从创新稽查体制模式谈税务稽查工作长效机制的健全.docx

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从创新稽查体制模式谈税务稽查工作长效机制的健全

从创新稽查体制模式谈税务稽查工作长效机制的健全

在今年的全国税务稽查工作会议上，国家税务总局肖捷局长作出了“健全完善税务稽查工作长效机制”的重要批示，这为新形势下如何完善稽查运作机制、发挥稽查职能作用指明了方向。

长效机制，是指长期保证制度正常运行并发挥预期功能的制度体系。

形成长效机制不仅是稽查运行模式趋向成熟的重要标志，而且是稽查事业持续发展的动力基础，对加强稽查组织管理、释放稽查执法效能、规范稽查执法行为、扩大稽查工作业绩等具有积极作用。

本文结合我州稽查工作的实际，从稽查组织体系及人力资源建设等方面入手，就如何建立税务稽查长效机制做些粗浅思考。

一、现行稽查模式存在的主要问题

（一）对税务稽查和税务检查的概念界定不清

传统观点认为，税务稽查是税务机关对纳税人、扣缴义务人履行纳税义务、扣缴义务情况进行审查、监督和处理活动。

可见，长期以来，我国对税务稽查和税务检查的概念是不加区分的，仅仅因为工作需要的时在文字上加以区别，这种将税务稽查和税务检查混为一谈的观念，不仅无助于正确界定征收管理、稽查各自的职责，而且容易导致对税务稽查职能认识上的错位。

笔者认为税务稽查是税务稽查专业机构依据法律、法规和相应规程，对有涉税违法行为的纳税人或扣缴义务人所进行的税务检查和处理活动。

其涵义有以下几方面：

一是税务稽查的主体应是从事税务稽查的专业机构；二是稽查的对象应是经科学选案或举报等途径而确定的有涉嫌违法行为的纳税人或扣缴义务人；三是税务稽查应遵循法定的程序，必须经过选案、检查、审理、执行四个环节；四是税务稽查通过打击偷税、逃避追缴欠税、抗税、骗取出口退税等涉税违法行为，以达到震慑犯罪，维护税收秩序的目的。

从上述分析我们可以把税务稽查的职能概括为监督、处罚、威慑和收入四个方面。

由此可见，创新税务稽查体制模式首先要符合税务稽查的本质要求，其次要与其职能相吻合。

（二）税务稽查模式改革不彻底，实施不到位。

随着1997年我国征管体制的全面改革，新的税务稽查模式也在全国范围内逐步实施。

但是现行税务稽查模式在实施过程中却存在着不少的问题，主要体现在：

由于税务稽查职责在范围上划分不够明确，使得上下级稽查机构之间相互争夺范围，抢夺税源，甚至出现两份稽查通知或处理决定下达同一企业，使得纳税人无所适从。

这既造成了纳税人对税务稽查机关依法行政认识上的误解，有时又使稽查出来的问题因下达处理决定的不同而扩大化或者缩小化；由于目前稽查的收入型模式和上述问题的存在，导致了稽查不深入，力度不够大，为收入而稽查，从而出现了对一些违法行为查而不清、决而不刚的现象，执法的严肃性、公正性受到极大地削弱；由于多级稽查格局的原因，一个年度内企业接受二级稽查十分普遍，部分企业甚至接受三级稽查，乃至更多级的税务稽查，从而造成了重复稽查的问题，如果再加上地税部门的稽查，企业确实不堪重负，生产经营难免受到影响。

（三）稽查管理资源没有得到优化配置。

一些地方的稽查部门承担了不少职能之外的管理性工作。

比如，花费大量精力在日常检查，甚至是漏征、漏管户的清理上；少数地方仍然向稽查部门下达税收收入任务等。

据粗略估计，基层税务稽查部门真正用于查处涉税违法案件的精力还不到其全部精力的40％，稽查管理资源浪费比较明显。

此外，稽查选案、检查、审理、执行的“四分离”落实不到位，弱化了各环节之间的执法监督，依法稽查得不到有效保证。

以我州为例，全州8个县级稽查局仅有文山县能够实现“四分离”，其余各县包括州局在内，稽查人员一人多岗、身兼数职的现象十分普遍。

（四）稽查队伍整体素质有待提高

　　一是稽查力量相对不足。

近年来，由于各方面的原因，税务稽查队伍的总体人数呈下降趋势，特别是基层稽查人员数量明显不足。

据统计，截至2006年底，全国税务稽查人员占整个税务人员的比例仅为％，现有的稽查力量已经难以适应日益繁重的稽查工作需要。

二是稽查人才相对缺乏。

稽查部门既缺乏精通稽查业务、财务会计、法律法规、计算机和外语等知识的复合型人才，难以满足大要案查处对“一专多能”稽查人才的需要；同时，又缺少熟悉行业知识的高层次、专业化人才，难以有效地应对专业化较强的分行业检查需求。

此外，稽查人才库人员老化现象严重，人才更新不及时，也制约了人才库作用的发挥。

三是思想政治教育相对薄弱。

一些地方对稽查人员政治思想教育抓得不够紧，执法监督制约力度不够大，党风廉政建设落实不够到位，放松了对稽查人员世界观、人生观和价值观的培养和改造，甚至出现了个别为税不廉、失职渎职和以权谋私的现象。

以我州稽查队伍专业素质现状为例：

从现有学历看，目前稽查队伍人中，高中及高中以下人员2人，占总人数的％；中专学历人数为9人，占总人数的％；大专以上学历人数已达117人，占总人数的％，其中大专学历为73人，占总人数的%，本科以上学历人数为44人，占总人数的%,其中硕士研究生1名。

从原始学历看，大专以上学历人数仅为5人，占总人数的%。

现有学历中专以上人才专业结构来看，涉税专业人才104人，占总人数的82％（其他专业人才23人）。

其中财政税收类专业人才66人，占总人数的52％；会计专业人才11人，占总人数的％；法律法学类人才12人，占总人数的％，经济管理类人才15人，占总人数的％。

现有人员30岁以下18人，31岁到40岁74人，41岁到50岁32人，50岁以上1人。

从税务稽查人员的年龄结构、学历结构和专业结构可以看出：

一是从年龄结构来看，40岁以下71人，占总人数的71％，说明我市稽查系统中青年比例占由相当比重，这部分人有理想、思想活跃，但是从事的岗位比较少，稽查经验相对比较不足，需要进一步加强培训，是培训的重点对象;41岁以上人员33人，这些人在税务系统的阅历比较丰富，大部分曾经从事过征管、法规、计划统计等多个岗位，工作经验比较丰富，但是知识结构相对老化，也需要进行更新知识培训。

二是从学历结构来看。

中专以上学历人才从原始学历的53人增加到现有学历的127人，大专以上专业人才117人，占总人数的％，说明说明稽查人员继续深造的热情比较高，学历教育取得较好的成效；而且涉税专业人才104人，占总人数的82％，大部分人员继续教育的方向是对的，而且积累了一定的涉税专业理论知识，具备一定的从事税务稽查的能力。

三是从专业结构来看，知识结构参差不齐，有些人员没有任何专业知识（两名工勤），作税务稽查全靠工作经验，但是案例工作的局限性必然带来经验的局限性和片面性，容易造成机会主义、经验主义和形而上学主义。

有些虽然经过专业培训，但是只是一到3个月的短期培训后，这些人员大多是军队复转军人，这些人直接到工作岗位，没有经过系统的专业化创新教育培训，很多是“一次学习用到老，单一技能管终身”。

有些人员虽然掌握专业知识，但是专业知识的层次很低，如计算机中专水平所学的计算机知识早已过时，难以应对电算化稽查的发展。

大部分人员只是结构单一型，急需创新培训成“复合型”。

只懂税法、不懂财务核算方法的税务人员大有人在；会查账的税务人员又有许多不会检查电算会计的账簿；有些税务执法人员法律素质偏低，征管素质不能完全适应新时期税收工作的要求，误解、曲解、肢解税收法律和法规较为严重，这些都是行政复议案件发生的重要隐患。

四是从学历与能力匹配情况来看，虽然大专以上人才将相当比重，但是这些人中大部分工作承受了相当大的压力，自认为有一定的专业素养，随着年龄慢慢增大，存在不同程度的厌学情绪，使大多数人的素质停留在原来的状态或有不同程度的下降。

有些人员虽然学历较高，到那时课本知识难以转化为实战经验，学历与能力不相匹配。

有些人员虽然具有一定的专业素养，但是被按安置到非业务岗位，所学知识淡化、老化。

（五）激励机制的缺失导致干部队伍的积极性减退

当前，随着《公务员法》的逐步实施和干部人事制度改革的不断深入，以及公务员实行统一津补贴政策，干部队伍激励工作面临着一些新矛盾、新问题，突出表现为普通干部交流不畅通、绩效报酬体现不充分、政治激励手段不完善等方面，传统的干部激励机制已不适应新形势的需要。

对行政干部而言，强化激励无外乎三种方式，即及时得到交流，能够到更广阔的天地施展才华；按实绩取得报酬，个人的付出与收获基本相称；获得社会认可，作为行政干部的价值得到体现。

综合来看，目前因受各种因素限制，普通干部交流渠道不畅，多数干部难以得到更广的施展空间；因统一津补贴，实行同地同酬，绩效报酬体现尚不充分；国家对干部职务职数限制越来越严，行政干部通过职级体现价值越来越难。

由于干部能上不能下的原因，必然导致很多普通干部提拔晋升的机会大大减少。

不仅如此，目前干部管理条例对非领导职务的限制也越来越严格，多数干部可能也较难担任非领导职务，进而享受相应的级别待遇。

凡此种种，很容易导致普通干部在政治上失去奋斗的目标，进取心和积极性大大减退，以致于无所追求。

综合来看，因对普通干部的激励手段减少，激励机制弱化，很大程度上影响了干部队伍的积极性。

二、建立新型税务稽查体制的优势和意义

加强稽查工作，首先要改进与规范稽查体制和机构，明确稽查的职能范围。

对于要建立一个什么样的稽查体制，总局《关于改进和规范税务稽查工作的实施意见》明确提出，根据税收征管改革的总体部署，在市（地）、县（市）两级逐步实行一级稽查体制。

所谓“一级稽查”，是指在同一城区只设一个稽查局，全面行使稽查职能，做到统一检查计划、统一政策依据、统一执法程序、统一稽查文书。

从近年已经实行一级稽查体制模式地区的情况分析，一级稽查体制模式地区的情况分析，一级稽查体制模式的优势主要体现在三个方面：

1、稽查业务得到统一管理。

实行一级稽查后，征管机构取消了稽查职能，稽查局统一行使选案权和审理权，稽查权限由分级行使到集中行使，克服了重复检查、多头检查的弊端，不仅减轻了纳税人的负担，消除了纳税人的抵触情绪，而且使稽查归口管理，突出了征、管、查协作制衡的工作机制原理。

虽然在税务机关精简人员的过程中，稽查队伍的总体人数有所下降，但稽查力量由分散到集中，增强了稽查人员的战斗力和凝聚力，以有限的力量形成整体合力和规模效应，有效降低了稽查办案成本。

在一级稽查体制模式下，稽查局对稽查力量实行统一调配，可以集中有限的稽查力量办大案，对大案要案查深查透，有利于在更大层面上发挥稽查打击涉税违法行为的作用。

2、稽查执法行为得到规范。

实行一级稽查体制模式后，稽查权限适当集中于稽查局，减少了过去凭人情、收入或主观印象选案等弊病；规范了稽查程序，减少了稽查执法的随意性；提高了执法层次，可以有效减少行政干预和其他阻碍，从而增强了执法刚性和严肃性，有利于加大打击税收违法行为的力度。

3、促进了稽查工作转型。

在二级稽查体制模式下，基层稽查部门由当地税务机关直接管理，收入导向型稽查在所难免。

实行一级稽查体制模式后，基层税务分局的稽查部门被取消，统一由州（市）、县（市）稽查局管理，在一定程度上促进了稽查工作从收入导向型向收入保障型的转变。

实践证明，一级稽查的推行，实现了稽查机构由分散设置到相对集中设置的转变，有利于集中稽查资源，加大对税收违法行为的查处力度；有利于明确稽查局同税收征收、管理部门之间的职责划分，充分发挥“以查促查、以查促管”的职能作用。

一级稽查的推行，还实现了稽查执法权由分级行使到统一行使的转变，有利于统一稽查执法尺度，促进稽查公平公正执法；有利于提高执法层次，有效减少和排除地方行政干预和地方保护主义干扰。

三、创新稽查体制模式，健全税务稽查工作长效机制相关措施及建议

（一）正确把握稽查方向，准确定位稽查职能

正确界定税务稽查机构的职责范围，充分发挥的稽查职能作用,应重点实现“三个转变”：

1、由收入型稽查向执法型稽查转变。

税务稽查的主要目的就是维护税收的公平与正义，让所有的纳税人在税法面前人人平等，保障正常的税收秩序。

因此，要淡化稽查的收入职能，加强税收稽查管理，以科学选案、规范查案、严格执法、依法稽查为工作导向，推动税务稽查执法水平的提高。

2、由普查型稽查向重点打击型稽查转变。

稽查对象的选择上突出重点，注重对那些有偷、逃税嫌疑的纳税人进行重点稽查，对查实的涉税违法行为进行严厉查处。

3、由全功能型稽查向专业职能型稽查转变。

稽查不能替代日常征收、管理，要根据国家税务总局关于征、管、查专业化分工的要求，合理界定三者的职责范围，将稽查从过多的日常调查、管理性检查事务中解脱出来，重点突出稽查的打击惩处功能，维护税法尊严。

（二）紧密结合分级分类稽查工作，加快推进一级稽查体制

实施分级分类稽查工作是为了加大对重点税源户的监管力度，有效排除地方干扰，防止重大涉税犯罪的发生。

要通过推行这项工作，明确各级税务稽查部门组织重点税源稽查的职责范围和基本要求，按照区别对待、注重效率的原则，采取上下联动、异地稽查等方式，对各类重点纳税人实施分级分类稽查，切实提高税务稽查工作效率和威慑力。

通过我省第一轮的分级分类稽查情况来看，取得了丰硕的成果。

另外，我省大部分州市都已经实行了“一级稽查”体制模式，通过几年的探索，全面推动了稽查工作的开展。

随着第二轮分级分类稽查工作的全面展开，我州应加快推进一级稽查体制模式，以新时期“1+3”税收工作思路为指导，以征、管、查三分离为方向，按照权责一致和精简效能的原则，科学设立稽查机构，合理确定职责权限，切实提高稽查效能，进一步加大税收执法力度,优化经济环境。

建立扁平化、集约化的稽查组织机构，强化州局稽查力量，弱化县局稽查队伍。

具体思路如下：

（三）优化稽查激励，逐步建立稽查人员能级制度

能级管理制度，是根据国家公务员管理规定，结合基层工作实际，通过建立科学公正的能力标准体系和测评程度，结合基层工作实际，通过科学公正的能力标准体系和测评程序，对每一岗位的稽查人员所具备的岗位能力进行评定分级，据此决定稽查人员的使用、责任和待遇，从而实现各尽所能、人尽其用，促进人力资源有效配置的一种管理制度，是能本管理思想在基层管理实践中的具体运用。

1、统一设置能级和资格条件。

与公务员管理制度相辅相成，规范能级称谓，统一设置能级和资格条件。

稽查能级是稽查人员在一定期限内的业务能级证明，目的是通过能级评定，与责、权、利相匹配，实现以能定级、以级定岗、以岗定酬的目标，不同于行政职务和行政级别，但同样关系到广大稽查人员的切身利益。

因此，稽查能级和资格条件不是孤立的，必须结合稽查工作实际，进行充分的调查研究与科学论证，在公务员管理制度的总体框架内进行设计，使能级设置具有权威性，建立符合稽查工作特点、有利于优化稽查人员结构、强化干部队伍素质的选人用人机制，实行竞争择优，促进优秀人才脱颖而出，激励稽查人员不断开拓进取，保持稽查骨干的相对稳定。

2、建立科学的能级评定和管理体系。

建立科学的能级评定和管理体系，对稽查人员业务技能和工作实绩实施动态考核。

稽查能级的考核应以稽查人员的业务技能考试、工作实绩、德才表现为主要依据，通过必要的考试、考核和考察程序，遵循公平、公正、公开的原则，确定并授予能级。

3、突出能级在实际工作中的主导地位。

能级评定与税务稽查实践相结合，突出能级较高的稽查人员在实际办案中的主导地位。

在评定稽查能级的基础上，各级稽查局建立主查、主审人员能级滚动管理考核机制。

实行稽查案件主查、主审责任制度，明确主查、主审所对应的不同能级，明确相应的责任义务，克服论资排辈，由能级较高的稽查人员担任主查、主审，形成竞争激励机制。

在认真落实税务执法责任制和执法过错责任追究的同时，赋予主查、主审相应的权力。

4、建立和完善激励机制。

拉开不同能级之间的待遇差距，完善激励机制。

对较高能级并担任主查、主审的稽查人员提高岗位津贴，在物质待遇上与不担任主查、主审的较低能级稽查人员适当拉开差距。

在公务员年度考核中，将稽查能级作为评先评优的重要依据，使“能”的考核具有更强的操作性，细化和补充公务员“德、能、勤、绩、廉”评价体系，形成权责利统一、激励有效的能级管理制度。

（四）在充分利用现有人力资源的基础上，全方位加强稽查队伍建设

1、充实稽查力量。

选拔一批年富力强、勇于开拓、德才兼备的优秀人员充实到稽查队伍中来，尤其应注重向基层稽查部门倾斜，切实增强基层稽查部门的战斗力。

还要将政治素质好、业务素质强、具有一定组织协调能力和管理水平、具备组织指挥大要案查处能力的同志选拔到稽查领导岗位上来，使稽查管理水平更上一个新台阶。

2、提升稽查队伍的整体素质，建立科学的稽查培训长效机制。

涉税新知识不断产生，特别是税收政策特别有针对性的、某一个行业某一类企业的税收政策每月都有更新，2007年开始实施38个新会计准则，以后财政部还要逐年更新，行政执法类的法律法规如《行政许可法》等已经出台并实施，有关私人财产保护的《物权法》即将实施，其他有关涉税稽查的知识更是范围广泛，如涉税刑事侦查、涉税司法保障体系等前沿学科等等。

税务稽查生涯就是其不断学习的生涯，树立终身学习、不断进取的现代教育学习理念，形成“终身学习、终身培训”的长效机制。

有计划性地开展分层次、多领域、高质量的教育培训，有针对性地培养复合型和专业型的税务稽查人才。

重视稽查全员培训，广泛开展岗位练兵和争创稽查能手活动税务稽查涉猎的知识学科十分广泛，不可能集中就某一学科进行系统培训。

要树立培训寓于工作中的理念，变“被动培训为主动培训”，变“他人培训为自我培训”，培训与日常稽查工作相结合，在日常查案中总结办案经验，培训与日常案件查处相结合的理念，做到“典型引路、互为人师、学以致用，用以致新”，使稽查队伍的整体素质不断提高,实现整体稽查工作再上新台阶。

3、加强稽查人才库建设，建立人才库更新机制，适时优化人才库成员的年龄和知识结构，健全人才库人员调配、使用、奖惩机制，充分发挥稽查人才的先锋作用。

4、加强税务稽查文化建设。

通过建立学习型稽查团队，营造“廉洁、高效、进取、和谐”的稽查文化氛围，树立“严于执法、勇于创新、廉洁奉公、无私奉献”的税务稽查精神，增强稽查队伍的凝聚力、向心力、战斗力，打造一支政治过硬、业务熟练、公正廉明、作风优良、敢打硬仗、能打胜仗的专业化稽查队伍。

（五）建立严密的岗位职责体系

岗位职责体系是税务稽查岗位设置、职责范围及工作要求的总体规范。

随着信息技术在税务稽查的广泛应用，各项业务通过计算机实行全方位的监控。

这种新的工作方式，要求建立不同于传统手工稽查岗责体系，实现人机和谐、运转顺畅、工作高效。

具体为：

1、要确保征管信息系统的正常运转，就必须针对这一系统中的每一个模块、每一个环节和相应的人员，制定严格的操作标准和职责权限，实现人机对应、人机结合、人事相宜。

2、合理衔接。

税务稽查运行机制是由选案、实施、审理、执行四个环节组成的有机整体。

在稽查运行中必须建立一个科学、严密、高效的岗位衔接和协同体系，既要重视各环节之间的衔接，又不能忽视各系列内部的各个岗位之间以及人与人之间的衔接；既要密切各环节之间的衔接与协作形成整体合力，不留管理空挡，又要在各系列间形成有效的权利分解和制衡机制，以便能相互监督和制约；既要规范业务操作，提高工作效率，又尽可能地优化人员配置，节约人力资源。

（六）完善稽查监控长效机制

当前税务稽查内部监督制约机制的弱化，直接影响稽查工作的开展和税务稽查在社会上的执法形象，如何规范执法行为，建立起各环节相互制约的监督制约机制，是确保税务稽查案件查处的公正合理，促进稽查工作顺利开展的重要手段。

为此，必须结合工作实际，进一步建立健全税务稽查机关内部监督制约机制，不断完善监督制约的内容、方法及措施，从根本上解决稽查执法过程中的随意性，努力提高稽查执法工作质量和水平。

要从教育防范入手，建立健全稽查全过程监控机制和税务稽查机关内部监督制约机制。

一要组织稽查干部认真学习有关制度和法律知识，使每个执法人员充分认识到实施执法责任制和执法过错责任追究制的重要意义；二要明确岗位职责，结合稽查业务工作规程，对每一个执法岗位的职权和责任作出具体的规定。

岗位职责应当以事设岗，以岗定人，以人定责，对每个执法环节、每一件工作任务分别明确承办人、部门负责人、分管领导、单位主要领导各自承担的责任。

责任要与职权相匹配。

并将岗位职责在执法责任制考核细则中予以确认；三要实施执法责任制和稽查过错追究制，强化考评和过错追究。

在稽查内部依法规范税务稽查工作权，为税务稽查监督制约机制的顺利实施打好基础。

要严格执法程序，避免职责不清现象的发生。

各部门之间既相互配合又相互制衡，从体制上为建立和健全监督制约机制打下良好的基础，真正形成“选案的不查案，查案的不审理，审理的不执行”的工作格局。

四要加强督导，狠抓落实。

要一切从实际出发，从检查方案确定、拟定制度到具体实施的各个环节，都应注重实效。

要突出真追究、敢追究，力戒形式主义，确保稽查内部监督工作的有效开展。

实践证明，只有不断加强稽查内部监督，才能调动稽查干部的工作积极性和能动性，促进稽查工作质量的提高，从而营造一个公开透明的内部执法工作环境，实现稽查工作的长足发展。