打开农村金融服务的瓶颈制度创新.docx
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打开农村金融服务的瓶颈制度创新
打开农村金融服务的瓶颈：
制度创新
--对荆州市农村金融服务覆盖状况的调查思考
最近，我们组织人员对荆州市农村金融服务情况进行调查，得出的结论是：
近几年，农村金融的基础性服务有了很大改善，对促进农业发展、农民增收、农村繁荣，发挥了重要作用，但从农村金融的服务质量与服务功能的深度来考虑，农村金融服务仍是薄弱环节，迫切需要加大制度创新力度，更好地支持“三农”发展。
一、荆州市农村金融服务的覆盖状况
1、机构覆盖状况
截止2010年底，全市8个县市（区）116个乡镇，共有银行网点511个（不含小额贷款公司10个），保险机构网点104个，证券机构网点15个，从网点的功能来看，具有存款功能的网点511个，具有贷款功能的网点440个，从网点的密度来看，存款网点的密度为4.4，即平均每个乡镇具有存款功能的银行网点4.4个，贷款网点的密度为3.79，即平均每个乡镇具有贷款功能的网点3.79，保险类金融机构网点密度0.9，即平均每个乡镇拥有0.9个保险机构，所有证券机构均未在乡镇以下行政区域设立网点。
机构覆盖表
时间：
2010年末
银行（贷款）
保险
证券
网线总数
440
104
15
网点密度
3.79
0.9
0
2、信贷覆盖情况
总量情况：
截止2010年末，全市总存款1036亿，比年初增加170亿，总贷款461亿，比年初增加74亿。
存贷比为44%，增量存贷比为43%，而县域总存款为608亿，比年初增加102.6亿，总贷款222亿，比年初增加49亿，存贷比为36.5%，增量存贷比为47.5%。
信贷覆盖情况
时间：
2010年末
存款
贷款
存贷比
总量
新增
总量
新增
总量
新增
全市
1036
170
461
71
44%
43%
县域
608
103
222
49
37%
48%
结构情况：
农户贷款，截止2010年底，全市拥有贷款证农户48万户，占全部农户数100万的48%，其中在金融机构有小额信用贷款或担保贷款的农户数32万户，占全部农户数的32%；在金融机构有大额农贷（单笔5万元以上的贷款）的农户数为9万户，占全部农户数的9%；农户企业及各类组织贷款，截止2010年末，全市县域农民专业合作社及农村小企业贷款余额分别为0.03亿元和9.9亿元，贷款满足率分别为13.02%和49.5%，平均每个农民专业合作社和农村小企业的贷款金额为9.7万元和22.4万元；水利基础设施建设贷款：
截止2010年底，全市农田水利等农村基础设施建设贷款金额5.12亿元，占全部县域贷款的2.5%。
产品情况：
近年来，荆州市金融部门为解决中小企业和“三农”贷款有效抵押不足的问题，曾先后开发了34个信贷品种，包括林权抵押贷款、水域经营权抵押贷款、土地经营权抵押贷款、仓单质押、百姓创家业、农民专业合作社联保贷款等5个新品种是专门服务“三农”的。
截止2010年底，通过创新支农产品、信用模式和服务方式发放的贷款余额4.78亿元，共惠及9592户农民及7个农村经济组织，直接或间接带来经济效益4.11亿元。
3、结算覆盖情况
截止2010年底，全市在116个乡镇安装ATM机115台、POS机115台，平均每个乡镇接近1台，在2479个行政村中，开通转账电话6288部，平均每个村达2.54部，发放惠农卡、绿卡等各类银行卡305万张，乡镇人口持卡比例达到57.6%；农户开通网上银行2.9万人，农户网上银行开通率为8.6%。
4、保险覆盖情况
截止2010年底，全市推广了政策性保险的乡镇数为104个，占乡镇总数的90%，推广了三农保险的行政村数为1983个，占行政村总数80%；参与农村小额人身保险的乡镇数为59个，占乡镇总数的50.1%，农村社会养老保险参与人数为49万人，占农村总人数的7%，农村医疗保险参保人数为211.9万人，占农村总人口的30%；水稻承保面积416.5万亩，占水稻总面积的71.8%，繁殖母猪承保数6.77万头，覆盖率达26.9%。
两属两户农房应保数24万户，承包户22.65万户，承保率达94%。
5、信用覆盖情况
截止2010年底，全市共创建信用乡镇有106个，占乡镇总数的91.4%，建立电子信用档案农户57万户，占农户总数100万户的57%，乡镇机构网点接入征信系统109家，占全市网点总数的16%，除江陵县外，其他县市均获的省级“A”级信用市、州、县（区）称号。
二、当前农村金融服务面临的瓶颈问题
1、商业性与政策性的困扰，造成了农村信贷的不可持续性和金融机构竞争的不完全性
农村金融到底是政策性扶贫金融还是创造利润最大化的商业金融，至今没有确定的界限。
事实上，由于农村是我国经济发展的薄弱环节，农业是一个弱势产业，农民是一个弱势群体，需要更多的政策金融扶持，这就直接导致了农村金融机构的生存危机，从而使涉足的农村金融机构绝大部分，转向了商业化运作。
首先，从四大国有商业银行的改革开始，纷纷离乡进城。
2005年荆州市共有777家银行机构，目前仅511家，减少266家，除农业银行留有少量乡镇机构外，其他国有商业银行在乡镇网点全部撤离回城，很少涉农三农服务。
其次是商业化农村金融，使根植农村和县域的信用社和城市商业银行也变成了“浮云”，纷纷连接起来，变成了省市联社、省市城商行、县市农村商业银行。
仅荆州而言，所有县市信用社全部都在向商业银行转轨，以追求自身发展和规模扩张，转向城市化、工业化的态势非常明显。
由于这种局面形成，农村金融市场实际上成了金融机构存款的竞争市场。
以荆州为例，县域存款占全市总存款的60%，而贷款只占总贷款的48%。
再加上农村金融机构准入门槛过高、定位不明确，使得包括村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构发展缓慢，农村金融服务覆盖面过窄，使得农村金融比较散乱，体系不完善，服务的质量、功能、效率不尽如人意也是非常现实的。
2、客观性与技术性的困扰，造成了农村金融服务的深度不够和功能不强
从现有的制度安排无法解决农村金融面临的客观现实性和操作性问题。
首先是信息不对称的问题。
由于缺乏资本、财务的有效证明，农民要获得贷款需要金融机构人员花较长的时间去接触，也就是通常所说的“熟人熟事”贷款，再加上贷款额度小，调查时间长，需要人员多，风险成本高，一般金融机构不愿承担时间和费用成本。
其次是抵押物缺乏。
农民拥有的最大资产是宅基地和房屋，但是这些都不能作为资本运作，房屋没有产权证，农资、农产品缺乏他方监管，评估起来，价值不大，费用却很高，即使接受了这些抵押品，流转、处置、监管和变现十分困难，一般金融机构不愿接受。
从而影响了信贷资金在农村的投放。
第三是农业贷款期限与生产经营的特点不匹配。
“三农”贷款基本按照“春放、秋收、冬不贷”的原则，贷款期限与农业生产周期存在一定的背离。
现有涉农贷款一般以一年期流动资金贷款为主，金融机构贷款的时间期限与部分农业经营周期特点不匹配。
如从事生猪养殖、苗木种植和农机服务等农业领域经营活动，均反映涉农贷款期限应以2-3年为宜，目前相关农业贷款品种的期限不能适应本行业生产经营的需要。
养殖业提出还款的时间最好在次年的3月即春节过后，而此时却是金融机构贷款停放、集中清收的高峰期。
上述不匹配，造成了借款人贷款到期后还款压力大，有的借款人职能依靠利率较高的民间借贷维持后续经营。
据抽查，民间借贷占农村借贷的40%以上。
在贷款的发放方式上也存在滞后性。
随着农业产业化步伐的加快，农村劳动力从第一产业向二、三产业转移，发展产业化、规模化种养和个体经营、加工等资金需求也增长较快。
农民拥有农、工、商等多重身份，其不同的贷款需求仅局限于农户贷款等形式，而其贷款也很的难按照申请的用途去使用，既制约了贷款需求，也不利于金融机构对贷款的监督和管理。
第四是农村金融信贷产品创新不够。
主要表现在农村金融机构现有信贷品种与“三农”发展新形势不适应。
农村金融机构原有的农户联保贷款基本退出“历史舞台”，大额农贷等创新品种“推而不广”，小额农贷受贷款金额限制已不能适应农民扩大再生产对资金的需求，农民专业合作社等新型农村经济组织资金需求虽大却缺乏相应的信贷品种。
3、结构性与传统性困扰，造成了农村金融服务的对接错位
应该说，当今的农业、农民和农村在结构上发生了翻天覆地的变化，而我们的金融服务仍停留在户籍、地域、传统产业上，农村金融的供给与农村金融的需求产生了错位。
首先从农民的变化上看，改革开放30年，出现了大量的农民工进城，仅荆州市就有近60万外出务工农民工和20万进入农民工。
这些人很少享有金融信贷服务。
据我们对对该市洪湖市20位进城定居的农民工调查，有19位是靠自由资金全额购买住房，只有1为是通过银行按揭贷款。
另外，我们对5户从其他市县进入公安县创业的农民工调查，没有1户从创业地获得贷款，原因是户籍不在此地。
其次是从农村的变化来看，随着国家统筹城乡发展战略的实施，城乡二元结构发生了较大变化，但在金融服务上，城市与农村基础设施建设仍然存在巨大差异，服务城市而没有服务农村。
医疗保险、养老保险仍然走着不同的轨道。
第三是从农业的变化来看，现代农业产业化农头企业等一系列规模农业、效益农业、特色农业和文化旅游农业等迅速成长，而我们的金融服务仍局限在以家庭和个人为主的传统农业上，即使有所涉足，深度也不够，特别是家政服务业、文化旅游业、农业物流业等新型农业产业金融服务还没有介入。
据我们对该市公安县30户农民的调查，除了欢迎传统的保险险种的同时，80%的农户迫切需要林业保险、养殖保险、油菜保险等，但金融供给与农民的需求不能很好匹配。
4、风险性与保障性的困扰，造成农村金融服务的退缩和弱化
农业是一个弱势产业，时刻经受着市场风险与自然风险的双重考验，再加上农民违约成本不高，信息不透明，信用风险也较高，这就需要国家对涉农金融机构予以一定的风险补偿、费用补贴和税收优惠政策，以及担保和保险的分担，但事实上农业风险的刚性与保障性措施的弹性，在一定程度上挫伤了支农机构支农的积极性。
据我们对该市松滋市联社的调查，2010年度，该市支农不良贷款高达2500万元，占全社不良贷款的99%，其中含抗洪救灾贷款1650万元，地方政府财政配套贴息资金未到位部分。
如果将农户贷款业务单独核算，其收益不能完全覆盖风险。
三、改善农村金融服务的政策建议
1、完善农村金融组织体系
完善以农业发展银行等政策性金融机构为支撑，农业银行和农村信用社为主体，邮储银行和商业银行等其他金融机构为辅翼，村镇银行、小额贷款公司和民间融资等为补充的既合理分工又适当交叉的农村金融服务体系。
一是结合“三农”对金融的需求情况，进一步梳理和明确政策性金融与商业性金融的业务边界。
农发行充分发挥政策性银行优势，侧重在农业开发、水利建设、土地规模化整理、农村基础设施建设和扶贫开发等方面有所突破；农业银行重点支持农业产业化经营，通过培植当地大型农业产业集群，扶持农村中小企业，有重点地支持农业产业升级和结构调整；农村信用社发挥天然的地域作用，形成以支持农民种植养殖为基础市场、个体工商户群体为增殖市场、农业规模化中小企业为升值市场、积极开发大型涉农企业潜在市场的主体支农新体系；邮储银行利用点多面广优势，发挥信贷资金组织作用，建立符合“三农”需求特点的零售业务经营体系。
二是积极把国内外股份制银行引入农村市场。
鼓励股份制银行在县域、村镇设立机构，将相关业务与“三农”金融需求对接，引导非农金融机构的资金流向“三农”。
按照银监会颁布的《村镇银行管理暂行规定》，鼓励境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立村镇银行。
三是积极探索建立适合县域和农村经济发展特点的小额贷款公司和农民专业合作资金互助机构或资金互助合作社。
四是丰富农村地区的金融服务主体。
在经济基础较好、资金吞吐量大的地区，组建农村合作银行。
因势利导在农村建立起股份制或股份合作制民营产业银行。
放宽民间资本进入农村金融市场的限制，规范民间金融机构活动。
鼓励建立农村非银行金融组织体系。
以行政村为单位，成立新型“农户贷款公司”（股东数量不超过50人），为村民提供贷款服务。
成立“农村直接融资经纪公司”，为农村集体和个体经济组织提供直接融资服务。
成立“农村租赁公司”，开展大中型农业机械设备的租赁服务。
五是加强金融同业合作，实现优势互补、互利共赢。
具体可以采取股权发起、批发贷款、委托代理、资源共享、培育扶持等模式。
积极与证券、期货等公司合作，研发适应农业企业发展的新产品。
六是深化涉农金融机构改革。
建立符合农村金融需求特点的授权授信制度，适当扩大基层行（社）信贷审批权限，简化信贷运作流程，实行信贷限时办结，合理设置贷款期限，做到与农业生产周期相匹配。
创新激励约束机制，建立健全信贷尽职免责机制。
2、建立“三农”资金回流和反哺机制
一是通过降低金融机构在农村地区的营业税和所得税等方式，对金融机构较高的交易成本进行一定的补偿，并对在农村地区组织的存款免收利息税。
二是通过降低农村金融机构存款准备金率，规定相应的资金回流比例等办法，引导农村金融机构在农村组织的资金用于支持“三农”发展。
允许农村金融机构通过发行专项票据、债券、基金吸收资金，专项用于支持“三农”。
引导非农金融机构通过缴存“三农”基金或购买金融债、委托农村金融机构发放“三农”贷款等方式，使非农资金流向“三农”领域。
三是加强对县域资金流动的监测。
限制金融机构上存资金比例，并通过差额存款准备金制度进行调控，对存放涉农金融机构的大额协议存款，当地财政给予贴息优惠。
四是落实涉农贷款增量奖励和涉农金融机构费用补贴措施。
将部分财政支农资金以利息补贴和风险补偿的形式，用于对在支农信贷经营中损失的补贴，以支持金融机构扩大支农资金投放规模。
五是将农村金融机构转存款按较高比例或全额转化成支农再贷款，重点增加对当地经济信贷投放较多的金融机构再贷款额度，对于积极支农的金融机构，适时给予再贷款支持，并适当降低再贷款利率，形成金融支农的正向激励机制。
3、加快农村金融产品创新
一是根据“三农”客户需求，积极将成熟的金融产品尽快推广应用到农村。
既包括负债类、中间业务类产品，如各类存款、基金、代理保险、外汇、理财、现金管理、电子银行、投资银行等，又包括各类信贷类产品，如林权、船舶、养殖水面承包经营权等抵押贷款、非标准仓单质押贷款、担保公司担保贷款、出口退税帐户抵押贷款、多户联保贷款、简式快速贷款、季节性收购贷款、县域中小企业动产质押融资业务以及个人综合授信、个人生产经营贷款、助业贷款等产品。
二是按照“适合三农需求、收益覆盖风险”的原则，研发和推广面向三农的金融新产品。
针对农村经济发展新情况、新特点、新趋势，加大产品创新力度。
包括贴现储蓄、累进利率储蓄、购房、买车、养老等专项储蓄以及有追索权应收账款融资、流动资金可循环贷款、县域个人自建房贷款和公务员、垄断行业从业人员等县域高端个人客户信用贷款、票据质押贷款、个人农机按揭贷款、农机具抵押贷款、农户担保基金贷款、活体畜禽抵押贷款、新农村民居建设贷款（用于农民自建房或购房的专项贷款）、整贷零偿贷款、创业贷款、可循环使用贷款、贸易融资、代理新农保、新农合等农村支付产品等，在条件许可的情况下，逐步取消户籍、地域限制。
积极尝试开展农民土地承包经营权流转贷款及农民宅基地使用权、农房抵押贷款，盘活农村处于休眠状态的庞大资本。
当地政府发放《土地承包经营权证》且办理评估和抵押登记，成立土地流转中介机构，设立土地流转贷款风险补偿机制，用于补偿分担自然灾害等不可抗力及抵押土地经营权资产追偿后不足以弥补本金损失的贷款风险。
在贷款方式上，可采取“土地承包经营权抵押+行业协会（合作社、基金）担保”、“土地承包经营权抵押+农业担保公司”等模式。
此外，尝试推行土地证券化。
政府发行特定区域“土地债券”，以此作为质押物向金融机构贷款。
4、推动抵押担保方式创新
一是建立农村产权登记制度，扩大抵押物范围。
建立健全对“四荒”土地、土地承包经营权、农户住房、宅基地、林地等的产权登记，颁发具有法律效力的产权证书，增强农民在融资过程中的法律效力。
二是成立农村产权流转担保公司。
推进农村产权制度改革，对土地承包经营权、林权等流转行为进行担保，盘活农村生产要素。
三是完善农村信用担保体系。
采取“政府注资、市场运作、风险补偿、滚动发展”模式，由政府牵头、相关部门参股成立政府引导型担保基金，专门为“三农”贷款提供担保。
采取中央和地方财政共同出资办法，建立县、乡（镇）两级农贷担保基金，专门为农户大额贷款提供担保。
建立商业运作型担保基金，政府通过税收等优惠政策引导民间资本建立股份合作制的农贷担保公司，可参照中小企业信用担保公司模式，按照市场经济原则进行运作和管理。
建立农民互助型担保基金，在农民自愿基础上，建立互助性质担保基金，为成员贷款提供担保。
由政府出资建立贷款风险补偿基金，对因灾害引发的担保代偿实行补偿，支持各类担保机构开办农业贷款担保业务。
四是积极探索权利和现金流质押等新的担保方式，包括经营权、股权、保单、商标权、专利权等。
五是推动建立养殖、种植、专业合作社等行业信用联盟，进行农户之间、企业之间、合作社与企业之间相互担保。
5、加强农村金融服务方式创新
一是以物理网点为基础，以电子服务渠道为重点，以流动服务渠道为延伸，不断加强渠道建设。
根据农业规模化、产业化发展需要，科学合理设置农村金融机构网点。
坚持广覆盖、普惠制与提升服务层次相结合，积极引导银行向下延伸机构，增加县域金融供给。
以村干部和“五老”为主体搭建一支为农户提供信息支持、产品营销支持、信贷管理支持的信息员队伍，打通金融机构与农户的通道。
以转账电话、POS机具、自助机具为主体搭建一系列为农户提供资金结算、存取款、消费服务的科技平台，尽快实现转账电话村村通、POS机具农资商贸通、ATM机具乡镇通。
同时对经济条件好的农户提供电话银行、手机银行、短信通等一系列电子渠道服务。
以金融机构流动客户经理服务小组为主要形式，加强三农流动服务，扩大服务覆盖面。
以银行卡等为媒介，使农户建立稳定的金融产品消费渠道。
二是进一步加强农村金融同业的合作，实现在结算、代理等服务领域取长补短、互利共赢。
三是积极开展金融知识下乡活动。
向农民、村干部宣传普及电话银行、个人网上银行、个人贷款、基金理财、人民币和银行卡反假防假及防范金融诈骗等相关金融知识。
四是创新服务模式。
全面推广“农村金融机构＋农户”、“农村金融机构＋信用村＋农户”、“农村金融机构＋合作社＋农户”、“农村金融机构＋公司＋农户”等服务模式，为农民办好事、实事。
五是加强支付体系建设，满足三农结算需求。
通过大、小额支付系统汇划资金，切实提高县域资金汇划效率。
推广惠农卡、直补一卡通等银行卡业务。
完善农村支付结算网络，拓展支付结算辐射范围，做好支付系统网络延伸工作，推动县域网上支付、电话支付、移动支付等支付创新。
大力推广个人支票、银行卡以及其它非现金支付工具，扶持农村金融机构拓展票据融资业务。
积极做好农业财政直补资金、社保医保资金、农村公用事业资金、各种补偿资金等涉农资金的代理归集和代理支付工作。
六是大胆探索各种现代金融服务技术，改进和提升金融服务，鼓励农业产业化龙头企业上市融资，提高农村直接融资比重。
6、加快发展“三农”保险
一是建立和完善政策性和商业性相结合的多形式的农业保险体系和制度。
逐步扩大农业和人身险种，扩大政策性农业保险范围。
特别是要创新探索适应当地农民需要和农业特点的险种。
二是健全农业保险机制。
国家在减免税收、增加保险费用财政补贴规模等方面对农业保险制定扶持政策。
一方面鼓励商业性保险公司开办涉农险种；另一方面引导农民和农村经济单位自愿出资形成非盈利性的合作保险组织。
三是各级政府财政建立农业再保险基金，积极推进组建农业再保险机构，推动农村保险业务发展。
四是加强涉农信贷与涉农保险合作，通过引入涉农保险机制，推动“保险（基金）+信贷”等新型金融业务发展。
由农户、农村金融机构、保险公司三方协商，推出支农贷款专项保险，由农户在贷款时向保险公司投保。
7、强化“三农”业务风险管理
一是加强对“三农”业务风险管理的研究。
准确把握县域和农村经济发展的政策导向和市场走势，定期发布产行业的指导信息，为风险管控提供依据。
二是建立风险过滤机制。
按照“择优扶持、有效担保、风险防范”原则，建立“三农”目标客户库，实施针对性营销。
探索建立可量化的“三农”（县域）业务风险识别指标体系，明确信贷介入的标准和重点。
科学设定关键风险指标和预警模板，对“三农”贷款业务风险和违规行为进行实时的跟踪监测，及时识别、报告、反馈并督促化解风险。
三是探索建立“三农”产品定价系统，通过差异化定价覆盖风险。
四是建立风险管控机制。
推行信贷独立审批人制度和信贷风险经理、合规经理派驻制度，增强风险垂直管理力度。
强化合规文化建设，加大风险管理责任，严格贷后管理。
五是高度重视金融监管工作。
不断改进监管手段和方法，切实保障涉农信贷资金投放的安全有效，守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，促进农村金融市场稳健发展。
8、优化“三农”金融服务环境
一是完善县域经济中介服务体系。
协调工商、担保、评估、公证等职能部门共同协作，构建有效的金融服务协作机制。
规范农村金融市场的评估、抵押、登记等中介服务，降低收费标准，提高操作效率。
二是规范信用行为，整治信用环境。
加强金融知识和诚信宣传教育，开展信用企业、信用社区、信用村镇创建活动，打击逃废债行为。
把乡镇干部和农村基层党组织支持金融机构工作情况列入工作目标考核范围。
三是全面推进征信体系建设。
建立“三农”客户信用档案数据库，对违约失信客户，设立黑名单，进行信息通报和公示。
充分发挥银行信贷登记咨询系统作用，加强信息沟通和信用透明度。
四是完善政策补偿机制。
尽快制定出台《农业信贷促进条例》和《金融支农优惠条例》，将国家“多予、少取、放活”原则下的农村金融普惠政策落实到位。
特别是对农户贷款，实施零税率或低税率政策，对农户小额信贷形成的亏损给予部分财政贴息。
进一步明确小额农户贷款损失认定条件，将逾期未还时间作为认定的一个重要条件，按年进行坏账核销，真实反映银行资产质量，减轻银行经营压力。
五是不断完善农村金融监管制度。
通过差异化监管政策和措施，引导农村金融机构增加信贷投放、改进服务。
建立科学的监管考核和评价体系，推动和激励农村金融机构完善支农服务网点功能，提高服务效率和质量。
课题组负责人：
易贤良邓亚平
成员：
胡学平吴刚陈忠贤
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