职能介绍和相关行政法律问题介绍却少之又少。
还有的政府门户网站则过多的宣传本部门，使得网站变成了“宣传栏”，网站中大量的宣传本部门的职能，上级领导的视察报告等，但对真正解决民众的实际性问题却只字未提。
其次是政府门户网站信息更新滞后性十分严重。
通过网上查询了解到，这样的现象非常常见。
以食品药品管理系统为例，国家食品药品管理局能比较及时的发布行政信息，而省级食品药品管理局则在发布行政信息上大约滞后半个月，地市级的食品药品管理局则滞后近一个月，县一级信息发布不足，多数以传达会议精神和新闻来替代政务信息。
还存许多政府部门的二级机构，对于网站信息更新状态仅停留在建设初期。
耗了巨资建了网站却不能发挥其基本作用，技术手段达不到、人员配置跟不上的解释只能是自欺欺人，信息不公开、管理不规范才是关键。
政府门户网站的边缘化使得政府信息公开变得华而不实，政府信息的有效性大打折扣。
上述问题产生的原因一方面是政府工作人员认识不到位，对电子政务所产生的影响还没有清晰的认识；另一方面则是对于政府门户网站的建设没有统一的标准，政府门户网站的作用现在还远远没有体现出來，门户网站的建设和维护能力还亟需提高。
（三）“碎片化”现状的应对之策
1．加快电子政务立法进程
高家伟教授曾写过《论电子政务法》，他认为，电子政务立法模式主要有统一立法与单行法相结合的模式和分散模式。
前一个模式主要以美国为主，它也是国际上较为先进的一种模式，在美国电子政务的实践中发挥着非常基础的作用。
图二美国电子政务立法过程
而我国目前则是分散式。
各法规之间有重叠，有冲突，不同地方不同部门之间差距非常大。
我国目前的成型的法规就是《政府信息公开法》，单着并不是一部关于电子政务正规全面的立法。
因此，我国应该尽快制定《电子政务法》。
2．提高社会整体的信息素养
首先，要提高公民的信息素养。
一方面可以通过建立图书馆，为公民提供大量的信息资源。
信息资源是信息素养教育的物质基础，只有有效地整合各种信息资源，建立贴近群众，贴近生活的各种信息资源体系，才能使群众切身体会到信息的存在，体会自身已经置身于信息社会中，这是提高公民信息素养的前提和基础。
其次，还要提高政府工作人员的素质。
电子政务的落实很大程度上取决于这些政府的基层工作人员。
如果没有严格的执行，电子政务就形同虚设，就会出现有的政府将门户网站看做宣传栏，或者只为装点门面。
首先，要提高公民的信息素养。
一方面可以通过建立图书馆，为公民提供大量的信息资源。
信息资源是信息素养教育的物质基础，只有有效地整合各种信息资源，建立贴近群众，贴近生活的各种信息资源体系，才能使群众切身体会到信息的存在，体会自身已经置身于信息社会中，这是提高公民信息素养的前提和基础。
其次，还要提高政府工作人员的素质。
电子政务的落实很大程度上取决于这些政府的基层工作人员。
如果没有严格的执行，电子政务就形同虚设，就会出现有的政府将门户网站看做宣传栏，或者只为装点门面。
具体说来，政府部门可以打造电子政务便民服务区。
在这个区域里，有专门负责相关技术咨询业务的工作人员，一方面为有困难的群众提供技术帮扶，另一方面向大家宣传普及信息技术知识。
通过在操作中学习，在服务中进行技术推广，这样社会的政体信息素养才能提高。
只有大家都有基本的信息素养，“数字鸿沟”才能被填平，群众与政府之间的隔阂才能真正消除，政府门户网站边缘化的状况才能改善。
3．加强电子政务顶层设计，整体规划与统一领导
电子政务“碎片化”状态的扭转，最直接的就是统筹各个各自为政的政府门户网站，加强电子政务顶层设计。
顶层设计主要是要做到部门间、不同级别之间、政府体制内外的信息交流渠道、方式、权限，具体可以借助建模的方法。
电子政务中的政府模型主要应包括：
政府功能模型、政府组织模型、政府业务流程模型、政府信息模型。
通过科学的模型设计，减少各自为政的重复建设、资源浪费，同时使各部分能协同工作。
图三现行政府模型与电子政务中政府组织模型对比
此外，要有统一的规划和技术标准。
推进电子政务建设的关键是要搞好整体规划，制统一的技术标准，这是国外发展电子政务的普遍做法。
而目前我国电子政务“条块分割”的管理体制与电子政务的统一性、开放性、交互性和规模经济等自然特性之间必然会产生冲突。
各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用了不同的标准，内容单调重复,造成新的重复建设。
因此，尽早制定统一的规划和技术标准，整合现有资源，已成为网络民主背景下电子政务有效建设的当务之急。
4．大力促进信息技术发展
针对现阶段的信息系统漏洞、网络黑客、病毒、网络犯罪等，信息技术，特别是核心技术的掌握显得尤为重要。
作为社会的管理者，政府应该加大财政投入，同时建立相应的鼓励信息技术发展的机制，促进信息产业繁荣。
要不遗余力地引进和培养专业技术人才。
一个专业的信息技术工作者，能够对网络进行维护、防止病毒、黑客程序以及各种恶意的入侵。
要从高校、研究所，各方面多渠道挖掘人才，让他们充分发挥才能，发展我国的核心信息技术。
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