美国监管体制改革.docx

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美国监管体制改革

美国金融监管体制改革

1、危机前的美国金融监管体制

（一）危机前美国金融监管体制概况

美国金融业长期以来实行“双层多头”金融监管体制。

所谓的“双层”指的是在联邦和州两个层级都有金融监管部门，“多头”是设立了多家监管机构，分别行使不同的监管职责。

具体来说，在金融危机以前，美国联邦一级的金融监管机构有：

美国联邦储备系统（FederalReserveSystem，简称美联储或FED）、货币监理署（TheOfficeoftheComptrolleroftheCurrency，简称OCC）、联邦存款保险公司（FederalDepositInsuranceCorporation，简称FDIC）、全国信用社管理局（NationalCreditUnionAdministration，简称NCUA）、证券交易委员会（SecuritiesandExchangeCommission，简称SEC）和商品期货交易委员会（CommodityFuturesTradingCommission，简称CFTC）。

州一级的监管机构包括各州银行业监管机构、证券业监管机构和保险业监管机构。

此外，美国还有跨部门的监管机制，主要是联邦金融机构检查委员会（FederalFinancialInstitutionExaminationsCouncil，简称FFIEC）和总统金融市场工作组（President’sWorkingGrouponFinancialMarkets，简称PWG）。

（二）银行业监管机构的基本情况

1、联邦储备系统（FED）

1913年12月23日，美国威尔逊总统签署了《联邦储备法》，由此创立了承担中央银行职能的联邦储备系统。

联邦储备系统的组成包括：

联邦储备委员会（TheBoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem）、联邦公开市场委员会（FederalOpenMarketCommittee）、联邦储备银行（FederalReserveBanks），以及数千家会员银行。

其中，联邦储备委员会的主要职责包括：

制定货币政策，运用法定存款准备金和再贴现率两大工具，影响市场资金成本与价格，促进经济、就业和物价等经济指标的稳定；实施金融监管，控制金融市场的系统性风险；管理美国支付清算体系。

联邦公开市场委员会的主要职责是根据经济形势，决定联邦基金利率水平，运用公开市场操作这一货币政策工具，通过买卖美国国债和政府机构债券，将联邦基金利率控制在目标水平，从而影响长短期利率、汇率走势，继而引导商品生产与价格、就业状况等经济指标，以此实现货币政策目标。

此外,它还负责决定货币总量的增长范围（即新投入市场的货币数量），并对联邦储备银行在外汇市场上的活动进行指导。

联邦储备银行的主要职能包括：

一是货币发行职能。

各联储区行负责向所在区域银行系统发放和回收现金。

二是货币政策职能。

联储银行参与政策制定，进行宏观经济调研并提出贴现率调整建议。

三是银行监管职能。

联储区行主要负责对在各州注册的商业银行、银行控股公司以及外国商业银行进行现场检查。

四是政府服务职能。

财政部在联储区行开设政府资金专户，各类政府部门的日常收支都通过该账户进行操作，为税收缴纳、各类国债和联邦机构债券资金的清算提供服务。

五是存款机构服务职能。

为各存款机构提供支票清算、转账支付、电子汇款等资金清算服务。

2、货币监理署（OCC）

美国货币监理署成立于1863年，隶属于财政部，总部位于华盛顿。

货币监理署对在联邦注册的银行的业务活动进行全面监督管理，确保美国整个银行体系的稳定健康和竞争能力。

货币监理署的主要职责包括：

一是银行监管职责。

货币监理署对申请在联邦注册的商业银行（包括外资银行）进行审批，对其机构增设撤并和资本金调整等事项进行审批，并主要对联邦注册的全国性银行的境内外的各项经营活动开展监督管理。

二是金融稳定职责。

货币监理署通过监管服务，促进整个银行业的安全、高效和健康运行。

储蓄机构监管署（OfficeofThriftSupervision，简称OTS）主要负责储蓄协会及其控股公司的监管。

但根据《多德-弗兰克法案》，储蓄机构监管署于2012年7月21日并入货币监理署。

货币监理署因此新增了监管在联邦注册的储蓄银行和储蓄贷款协会的职能。

3、联邦存款保险公司（FDIC）

美国政府针对20世纪20年代到30年代初大量银行倒闭导致的金融危机，根据《格拉斯-斯蒂格尔法》于1933年成立了联邦存款保险公司，总部位于华盛顿。

联邦存款保险公司的宗旨是通过提供存款保险，维护公众对银行体系的信心，监督银行安全运营，确保存款安全，维护存款人利益。

该公司向参与存款保险的金融机构的收取保险费，组成保险基金，在金融机构发生风险时，动用保险基金对储户补偿。

4、全国信用社管理局（NCUA）

全国信用社管理局负责监管所有持有联邦牌照的信用社，以及选择参加其存款保险计划的州牌照信用社。

全国信用社管理局作为“最终贷款人”为信用社提供流动性支持，同时管理运作“全国信用社保险基金”，为信用社提供存款保险。

5、各州银行管理机构

各州政府均下设专门的银行管理局（厅），实施对州注册银行的金融监管。

主要职责是准入审批并发放州注册银行执照、机构撤并；颁布并实施本州银行的监管政策和规章制度；对州立银行和其他金融机构日常经营活动进行检查；对经营不善银行吊销执照并勒令停业整顿。

（三）证券、保险业监管机构的基本情况

1、证券交易委员会（SEC）

美国证券交易委员会是根据《1934年证券交易法》于1934年成立的美国联邦政府专门委员会，旨在监督证券法规的实施。

美国证券交易委员会的管理条例旨在加强信息的充分披露，保护市场上公众投资利益不被玩忽职守和虚假信息所损害。

美国所有的证券发行无论采取何种形式都必须向委员会登记注册，发行人必须要按相关规定进行信息披露。

证券交易所、投资银行、证券经纪商、共同基金、投资顾问及其他所有在证券领域里提供服务的中介机构和个人都必须接受委员会监督管理。

2、商品期货交易委员会（CFTC）

商品期货交易委员会是美国政府的一个独立机构，成立于1974年，最初任务是监管美国的商品期货和期权市场，之后职责范围逐渐更新和扩展，现负责监管商品期货、期权和金融期货、期权市场。

商品期货交易委员会的任务是保护商品和金融期权期货市场的参与者免受欺诈、操纵等不当行为的侵害，培育开放、竞争和健康的期货和期权市场。

通过有效的监管，商品期货交易委员会能够使得期货市场发挥价格发现和风险转移的功能。

3、各州保险监管局

美国的保险监管职责主要由各州的保险监管局承担，包括市场准入以及监测检查等日常监管。

此外，各州保险监管局于1987年共同设立了全美保险监管协会（NationalAssociationofInsuranceCommissioners，简称NAIC），作为州保险监管局的辅助监管机构。

（四）跨部门监管机构的基本情况

1、联邦金融机构检查委员会（FFIEC）

联邦金融机构检查委员是成立于1979年的一个跨部门机构，作为银行业监管机构的协调机构，主要职责是协调统一各个负责监管银行机构的联邦监管部门的监管检查原则、标准和报告格式。

2、总统金融市场工作组（PWG）

总统金融市场工作组最初是里根总统于1988年创设的，工作组成员包括财政部长、美联储主席、证券交易委员会主席和商品期货交易委员会主席。

其职能是进行跨部门的协调，共享信息，以及研究涉及跨部门监管的事宜。

2、美国金融监管体制改革

（一）《多德-弗兰克法案》主要内容

2007年次贷危机发生后，美国政府针对监管体制中的漏洞积极推行金融体制改革，对金融监管采取了一系列措施，力图堵塞监管漏洞。

2009年6月，奥巴马政府颁布了被外界称为金融体制改革方案的白皮书，旨在增强美国资本市场的竞争力，保护美国的消费者利益和维护市场稳定。

2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署经过一年多修正的金融监管改革法案——《多德-弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》（《多德-弗兰克法案》），力求从强化宏观审慎监管、提高监管标准、建立自救处置机制、加强影子银行监管、改革证券市场、加强消费者保护等方面改革金融监管。

该法案围绕监管系统性风险和消费者金融保护两大核心，着重推进了七个方面的改革措施。

1、成立消费者金融保护局，加强对消费者权益的保护

新法案在美联储体系下建立消费者金融保护局（ConsumerFinancialProtectionBureau，简称CFPB），对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品或服务的银行或非银行金融机构进行监管。

消费者金融保护局拥有检查所有抵押贷款相关业务并对其实施监管的权力，大型非银行金融机构及资产规模超过100亿美元的银行或者信贷机构均将在其管辖范围之内。

法案赋予其的职责有：

第一，该局可以通过数据分析和研究，以对相关金融市场进行监管，并对这些产品和服务的适当性进行评估。

第二，该局有权根据现行消费者金融法来设立规则，并采取适当的强制执行来处理违规事件。

第三，负责实施金融教育。

第四，负责接收、处理和解答消费者的投诉。

第五，该局有责任保护弱势消费者，包括年长者、服役人员及其亲属。

此外，消费者金融保护局下设金融知识办公室（OfficeofFinancialLiteracy）加强对公众的金融知识教育，并设立社区热线，处理消费者对金融产品和服务的投诉。

2、成立金融稳定监管委员会，应对系统性风险

新法案建立由9家金融监管机构首脑组成的金融稳定监管委员会（FinancialStabilityOversightCouncil，简称FSOC），美国财长同时担任金融稳定监管委员会主席，成员还包括美联储主席、货币监理署主席、联邦存款保险公司主席、美国证监会主席、消费者金融保护局主席等。

设立金融稳定监管委员会主要有三重目的：

一是识别威胁金融稳定的风险；二是强化市场纪律，消除股东、债权人、交易对手方关于政府将保护其免受损失的预期；三是应对威胁金融体系稳定的新的风险因素。

金融稳定监管委员会主要职责有：

一是认定系统重要性非银行金融机构。

被认定为系统重要性的非银行金融机构必须接受美联储监管。

二是促进成员机构、其他联邦或州监管机构之间的信息共享，协调政策制定、检查、报告和处罚等事项。

三是跟踪国内外金融监管和金融发展动态，并向国会提出建议，提高金融市场效率和竞争力，促进金融稳定。

四是为资本充足率、杠杆率、流动性、风险集中度等方面制定和实施更严厉的监管标准，并针对金融机构的某些业务可能导致流动性风险或可能引发金融体系连锁反应的，向功能监管机构提出提高监管标准的建议。

五是认定具有系统重要性的支付结算系统等金融市场基础设施。

六是探寻可能影响金融稳定的监管真空。

此外，该委员会拥有“先发制人”的监管授权，即为防范可能的系统性风险，在三分之二多数投票通过后，可批准美联储对大型金融机构强制分拆重组或资产剥离。

美国财政部建立的金融研究所，配备经济学家、会计师、律师、前任监管人员等专家，也将协助金融稳定监管委员会进行金融信息的收集和分析，并将相关结果定期上报国会并公开披露。

3、完善机制，解决“大而不能倒”问题

首先，法案致力于健全预防机制，降低金融机构“大而不能倒”情况出现的可能性。

主要措施是建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行和非银行金融机构纳入美联储的监管之下，并引入“沃尔克规则（Volckerrule）”，限制银行和控股公司从事自营性交易，禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品。

其次，为了保护纳税人利益，法案还进一步完善了处置机制。

一是由联邦存款保险公司建立有序清算机制，对系统性重要金融机构进行清盘，股东及无担保债权人将承担相应损失。

二是对金融危机期间美联储实施的所有应急借款计划进行一次性审计，并限制美联储的应急借款权。

三是通过向大型金融机构征费建立“清算基金”，用于对濒临破产的金融机构的破产清算。

4、监督高管薪酬，抑制风险过度行为

法案在高管薪酬问题上为股东提供了更多的话语权，包括使用代理人参与董事选举、拥有不具约束力的投票权，即对管理层薪酬有建议权，但不构成强制约束等；要求董事会下的薪酬委员会完全由独立人士组成；允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素；对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬，美国证监会拥有追索权。

5、强化证券业监管，保护投资者利益

法案要求制订新的严格规定，以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性；强调华尔街经纪人的受托职责，即客户利益高于经纪人的自身利益；加强美国证监会的监管职能，增加其监管经费。

针对信用评级机构，新法案规定在美国证券交易委员会中成立专门的监管办公室，每年提供监管报告；对评级机构要求更完全的信息披露，包括其内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等等；降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度，在评级公司人员跳槽至客户方时实施离职审查；允许投资者对恶意和轻率的评级行为提起诉讼；鼓励投资者建立内部信用评级标准，降低监管机构和投资者对评级公司的依赖；对长期评级质量低劣的机构，美国证券交易委员会拥有摘牌的权利。

6、加强金融衍生产品监管

该法案特别加强了对场外交易（OTC）衍生产品和资产支持证券等的监管，重要内容包括：

将大部分场外金融衍生产品移入交易所和清算中心；要求银行将信用违约掉期等高风险衍生产品剥离到特定的子公司（银行可保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品）；对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。

为防止银行机构通过证券化产品转移风险，要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上。

7、加强对对冲基金等机构的监管

要求大型的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构在美国证监会登记，披露交易信息，并接受定期检查。

如果此类机构具有特大规模或特别风险，将同时接受美联储的系统风险监管。

针对此前保险业没有联邦监管机构的制度空白，财政部下设新的监管办公室，与各州监管部门联合监管保险公司。

（二）近期《多德-弗兰克法案》框架下各项金融监管改革措施推进情况

1、沃尔克规则

2011年10月11日，美国货币监理署、美联储、联邦存款保险公司和美国证监会联合发布了《禁止与限制自营交易以及投资对冲基金和私募股权基金》（ProhibitionsandRestrictionsonProprietaryTradingandHaveCertainInterestsin,orRelationshipswith,HedgeFundsandPrivateEquityFunds）（征求意见稿）。

该草案对《多德-弗兰克法案》中“沃尔克规则”的相关原则提出了具体实施措施，对合法的做市行为和禁止的自营交易提出了区分方法，并确定了诸多豁免条款。

例如由美国政府、政府支持企业、地方政府发起的金融工具的交易不受“沃尔克规则”的限制，流动性、资产负债管理方面的自营交易也属于豁免之列。

草案还要求银行建立内部合规程序并向监管机构报告相关数据，确保其相关交易业务合规。

该草案于2012年1月13日结束意见征询。

2013年12月沃尔克规则通过最终版，并已于2015年7月21日起执行。

2、强化外资银行集团审慎标准规则

2014年3月，美联储通过了《强化外资银行集团审慎标准规则》，此规则也属于《多德-弗兰克法案》中一部分，将于2016年7月1日生效执行。

此规则主要通过加强外资银行对在美设立的附属公司、分支机构等管理模式、风险控制、压力测试、债务与流动性限额等方面的监管要求，以达到防范金融危机发生，降低美国金融体系风险，保持美国金融体系稳定等目的。

3、系统重要性金融机构监管

2011年10月11日金融稳定监管委员会发布《监管特定非银行金融机构》（AuthoritytoRequireSupervisionandRegulationofCertainNonbankFinancialCompanies）（第二次征求意见稿），进一步明确了系统重要性非银行金融机构的初步识别标准。

2012年4月11日，金融稳定监管委员会批准通过了《监管特定非银行金融机构》的最终规则和解释性指导，并于2012年5月2日生效。

最终规则和解释性指导阐述了金融稳定监管委员会将如何依据《多德-弗兰克法案》实施法定标准和注意事项，以及实施遵循的程序。

4、自救处置计划

2011年10月17日，美联储和联邦存款保险公司联合出台自救处置计划（ResolutionPlan）的有关规定，推动《多德-弗兰克法案》“生前遗嘱”相关监管要求落地。

并表资产在500亿美元以上的银行控股公司和金融稳定监督委员会指定的由美联储监管的系统重要性非银行金融机构，每年均须向美联储和联邦存款保险公司提交自救处置计划。

当目标机构经营出现困难，但仍然具偿付能力且无需开展破产处置时，可以触发自救处置计划。

5、衍生品交易

在2013年第一季度，《多德-弗兰克法案》要求包括利率掉期（InterestRateSwaps）和信用指数（CreditIndices）在内的所有标准化场外衍生品合约通过受监管的中央对手方结算机构进行统一清算。

在2014年第二季度，《多德-弗兰克法案》新增了互换交易平台（SwapExecutionFacility，SEF），废除了原有的覆盖品种有限的场外监管平台——衍生品交易平台（DerivativesTransactionExecutionFacility，DTEF）。

法案要求小规模的场外衍生品（如利率掉期及信贷指数衍生产品，CreditIndexDerivatives）都必须在受监管的交易所、SEF或证券互换交易平台（SSEF）内交易。

6、消费者金融保护

2013年2月27日，消费者金融保护局公布2013年-2017年战略计划。

在此计划中，消费者金融保护局提出四项目标：

防范对消费者的金融损害，促进有利于消费者的金融举措；使消费者拥有更好的金融生活；告知公众，政策制定者和消费者金融保护局自己的政策制定者基于消费者金融市场和消费行为的数据分析；通过优化资源生产力和增强影响力提升消费者金融保护局的表现。