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公共政策
公共政策
第一章公共政策绪论
第一节理解公共政策（UnderstandingPublicPolicy）
•1951年，美国著名政治学家哈罗德·拉斯韦尔和拉纳合编的《政策科学：
范围与方法的新近发展》一书正式出版，提出了“政策科学”（policyscience）这一概念，标志着政策科学的诞生。
而拉斯韦尔本人则被誉为“现代政策科学的创立者”。
一、公共政策的涵义（TheDefinitionofPublicPolicy）
•目前，学术界对于公共政策的定义尚无一致的看法。
学者们关于公共政策概念的界定见仁见智。
•美国伍德罗•威尔逊认为：
公共政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。
•哈罗德•D•拉斯韦尔和亚伯拉罕•卡普兰指出，“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划”
•戴维•伊斯顿认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。
•托马斯•R.•戴伊认为，“公共政策就是政府选择要做的或者不要做的事情。
”
•罗伯特•艾斯通认为，公共政策就是“政府机关和它周围环境之间的关系，用公式表达即为P＝f（G,E），其中，P指公共政策，G指政府系统，E指生存环境。
•司图亚特•S•那格尔认为：
“公共政策就是政府为解决各种各样的问题所作出的决定。
”
•概括：
所谓公共政策就是政府等社会公共权威为实现社会目标、解决社会问题而制定的公共行动计划、方案和准则，它具体地表现为一系列的法令、策略、条例、措施等。
•关键词：
政府等社会公共权威；选择行为；解决某种社会问题；行为准则
二、公共政策的基本特征（TheNatureofPublicPolicy）
•阶级性
•目标性
•强制性
•相对稳定性
三、公共政策的分类（TheTypeofPublicpolicies）
•社会生活的复杂性和多样性决定了社会中的公共政策必然也是数量众多、类型各别，并呈现出一定的层次性，构成了一个复杂的政策体系。
依据不同的标准，对公共政策可以作不同的分类：
1、从政策层次的角度划分：
总政策；基本政策；具体政策
•总政策（generalpolicy）：
一个国家或地区在一定历史时期的总的行动准则，它是一种根本性的、全局性的政策，包括总路线、总方针、总纲领等。
•基本政策（basicpolicy）：
在社会生活的某个领域某个部门或某个方面起主导作用的实质性政策。
•具体政策（specificpolicy）处于政策体系的最低层次，它是基本政策的具体化，是为了贯彻实施基本政策而制定的具体行动准则。
2、从社会生活领域的角度划分：
政治政策；经济政策；社会政策；文化政策
•政治政策（politicalpolicy）是政府为处理政治问题、协调政治关系而制定的行动准则。
•经济政策（economicpolicy）是政府为处理经济问题、协调经济利益关系而制定的行动准则。
•社会政策（socialpolicy）是政府为处理社会问题、协调社会关系而制定的行动准则。
•文化政策（culturalpolicy）是政府为处理各种文化问题、发展文化事业而制定的行动准则。
3、从制定公共政策的主体的角度划分：
政党政策；国家政策；政治团体政策
•政党政策（partypolicy）直接体现了一定阶级的意志和利益。
同时政党政策也决定和影响着社会生活中权力的划分、利益的分配以及各项社会目标的实现。
•国家政策（nationalpolicy）主要是指根据国家整体利益的需要、为协调社会各方面的利益关系而制定的行动准则。
•政治团体政策（politicalgrouppolicy）所反映的主要该团体的切身利益。
政治团体政策是以政治的形式来表达本阶级、阶层或民族中结合起来的一部分人的利益要求，并以这一部分特殊利益为其政策目标和政策内容。
4、美国公共决策学者詹姆斯•E•安德森的概括：
第一，以政策是否实际改变客观对象为标准：
实质性政策（substantivepolicy）与程序性政策（proceduralpolicy）
•实质性政策与政府准备采取的行动有关，即采取何种行动。
•程序性政策涉及到由谁采取行动或怎样采取行动。
•程序性政策可能会有重要的实质性效果，怎么行动或谁采取行动有助于实际后果的出现。
第二，以政策对于社会和政策形成过程中的相关成员之间的关系的影响性质为基础政策划分为：
分配性政策（distributivepolicy）；调节性政策（regulatorypolicy）；自我调节性政策（self-regulatorypolicy）与再分配政策（redistributivepolicy）
•分配性政策涉及将服务和利益分配给人口中的特定部分——个人、团体、公司和社区。
•调节性政策是指对个人或群体行为强加约束或限制，从而减少那些被调节者的自由或行动的随意性。
•自我调节性政策同样涉及对于行为的限制，但是它通常是被调节团体所寻求和支持的、作为其保护或者促进自身利益的一种手段。
•再分配性政策是指政府在社会各阶级、阶层或团体中有意识地进行财富、收入、财产或权利的转移性分配。
第三，根据所分配利益的种类，可以将公共政策分为：
物质性政策（materialpolicy）与符号性（象征性）政策（symbolicpolicy）
•物质性政策实际上是为受益者提供有形的资源或实质性的权利而给受损者造成现实的不利条件。
•相比之下，符号性（象征性）政策所分配的利弊条件很少对人们产生实际影响。
四、公共政策研究的任务（WhatDoesPublicPolicyStudyAbout）
1、研究公共政策的组织系统
2、探讨公共政策运行过程
3、研究公共政策风险及其对策
第二节公共政策的功能（TheFunctionofPublicPolicy）
•公共政策的功能，就是指公共政策在社会公共事务管理中的功效与作用。
从其对社会所起到的基本积极作用来讲，主要有以下几个方面：
分配社会资源；规范社会行为；解决社会问题；促进社会发展。
第二章公共政策研究的历史与发展（HistoryandDevelopmentofPP）
第一节公共政策学产生的背景（TheBackgroundfortheEmergencyofPP）
•公共政策是第二次世界大战以后产生于美国的一门新兴的交叉学科。
公共政策作为一门学科而出现，既是当代世界中社会、经济和政治快速发展的必然要求，也与战后美国特殊的社会状况密切相关。
虽然导致公共政策学科产生的原因是多方面的，但是，其中更直接的原因则主要有以下几个方面：
社会问题的压力；政府管理的需要；政治科学的发展；其他学科的发展
第二节西方政策科学的形成与发展（TheEngenderingandDevelopmentofWesternPolicyScience）
一、西方政策科学的初创时期
•20世纪50年代-60年代是西方政策科学的初创时期。
1951年政治学家哈罗德·D.拉斯韦尔和丹尼尔·拉纳合编的《政策科学：
范围与方法的新近发展》一书，提出了“政策科学”这一概念，并且对这一学科的内容加以系统阐述。
•拉斯韦尔概括了政策科学的六大特征，即：
（1）政策科学是关于民主主义的学问，它涉及个人的选择，必须以民主体制作为前提；
（2）政策科学的目标是追求政策的“合理性”，它必须使用数学公式和实证数据建立可检验的经验理论；
（3）政策科学是一门对于时间和空间都非常敏感的学问，即它所选择的政策分析模型必须在时间和空间上有明确的记录；
（4）政策科学具有跨学科的特性，它要靠政治学、经济学、社会学、心理学等学科知识来确立自己崭新的学术体系；
（5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要的意义；
（6）政策科学必须具有“发展概念”，它以社会的变化为研究对象，所以必须建立动态模型。
•1956年，在他关于政策过程研究途径的概括中，拉斯韦尔提出了关于决策过程的七个阶段的划分，即：
情报、提议、规定、合法化、应用、终止、评估。
•除了拉斯韦尔之外，这一时期对政策科学产生起到推动作用的学者有戴维·伊斯顿、查尔斯·E.林德布洛姆、托马斯·R.戴伊等。
•1953年，伊斯顿发表了《政治系统：
政治学现状研究》一书，对公共政策学给予了特别的重视。
他指出，政治学的任务就是了解社会政策应当是什么，哪种政策应当如何制定出来并付诸实施。
政治学之所以要以政策为研究取向，原因就在于一项政策的实质是不让一部分人享有某些东西，而允许另一部分人占有它们；换言之，就在于一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动。
•查尔斯·E.林德布洛姆对于政策科学的贡献主要表现在以下方面：
（1）最早地提出了“政策分析”的概念。
他在1958年发表的《政策分析》一文中，用“政策分析”表示一种将定性与定量相结合的渐进比较分析。
（2）提出了政治学的政策制定观。
他认为，政策制定过程不应仅作为静态的阶段划分研究，更应从政治的、经济的和社会的环境或背景入手，探讨“政治互动”对政策制定的影响。
（3）林德布洛姆提出了著名的“渐进决策”模型。
•加布里埃尔·A.阿尔蒙德和西德尼·维巴在《公民文化：
五个国家的政治态度与民主》中区分了参与型、臣属型和地区型等3种类型的政治文化。
这3种文化直接决定着体系成员为实现目标同他人合作的意愿。
个人特别是精英人物之间以及体系内各集团之间的疏远和敌视很可能导致政治冲突，并给正常的决策过程造成困难。
•戴伊在《理解公共政策》中指出，政策分析所关心的是政治生活中“谁获得”，而“为什么”以及“它有什么影响”却更为重要。
我们要关心的不仅是政府所要推行的政策，还有政府为什么要推行这些政策，以及这些政策的后果是什么。
•戴伊还概括了研究公共政策的八种模型或途径，即制度模型、过程模型、集团模型、精英模型、渐进模型、博弈模型、系统模型和理性模型。
戴伊认为，大多数公共政策都是上述模型的混合结果。
二、西方政策科学的形成时期
•20世纪60年代后期-70年代初期是西方政策科学的形成时期。
美国著名的科学哲学家托马斯·S.库恩于1962年发表的《科学革命的结构》起到了方法论的解放作用，推动了政策科学的迅速发展。
1、方法论背景
•孔德经验实证主义：
知识起源于观察和归纳，科学研究的目的是证明理论。
•波普的可证伪原则与试错法
•库恩的范式理论与科学发展的阶段论：
范式是指某一科学家集团在某一专业或学科中所具有的共同信念，是研究问题、观察问题时的角度、视野和参照框架。
它由一整套概念和假定组成，反映了科学和社会的紧密联系。
科学发展的阶段：
前科学阶段——常规科学阶段——科学革命阶段——新的常规科学阶段……
2、叶海卡·德洛尔的政策三步曲：
•《公共政策制定检讨》（1968）
•《政策科学构想》（1971）
•《政策科学进展》（1971）
（1）在政策科学基本概念上，德洛尔继承和发展了拉斯维尔的政策科学思想，对政策学科的一系列基本理论问题作了进一步的论证，从而形成了拉斯维尔——德洛尔的政策科学研究传统。
同时，他也批评了拉斯维尔的政策科学观点，认为拉斯维尔等人过分推崇科学方法论尤其是行为科学方法的作用。
•政策研究是很自负的：
它雄心勃勃地要求自己致力于对所有人类活动提供科学的指导——根据我们的意愿，提供明智的决策和行动影响未来。
然而，浏览一下历史就会发现，要实现这一任务几乎毫无希望：
从政策原本的期望和要实现的目标考察，成功的先例很少能成为现实；并且渐进性改革对历史发展的主流几乎没有什么影响。
•如果我们试图严肃地看待政策研究，就必须自觉地、深入地理解这一任务的困难性，就像认识到它的重要性一样。
——那格尔：
《政策研究百科全书》，P7
（2）德洛尔认为，由于政策科学具有跨学科的性质，必须采用系统群的研究方法；要改善政策制定，本质上要进行一场“科学革命”。
（3）德洛尔认为，与传统的常规科学相比，政策科学具有一系列新范式，如理论研究与实践研究相结合、科学与个人经验和常识相结合、时间的敏感性等等。
（4）德洛尔还提出“元政策”概念和政策系统论。
三、公共政策研究的发展
•形成时期的政策科学一如初创时期的政策分析实践，注重对于政策制定过程的研究，而对于政策的内容则相对不太关心。
但是，20世纪70年代中期以后，情况发生了变化——政策制定后的执行和评估，以及对公共政策的调整甚至终结，都受到了政策科学家的关注和研究。
1、“趋前倾向”
20世纪60年代末和70年代初，美国的政策科学中出现了所谓的“趋前倾向”，即在政策研究中强调政
策咨询对于政策制定的意义。
2、“趋后倾向“”
70年代中后期，公共政策研究中出现了“趋后倾向”，即注重研究公共政策的“执行与评估”，以及“政策终结”和“政策周期”等。
3、20世纪70年代崭露头角的公共选择理论，也可以视为公共政策科学在这一时期所取得的成就。
第三节西方公共政策研究的新动向（NewTrendsofPublicStudies）
•20世纪80年代中后期以后，公共政策分析进一步转向有关政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家关系的研究。
特别是90年代以来，公共政策研究出现了一些新的趋势，即注重研究公共政策的伦理价值取向，注重社会问题的研究，同时特别强调政策调查。
一、公共政策研究的伦理－价值取向
•公共政策研究中的“价值中立”取向
•公共政策研究的伦理－价值取向
•20世纪80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：
一是从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯、哈耶克等等。
二是从特定的伦理案例分析政策伦理或价值，如社会福利、堕胎、死刑等等。
三是从政府机构或组织的伦理问题入手分析公共责任与义务。
二、公共政策效率与比较公共政策研究
•在公共政策效率方面，西方学者一方面是进一步从公共政策产生与运行及政策生态方面去考究政策效率，尤其是对政策执行与评估的研究；另一方面则强调从公共政策比较中研究政策效率，这种政策比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言，而且还进行国际比较。
•比较政策研究在20世纪70年代早期还是一个“不存在的研究领域”，它的开始起步是伴随着比较政治学的发展而来的。
80年代这一领域的研究趋于成熟，成为政策研究中的一个重要分支，出现了一批颇有影响的学者及著作。
其中，以阿尔蒙德与鲍威尔及其著作《比较政治学：
体系、过程和政策》最为著名。
三、重视政策信息多元化
•第一，尽管说，政策科学是一门应用性非常强的学科，但西方学者对其解决实际问题的能力感到相当悲观，认为政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策制定。
因此，政策科学家不要自认为是政策方案的设计者，他们的主要任务是要从诸如立法机关、政府部门、大众传媒等政策利害人那里获取政策信息；其主要任务不是协助决策者找出一个解决问题的最佳方法，而是要在许多不同的政策利害人中，寻求共识，制定出能够平衡各方观点的满意政策。
•第二，政策学家认识到过去过分强调科学家和政治家各自拥有一套分离的价值标准与规范、政策科学采取中立的、远离政治的立场是不合理的。
相反，他们应当在政治领域中发展政策科学，应当与政治家合作，融入到政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。
第四节中国的公共政策实践与研究（PolicyPracticeandStudiesinChina）
一、中国古代的政策谋略思想
•老子：
“损有余而补不足”、“无为之治”
•韩非子：
“世异则事异，事异则备变”
•孔子：
“为政以德，譬如北辰居其所而众星共之”
•孟子：
“民为贵，社稷次之，君为轻”
•荀子：
“君者，舟也；庶人者，水也。
水可载舟，水可覆舟”、“重本抑末”
二、中国的马克思主义政策传统
1、毛泽东的政策思想
（1）“政策是党的生命”的科学论断
（2）“一切从人民的利益出发”的政策制定出发点
（3）“实事求是”的决策指导思想
（4）“民主集中制”的决策原则
2、邓小平的政策思想和政策原则
（1）“一切从实际出发，实事求是”的政策制定原则
（2）“摸着石子过河”的渐进决策原则
（3）重视“政策试验”的政策执行思想
（4）政策评价的实践标准、生产力标准和“三个有利于”标准
三、中国的政策研究现状（略）
1、译著
2、著作
3、学会
4、教育
第三章公共政策系统（PublicPolicySystems）
•公共政策作为一个有机的系统，主要是由公共政策主体和公共政策客体及其相互作用而形成的有机整体。
公共政策主体是公共政策的直接或者间接制定者，公共政策客体则是公共政策作用的对象，是公共政策所要规范的人和事。
公共政策主体与客体的相互作用是整个公共政策过程展开的基础，同时也贯穿整个公共政策过程。
第一节公共政策环境系统（EnvironmentalSystemsofPP）
•任何政府的公共政策活动或任何社会的公共政策过程都必须在一定的环境下进行。
公共政策系统与其环境之间进行着物质的、信息的、能量的交换与互动。
因此，要使公共政策系统正常运行，就必须对其环境的构成与特征加以正确的认识。
一、自然人口环境
自然人口环境是公共政策系统所面临的最现实、也是最基础的环境。
现实的自然环境和人口状况往往是一个国家基本国策形成的基础，决定了其他重大公共政策的形成和发展。
二、经济环境
公共政策的经济环境要素是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。
它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和。
三、体制环境
体制有各种类型，如政治体制、经济体制、文化体制、教育体制、科技体制等，其中尤以政治体制和经济体制最为重要。
四、政治文化
阿尔蒙德：
“政治文化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。
这个政治文化是由本民族的历史和现在社会、经济、政治活动进程所形成”。
五、国际环境
所谓国际环境，主要指影响一国公共政策制定与执行的国际局势，以及反映该国综合实力的国际地位。
冷战结束以来，整个国际环境发生了如下两个基本变化：
一是和平与发展成为主流；二是全球化、信息化以及市场化成为世界三大潮流。
•试评析我国的政治文化对当前我国公共政策的总体影响。
（课堂讨论）
第二节公共政策主体（PolicyActorsasPrincipals）
•公共政策主体是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。
这些人员既包括个人，也包括群体或组织。
由于不同国家社会经济、政治制度不同，文化传统各异，政策生命周期有别，从而，公共政策主体所包含的内容与类别也是有差别的。
•公共政策主体分类
直接主体：
直接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党等。
间接主体：
就是指间接参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，主要指利益团体、新闻媒体和公民个体等。
一、公共政策的直接主体
1、立法机关
2、行政机关
3、司法机关
4、执政党
•思考：
如果我们说公共政策的价值导向是公共利益实现的话，那么，上述公共政策主体的机构和程序设置是如何体现和保证公共利益的实现的？
二、公共政策间接主体
1、在野党或反对党
2、利益集团
3、公民个体
4、大众传媒
5、学者、咨询者
第三节政策客体（PolicyObjects）
•政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题、进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段，所以公共政策客体主要是指政策所要解决的社会问题、政策所影响到的个人和群体、社会利益关系。
一、公共政策问题
1、概念
•马奇和西蒙：
（社会）问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。
•谢泼德和沃斯：
“一个社会大部分成员和社会一部分有影响的人物认为不理想，不可取，因而需要社会给予关注并加以改变的那些社会情况即为社会问题。
”
•安德森：
政策问题可以定义为某种条件或环境，这种条件和环境引起社会上某一部分人的需要或不满足，并为此寻求援助或补偿。
社会上存在着各种各样问题，只有那些促使人们去行动的问题才是政策问题。
•所谓公共政策问题就是人们在社会生活中为实现一定的利益诉求和价值追求而经过一定的渠道和途径反映到政府部门、需要通过制定和执行某项政策才能加以解决的一种客观的社会状况。
2、分类
•罗威:
分配性的、调节性的和再分配性的
•实质性的和程序性的两种
•问题所涉及领域：
政治问题、经济问题等等
3、政策问题的基本属性
•客观性
•主观性
•关联性
•动态性
二、政策目标团体
•所谓政策目标群体，泛指那些由于政策的强制性而必须对其自身的行为模式重新进行调适的群体，又称政策对象。
•政策能否达到目的，既不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是政策执行者能够完全决定的事情，它与政策目标群体有直接关系。
三、社会利益关系
•个人与群体由于在社会生产和生活中所处的地位和社会分工不同，因而必定会产生出不同层次、不同性质的利益要求，以及各种利益矛盾。
•组织社会学的概念：
共栖与共生
•本章指定书目之一：
史蒂文·凯尔曼：
《制定公共政策》，商务印书馆，1990年，重点看第一部分，以了解美国各主要政治机构在政策制定过程中的角色和活动，并进一步与中国的情况进行对比。
第四章政策议程设定
第一节政策议程的本质
•罗斯认为，政策议程的设定就是指“把不同社会群体的需求转化为（议程上的）项目，以及争夺公共官员注意力的过程。
”——豪利特等：
《公共政策研究》，p.180.
•约翰·金登认为：
“议程是罗列了一些主题或问题的清单，这些问题或主题是政府官员和政府以外与官员有密切往来的人们在任何给定时期内十分关注的问题。
在官员应该关注的众多问题中，它们实际上真正认真解决的是其中的一些问题而不是另一些问题。
因此，设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。
”
——豪利特等：
《公共政策研究》，p.181.
第二节议程的类型
•柯布和艾尔德将议程区分为两大类型，即“系统议程”和“制度议程”。
其中，系统议程包含所有的议题。
这些议题包括“假设性议题”或是只为安抚顾客团体所提出讨论的议题，实际上并未作成任何政策选择，此外，它也包括政府考量将采取的行动。
反之，制度议程则是明确行动议题之集合，且由决策主体慎重考量，如立法日程表等。
——JamesPLester,JosephStewart.JR.《公共政策——演进研究途径》P.72—73.
•拉雷N格斯顿将政策议程划分为实质性性议程和象征性议程，以及公开的议程和隐蔽的议程两组。
其中，实质性议程处理的是引起人们综合性关注和回应的议题；相反，在象征性议程中，人们注重的是价值而非资源，牵动的是社会共同体的共同意识，而非个别群体的经济利益。
——严强主编：
《公共政策学》，P.126—127.
•公开的议程是那些进入公众视野，在社会层面受到广泛讨论，或者在政府层面受到应有关注，分享到政治的聚光灯的社会公共问题；隐蔽的议程指涉下列问题：
尽管它事实存在着，但未能进入政府部门的视野。
——严强主编：
《公共政策学》，P.128.
第三节议程设定过程中的相关文献
一、议程设定的三种模型
•根据柯布及罗斯夫妇的观点，政策议程的设定主要可
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