公共管理学辅导共14页.docx
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公共管理学辅导共14页
第一章公共管理学导论
一、公共管理的含义
公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。
1.公共管理的主体是公共组织
政府——通过法定程序产生，具有合法性和强制性，是公共管理的主要形式。
非政府公共组织——具有民间性、志愿性、公益性等属性，是公共管理多元性的体现。
如：
学校、研究机构、社区服务机构、消费者协会等。
2.公共管理的客体是公共事务
（1）管制性公共事务（法律完善、国家安全、社会治安等）
（2）基础性公共事务（公共设施的发展、社会福利的推进等）
（3）服务性公共事务（医疗、教育、社区服务等）
（4）保障性公共事务（环境保护）
3．公共管理的目的是实现公共利益
公共利益指为社会成员共享的资源与条件。
公共利益的实现主要表现为公共物品或服务的提供。
4．公共管理过程是公共权力的运作过程
公共权力以政治合法性为基础，代表的是社会成员共同的意志，是社会资源的高度集中，是社会力量中最大的力量，具有对全社会的制约性。
补充说明
由于公共权力的特殊性，在其运行过程中，必须与公共责任和法律规范联系在一起，也就是说承担公共权力的人，在管理过程中必须同时承担公共责任。
二、公共管理模式的基本特征
1. 公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；
2.政府组织与其它公共组织相统一，重在政府组织上；
3.社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；
4.结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；
5.管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；
6.公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；
7.服务管理与管制管理相统一，重在服务上；
8.管理制度与技术相统一，重在制度创新上。
公共管理是一个全新的模式
公共性---强调政府的主要职能是管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务；
公正性---强调政府是公共利益的代表者和公共意志的执行者，因此必须维护社会的公平正义；
服务性---强调政府管理社会公共事务的主要方式是为公民和顾客提供良好的服务。
三、新公共管理运动的主要内容
新公共管理运动以1979年英国首相撒切尔上任为标志。
被看作是一场全球范围内的“重塑政府、再造公共部门”的公共行政改革，是公共行政向公共管理转型的开始。
这场运动主要致力于解决如下问题：
重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府的职能；尽可能实现社会自治，利用市场和社会力量提供公共服务；改革政府内部管理体制，引入竞争机制，提高工作效率。
“师”之概念，大体是从先秦时期的“师长、师傅、先生”而来。
其中“师傅”更早则意指春秋时国君的老师。
《说文解字》中有注曰：
“师教人以道者之称也”。
“师”之含义，现在泛指从事教育工作或是传授知识技术也或是某方面有特长值得学习者。
“老师”的原意并非由“老”而形容“师”。
“老”在旧语义中也是一种尊称，隐喻年长且学识渊博者。
“老”“师”连用最初见于《史记》，有“荀卿最为老师”之说法。
慢慢“老师”之说也不再有年龄的限制，老少皆可适用。
只是司马迁笔下的“老师”当然不是今日意义上的“教师”，其只是“老”和“师”的复合构词，所表达的含义多指对知识渊博者的一种尊称，虽能从其身上学以“道”，但其不一定是知识的传播者。
今天看来，“教师”的必要条件不光是拥有知识，更重于传播知识。
第二章公共管理的主体和行为特征
一、公共管理的主体
公共管理的主体是指行使公共权力的组织和个人。
组织主要是政府和非政府公共组织。
二、政府职能演变的三个阶段
1.限制政府干预（自由资本主义时期）
主张政府不干预社会经济活动,是典型的“小政府”形象,被描述为“守夜人”政府。
其口号是“管的最少的政府就是最好的政府”。
代表人物是亚当•斯密。
2.主张政府干预（资本主义经济危机--第二次世界大战后）
认为政府的干预应是全面的，不仅包括传统的政府职能，也应包括经济领域的各个方面。
如生产、分配、就业、稳定物价、均衡收入、维护社会公正等。
代表人物：
凯恩斯
3.对政府职能的重新思考（20世纪70年代后）
分析政府干预行为的局限性以及政府失灵的原因及表现，强调尊重自然规律，主张限制或取消政府干预，充分发挥市场机制的作用。
三、市场失灵
市场失灵是政府干预经济活动的基本依据和理由。
是指在经济和社会活动中市场是存在缺陷的，存在着单纯依靠市场仍不能解决的问题，如垄断的出现导致商品服务质量的降低，市场竞争产生的收入不公平，公共产品的提供、定价和收费问题等，这些需要政府的干预来解决。
市场失灵主要有两种情况：
一种是市场经济中存在某些不符合完全竞争条件，市场机制无法有效发挥配置资源作用的领域，如公共物品、外部性、自然垄断、信息失灵等；另一种情况是完全竞争市场运行本身的缺陷，如社会分配不公平、宏观经济不稳定等。
四、现代市场经济国家政府的主要职能
1.建立并维护社会和市场秩序；
（确定法律法规、形成和谐、公正的社会环境）
2.提供公共物品及基础服务；
（投资基础设施和社会服务）
3.调控宏观经济并保持稳定；
（国家预算、制定经济发展战略、控制通货膨胀）
4.进行收入和财产的再分配；
（保证社会公平、保护弱势群体）
5.保护自然资源和环境。
（解决资源被破坏、污染的问题）
五、我国政府职能转换中存在的问题
1.政府职能越位：
政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多地参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产和供应。
政府职能越位的主要原因是：
政府职能与市场功能不分；政府与企业不分；政府与社会中介组织不分。
2.政府职能错位：
政府内部发生的职能混乱现象，即你干了我的事，我越了你的权。
政府职能错位的主要原因是：
政府职能范围不清；政府机构并立，职能重叠。
3.政府职能缺位：
本来应该由政府生产和提供的公共物品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了真空。
如医疗、救济等社会保障供给不足，市场竞争规则不完备，信用体系不健全，公共教育服务不能满足社会公众需要等。
4.政府职能不到位：
一些政府的职能只体现在文件、书本和口头上，而在实践操作和执行中远远没有实现。
几乎表现在政府职能实施的方方面面，例如，教育公平、医疗保险、环境保护等。
六、转型期我国政府职能的定位
1.强化公共服务，保证公共产品的供给
（加强基础设施投入和服务；保护自然环境和环境；加大教育经费投入）
2.强化社会管理，保证社会公平、公正
（扩大社会保障范围；完善社会保险制度；健全社会救济、优抚制度；统一社会保险机构，有效管理基金）
3.实行宏观调控,稳定经济发展
（注重整体经济的计划性；支持基础经济发展，坚持利农、惠农政策，保障基础产业发展；健全市场经济秩序）
4.加强政府自身建设,提高公共服务质量（理顺关系；精简机构；加强信息化建设，实现工作开放化、民主化、法制化）
七、政府失效及其启示
政府失效也称政府失灵，是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺陷，而无法使资源配置的效率达到最佳的情景。
政府失效的主要表现：
公共政策失效（政府难以制定并执行好的、合理的公共政策）；
公共产品供给的低效率（公共产品过剩和增加公共产品成本）；
内部性与政府扩张（内部性是公共组织自身的目标，导致了“私人的”或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算）；
寻租及腐败（寻租是一切利用行政权力大发横财的行为和活动，寻租活动是利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的特权；租金是指由于政府干预或行政管制市场而形成的级差收入）
政府失效理论的启示：
（1）单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的。
（2）明确界定政府管理的范围、权限。
（3）在进行经济改革的同时也必须进行政治体制的改革。
（4）加强各项法律、法规的建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中。
八、我国的非政府公共组织及基本特征
我国的非政府公共组织：
事业单位、社会团体、非营利社会中介组织和民办非企业单位、城乡基层群众性自治组织。
主体是：
社会团体（学术性社团、行业性社团、专业性团体、联合性社团）、民办非企业单位（例如民办学校）
基本特征：
非政府性；公益性；正规性；专门性；志愿性。
“教书先生”恐怕是市井百姓最为熟悉的一种称呼，从最初的门馆、私塾到晚清的学堂，“教书先生”那一行当怎么说也算是让国人景仰甚或敬畏的一种社会职业。
只是更早的“先生”概念并非源于教书，最初出现的“先生”一词也并非有传授知识那般的含义。
《孟子》中的“先生何为出此言也？
”；《论语》中的“有酒食，先生馔”；《国策》中的“先生坐，何至于此？
”等等，均指“先生”为父兄或有学问、有德行的长辈。
其实《国策》中本身就有“先生长者，有德之称”的说法。
可见“先生”之原意非真正的“教师”之意，倒是与当今“先生”的称呼更接近。
看来，“先生”之本源含义在于礼貌和尊称，并非具学问者的专称。
称“老师”为“先生”的记载，首见于《礼记?
曲礼》，有“从于先生，不越礼而与人言”，其中之“先生”意为“年长、资深之传授知识者”，与教师、老师之意基本一致。
第三章公共政策的制定、执行与评估
一、什么是公共政策
公共政策指一定的政治实体在特定的环境中，为达到预期的目的而制定的行动方案和准则。
按照公共政策的层次分，可分为：
元政策、基本政策和具体政策。
二、公共政策与法律的区别
1.两者制定的主体有差别。
（法律--立法机构；政策--行政机构、立法、司法机构）
2.两者的实施主体不同。
（法律--司法机构；政策--行政、立法、司法机构）
3.两者的表现形态有差异。
（法律—有很强的实施标准和操作性；政策—规范、原则、具体）
4.两者的稳定性不一样。
（法律—稳定、长期有效；政策—针对某些问题、可以修改、终止）
三、公共政策问题的建构
制定公共政策是因为有需要解决的问题。
政策问题是指经过有权制定政策的主体的认定，认为应该而且可以通过特定的公共政策加以解决的具有公共性的问题。
“问题搜索—问题界定–问题表述—问题感知”就形成了政策问题建构的方法。
四、公共政策规划
公共政策规划是指在有关原则的指导下，遵循一定的程序，在对于政策问题充分认识和分析的基础之上，对政策方案进行设计、分析、整理、选择的过程。
政策规划的直接主体主要包括执政党、立法机关、行政机关等，间接主体主要包括利益集团、大众传媒等。
公共政策规划的原则：
公正原则---考虑利益主体多数人利益，被多数人认同。
受益原则---使多数公民受益，具有普遍性。
系统原则---从社会不同范围、领域、阶层存在的问题之间的相互关系出发，综合、辩证地规划。
权变原则---实事求是、因地制宜。
优化原则---同一政策问题要有多种被选方案。
公共政策规划的程序
确立政策目标—拟定政策方案—评估政策方案—择优政策方案
五、公共政策执行
公共政策执行的环节
政策宣传—政策分解—物质和组织准备—政府实验—全面实施
公共政策执行的手段
行政手段（行政命令、指示、规章制度）、经济手段（价格、工资、税收、罚款）、法律手段、思想教育手段
影响公共政策执行的因素
政策本身---政策的合理性和可行性
政治因素---政策特性、政治体制
行政因素---政策执行机构、政策执行人员的素质和相应的资源
沟通因素---执行人对政策的理解
家庭是幼儿语言活动的重要环境，为了与家长配合做好幼儿阅读训练工作，孩子一入园就召开家长会，给家长提出早期抓好幼儿阅读的要求。
我把幼儿在园里的阅读活动及阅读情况及时传递给家长，要求孩子回家向家长朗诵儿歌，表演故事。
我和家长共同配合，一道训练，幼儿的阅读能力提高很快。
第四章公共组织管理
一、公共组织的基本特征
1.政治性--国家权力机构的重要组成部分，是陈述、表示和实施国家意志的代理机关。
具有浓郁的政治色彩。
2.社会性--政府负有对社会公共事务进行管理的职能，几乎包括社会生活的各个方面。
3.权威性--各级政府组织的设立和运行是以法律授权为基础的。
4.法制性--政府的自身建设、行政的行为依照相关法律，并受法律监督。
5.系统性--指公共行政组织体系的完整性。
二、管理层次与管理幅度的关系
管理层次就是管理纵向结构的层级数。
管理幅度指管理者所管理的人数。
管理的层级越多，管理的幅度就越窄。
管理层次与管理幅度在一般情况下呈反比关系。
三、尖形结构和扁平结构
管理层次多、幅度窄的行政组织结构呈高金字塔形，是尖形结构。
其优点是事权集中、分工明确、控制有力，便于整体协调和统一领导；缺点是管理层次多、信息传递时间长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行，同时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性，易使管理工作僵化。
管理层次少、管理幅度宽的组织结构呈扁金字塔形，是“扁平结构”。
扁平结构的优点是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，整体观念强，具有较大的自主性。
缺点是组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，可能导致行政控制软弱，上下级之间的协调较差。
工作性质：
工作任务越复杂，差异越大，需要协调的程度就越高，管理幅度应该越小，管理层次越多，反之亦然。
工作种类的接近程度：
工作种类越接近，越应采用宽幅少层的结构，反之采用窄幅多层的结构。
行政组织成员的知识水平和思想水平：
知识程度高、责任感强的成员应采用扁平结构，反之采用尖形结构。
领导者的水平和能力：
管理幅度的宽窄与领导者的能力成正比，层次的多少与领导者的水平和能力成反比。
四、公共组织的结构
直线式结构
职能式结构
直线—职能式结构
矩阵式结构
五、公共组织变革的类型
1.以外延为主的变革和以内涵为主的变革
外延指组织实体的外部规模和技术特征。
内涵则侧重于职能的调整、权力结构的调整和体制的变革。
2.以组织结构为中心的变革和以人为主的变革
组织结构变革---组织的职能、机构设置、管理的层次和幅度。
以人为主的变革---人的自身素质提高。
3.激进式的变革和渐进式的变革
激进---时间短、变化大；坚进---缓慢、变化小
六、公共组织变革的动力与阻力
动力：
环境、技术、目标与价值观、职能、组织成员的心理、专家。
阻力：
认知、利益、成本、组织惰性、变革的不确定性、习惯性。
第五章公共部门人力资源管理
一、人力资源管理的基本含义
现代人力资源管理的理念建立在西方经济学家“人力资本”理论基础之上。
认为人力是一种资本，即指人的知识和技能是资本的一种形态。
通过一定方式的投资，使人们掌握了知识和技能，这样的人力资本就成了一切生产要素中最重要的资源，即人力资源。
二、人力资源管理理论的基本精神
确定以人为中心的管理思想；
注重组织的整体开发，注重整体效益、群体目标、团队精神；
在管理原则上，既强调个人又强调集体，个人利益、个性发展同团队精神、团体主义相结合；
管理方法上，既强调理性，又强调情感；
领导方式上，既强调权威，又强调民主；
管理实践中，既强调能力，也重视资历。
三、公共部门人力资源管理与传统人事行政管理的区别
管理理念：
传统的人事行政管理视人为成本，把管理工作看作行政工作；人力资源管理则把人看作一种最宝贵的资源，可持续不断地开发和有效使用。
管理原则：
传统的注重以事为中心，人是被动的工具，强调管制和监控；人力资源管理以人为中心，把人作为组织发展的主体，注重营造组织人才成长与发展的环境，重视采用激励手段调动人的积极性。
管理方法：
传统的强调纪律和监督来管理，是强制性、被动性的管理；人力资源管理是主动性、开发性、有预见性的管理方式，强调定性分析和定量分析的结合，既注重管理的科学性，又注重管理的艺术性。
管理内容：
传统的主要从事录用、考核、奖惩、工资等管理活动；人力资源管理增加了公共部门人力资源的预测与规划，人员的测评与甄选，人力资源的开发与培养等。
管理部门的地位：
传统的把人事行政部门看作非生产、非效益部门，地位较低；现代的则成为整个组织系统中举足轻重的部门，具有协调管理系统的功能以及为组织提供决策咨询的功能。
管理机制：
传统采用行政命令的人员调配机制，靠行政系统自上而下地配置；现代则实行在国家宏观调控下由市场对人力资源进行配置的方式，实现社会人力资源的优化配置。
四、公共部门人力资源管理的目标和主要内容
公共部门人力资源管理的目标：
获取和开发公共管理活动所需要的各级各类人才，推动人力资源与组织资源的优化配置，建立人力资源与公共组织之间的良好关系，在实现公共部门组织目标的同时促进各级各类人才的成长和发展。
公共部门人力资源管理的主要内容：
公共部门人力资源规划，职务分析，人员的招募、甄选与录用，考核与激励，薪酬与福利，培训与开发。
五、公共部门人力资源职务分析
职务分析也称工作分析，是指收集所有与某一特定工作有关的重要信息，并对其所具有的性质、任务、职责以及所需人员资格、条件等进行科学的系统描绘，最后作出规范性记录的过程。
职务分析可以以组织图的编制为基础。
组织图就是描述某一时期内组织结构的图表。
职务分析的内容包括：
谁来做、做什么、何时做、在哪做、为什么做、为谁做和如何做。
可归纳为工作内涵和任职资格两部分。
六、西方国家公务员制度的基本特点
公开考试、择优录用（最根本的特征）；
严格考核、功绩晋升；
政治中立、职务常任；
人事分类、依法管理；
专业培训、素质更新。
七、我国公务员制度的确立
我国实行公务员制度始于1993年，即原颁布的《国家公务员暂行条例》（标志着我国国家公务员制度的最终确立），以后于2019年4月27日全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》并自2019年1月1日起施行。
第六章公共财政管理
一、公共财政的含义
公共财政是建立在现代市场经济条件下的政府财政，是“国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动”。
公共财政的内涵主要包括两方面：
公共财政是“市场”的财政；公共财政是“公共”的财政。
二、公共财政的职能
（一）资源配置职能
公共财政为全社会提供公共物品和公共服务，并运用经济、法律等手段矫正外部效应和维护市场的有效竞争。
公共财政之所以要为全社会提供公共物品和服务，原因在于公共物品或服务具有效用不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，不能由私人部门通过市场提供。
否则，会发生休谟提出的“公地悲剧”和“免费搭车”现象。
公地悲剧
环境保护主义者加勒特.哈丁提出“公地悲剧”或日“公有资源的灾难”，“公地悲剧”是无节制的、开放式的、资源利用的灾难。
“公地悲剧”源于公产的私人利用方式，是对个人在利用公产时存有私心的确证。
哈丁在《科学》杂志中以寓言的形式，给我们讲述了一个生动的故事：
“一片草原上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。
畜群不断扩大，终于达到了这片草原可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。
但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他们增加一头牛羊，由此带来的收益全部归他自己，而由此造成的损失则由全体牧人分担。
于是，牧人们不懈努力，继续繁殖各自的畜群。
最终，这片草原毁灭了。
”这便是我们常说到的“公有地的悲剧”。
可见，如果一种资源的所有权没有排他功能，那么就会导致公共资源的过度使用，最终使全体成员的利益受损。
公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭。
过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。
之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。
而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。
公共物品因产权难以界定（界定产权的交易成本太高）而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。
“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要的条件，而公产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。
所以，“公地悲剧”并非绝对地不可避免。
免费搭车
“搭便车”问题最早由休谟在1740年提出。
他认为在一个经济社会，如果有公共物品的存在，免费搭车者就会出现；如果所有社会成员都成为免费搭车者，最终结果是谁也享受不到公共产品。
免费搭车指逃避为消费公共物品支付费用的行为。
公共产品（publicgoods）是指具有正的外部性（externality）,往往对公共福利具有重要意义的事物，如良好的环境质量、公共基础设施、国防和制度等。
由于政府无法了解每个人对某种公共产品的偏好及效用函数，再加之公共产品的非排他性，使得人们可能从低呈报其获得收益而减少其对公共产品的出资份额（缴税额），而这样做并不会减少他将要获得的收益。
在这样的社会条件下，人们完全有可能在不付任何代价的情况下享受通过他人的捐献而提供的公共产品的效益，即出现了“搭便车”现象。
外部效应
指某些个人或厂商的行为影响了他人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。
例如，生产某种化学产品会污染环境，却不承担清除污染的成本；又如，放养蜜蜂可以使果农增加收入，但放蜂者并不能得到由此增加的收入等。
简言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本或效益。
对于外部效应，如果不能予以及时纠正或抵消，将使资源配置失效，使具有外部效应的物品或服务的供给不是过多就是过少。
用于矫正外部效应的财政手段可分为两类：
为了纠正诸如环境污染此类负外部效应，课征污染税，迫使污染者付出附加成本，从而使其调整决策，减少产出，以减轻环境污染度；对因正外部效应造成的生产不足，则应实施鼓励生产的财政补贴等措施。
对不完全竞争的干预
不完全竞争主要是由垄断以及规模报酬递增行业的存在造成的。
当一个企业可以通过减少其所售出的物品的供给量，从而使物品的出售价格高于该物品的边际生产成本时，形成了垄断。
规模报酬递增行业是指某些行业如供水、电、气、电话服务等，其具有经营规模越大、边际成本越小、经济效益越好的特点，因而独家经营的经济效益远胜于多家竞争。
为实现资源配置的有效性，政府必须进行干预，可以对垄断厂商发放财政补贴，从而要求其增加产量和降低价格；或者接管这类企业，直接规定产
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