新农村建设中存在的若干问题调研报告doc.docx
《新农村建设中存在的若干问题调研报告doc.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《新农村建设中存在的若干问题调研报告doc.docx（17页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
新农村建设中存在的若干问题调研报告doc
新农村建设中存在的若干问题—调研报告
新农村建设中存在的若干问题
改革开放以来我国农村的改革与发展取得了举世瞩目的成就，但是从整个国家的现代化进程来看，农业、农村和农民的“三农”问题仍然非常突出，工业和农业之间、城市和农村之间发展不平衡的矛盾严重制约着整个国民经济的发展和现代化进程，与全面建设小康社会及构建和谐社会的需要还远远不相适应。
为了解决这一问题，党的十六届五中全会确定了将建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务，提出按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，全面推进农村的经济、政治、文化和社会建设。
但是，由于现阶段“三农”问题存在的问题较多，社会主义新农村建设并不是一蹴而就的，社会各界对到底如何建设社会主义新农村也是见仁见智。
毋庸置疑，社会主义新农村建设的一个基本指导思想应该是首先解决与农民切身利益相关的问题，让农民在新农村建设中真正得到实惠。
因此，廓清现阶段新农村建设中存在的与农民切身利益相关的问题，探究这些问题产生的深层次原因，就可以为如何进行新农村建设提供有益的借鉴。
一、现阶段新农村建设中存在的与农民切身利益相关的若干问题
（一）农民收入增长缓慢，城乡居民收入差距持续扩大 从改革开放开始的1978年到2020年，我国农民人均纯收入的增长幅度达到7.1%。
但是，考察20世纪90年代以来各年农民收入与城镇居民收入（用可支配收入来衡量）增长幅度，我们可以看到，除个别年份外，农民收入增长一直低于城镇居民收入的增长。
城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比从1978年的2.57：
1扩大到2020年的3.22：
1（表1）。
表1 城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之间的比较（1978~2020）
1978
1985
1990
1995
1997
19982000200320202020城镇居民人均可支配收入（元）343739151042835160542562808472942210493农民人均纯收入（元）1343986861578209021622253262229363255城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比2:
122.192.202.712.472.512.793.233.213.22
数据来源：
国家统计局编：
《中国统计年鉴》（各年） 收入水平决定了生活消费水平。
农村居民的人均消费水平不仅远低于城镇居民，而且由于收入差距的扩大，导致城乡人均生活消费水平也呈扩大的趋势（表2）。
另外，从城乡居民消费的恩格尔系数来看，尽管到2020年，农村居民下降到45.5%，城镇居民下降到36.7%。
但是，2020年农村居民消费的恩格尔系数只相当于城镇居民1998年的水平，农村居民比城镇居民落后至少7年。
值得注意的是，上面我们考察的只是全国农民收入的平均水平。
在这一平均数的背后还掩盖着巨大的不平衡。
据对全国31个省（区、市）6.8万个农村住户抽样调查资料推算，2020年末全国农村绝对贫困人口有2365万，贫困发生率为2.5%；初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口为4067万，占农村人口的比重为4.3%[1]。
绝对贫困人口和低收入人口占农村人口的比重达到6.8%。
表2 城乡居民人均生活消费水平的比较（1989~2020）
1989
1997
2003
2020
城镇居民（元）
1211418665117182农村居民（元）535161719432185城镇居民：
农村居民2.26:
12.58:
13.35:
13.29:
1
数据来源：
同表1。
（二）城乡之间社会发展水平存在较大差距 与收入水平相比，城乡之间社会发展水平的差距更大。
下面主要从教育、医疗、社会保障等几个农民较为关心的问题进行分析。
1.城乡教育水平差异大，农民教育负担重 农村居民平均受教育水平远低于城镇居民。
目前，我国农村15岁及以上人口平均受教育的年限接近7年，与城市平均水平相差近3年。
15-64岁农村劳动力人口中，受过大专教育的不足1%，比城市低13个百分点[2]。
根据2000年全国人口普查数据，在全国现有的8500万文盲半文盲中，3/4以上集中在西部农村、少数民族地区和国家级贫困县。
城乡教育的差距还体现在城乡义务教育经费投入的差距上。
根据《中国教育经费统计年鉴》（2020）提供的2003年的数字显示：
全国农村初中和小学生均教育经费与全国包括城市学生在内的生均经费相比，只相当于平均水平的72.6%和81.7%。
较低水平的义务教育经费投入使得农村学龄儿童入学率偏低，辍学率较高。
农村初中毕业生升学率基本上维持在8%左右，大大低于50-60%的全国平均水平。
2020年我国的高中毛入学率只有52.7%[3]，每年仍有600多万初中生升不了高中，这些儿童绝大部分集中在农村。
从师资来看，城市教师质量也要明显高于农村教师质量。
2020年城乡小学专任教师学历合格率都在96%以上，两者相差不到3个百分点，但城市小学教师具有大专及以上学历的比例大大超过农村，两者相差超出20个百分点。
初中教师队伍质量城乡之间差距更大，城市初中专任教师学历合格率超过92%，而农村则不到85%，城市比农村高出近8个百分点，城市具有大学本科及以上学历初中教师的比例是农村的2倍以上。
城乡教育的差异还体现在农民工子女在城市中的义务教育问题。
据国家统计局有关资料显示，2020年农村外出务工的劳动力已达1.18亿人，其中举家在外务工的劳动力2470万人，随父母进入城市的6-14岁儿童约有600多万人。
但其在享受义务教育的权利上却与城里的孩子有巨大差别。
第一，要在城市公立学校上学必须提供繁琐的借读手续，否则就要交借读费；第二，由于不少农民工子女无法在城市的公办学校上学，于是就有一些外来打工者自己开办了专门为农民工子女就读的学校，其中不少学校条件简陋，达不到当地教育部门的标准；第三，外来工子女中失学、缀学比重较高，有人估计总数有100万人；第四，相当一部分务工者不能携带自己的子女，只能放在老家当“留守孩子”，造成许多新的社会问题。
另外，与城镇居民家庭相比，农村居民家庭的教育负担更重。
2020年城市家庭人均用于娱乐教育文化服务支出[4]为1033元，占家庭消费支出比重为14.4%，处于第二位；农村居民用于娱乐教育文化服务支出为248元，占家庭消费支出比重为11.3%，处于第三位。
从上升幅度看，1985-2020年城市居民人均用于娱乐教育文化服务支出占家庭消费支出比重上升不到5个百分点，而农村居民人均娱乐教育文化服务支出占家庭消费支出比重上升超过7个百分点。
为了治理教育乱收费问题，国家从2001年开始在部分贫困地区的学校试行“一费制”收费办法，并于2020、2020年在全国推行；从2001年秋季开始，对中西部农村地区义务教育阶段家庭经济困难学生试行免费提供教科书，2020年起对贫困地区学生免杂费、书本费、补助寄宿生活费。
但是，农村学校的基础设施较差、教学质量低于城市学校等问题在短期内仍然无法解决。
另外，上述政策主要解决的是义务教育中存在的问题，农村居民家庭子女接受高等教育所需的负担仍然很重。
一般来说，高等学校每个学生一年的学费在4000-6000元之间，加上生活费等开支，估计不低于10000元。
根据农村住户抽样调查资料，2020年农村居民家庭人均纯收入2936元，按照每户4.08个常住人口计算，平均每个农村居民家庭一年的纯收入为11979元，也就是说，对一个达到平均家庭收入的农户，若有一个子女上大学的话，其用于上学的费用占家庭收入的83%！
这确实是一个沉重的负担。
而对于收入低于平均水平的农户而言（根据农村住户调查资料计算，这样的家庭约占60%），负担更大。
2.城乡医疗卫生资源分布不平衡，农民医疗费用支出负担重 就国际上通常采用的反映人口健康状况的两个指标—平均预期寿命和婴儿死亡率--来看:
2000年人口预期寿命城镇人口为75.2岁，农村人口为69.5岁，两者相差5.7岁；2000年城镇婴儿死亡率为1.18%，农村婴儿死亡率为3.7%，后者是前者的3.1倍。
城乡人口健康状况的差异在一定程度上是我国医疗卫生资源在城乡之间分配不平衡的反映。
卫生总费用的分配存在严重的偏向城市倾向。
从人均占有的卫生费用来看：
1990年城市的人均卫生费用为158.8元，农村仅为38.8元，城市是农村的4.09倍；到2002年，虽然这种差异有所缩小，但城市和农村的人均卫生费用之比仍然达到3.47（见表3）。
医疗设施和卫生人员在城乡的分配也不平等。
1999年城市每千人口医院床位数为3.49张，农村只有0.8张，城市是农村的4.36倍；到2002年，城市每千人口医院床位数达到4.78张，农村却仍然停留在0.8张，城乡差距扩大到近6倍。
城乡医疗设备的 表3 城乡卫生费用的比较（1990-2002年）
1990
1995
1998
1999
2000
2001
2002
人均卫生费用（元）
城市
158.8
401.3
643
710.6
828.6
839.1
932.9
农村
38.8
112.9
188.9
200.3
209.4245.6268.6城市:
农村4.09:
13.55:
13.40:
13.55:
13.96:
13.42:
13.47:
1
数据来源:
《中国卫生统计年鉴》（2020） 差距不仅体现在数量上，而且体现在质量上。
城市的各类医疗机构集中了大量先进的医疗仪器设备，而广大农村地区的医疗卫生机构房屋破旧，常规医疗设备短缺。
同时，农村卫生人员的技术水平普遍偏低，乡镇卫生院大专及以上学历卫生人员只有10.4%，无专业学历人员高达36.4%。
除了城乡占有的医疗卫生资源的数量和质量方面的差异外，城乡人口获得医疗资源的及时性也不平等。
从就医地点看，2003年居民到最近医疗点的距离在1公里以内的比例为67.1%，其中城市为81.8%，农村为61.1%；到最近医疗点的距离在5公里以上的比例为3.5%，其中城市为0.4%，农村为4.8%，贫困地区这一比例达到18%[5]。
按照世界卫生组织制定的标准，居民到最近医疗点的距离超过5公里，就不能获得及时的医疗服务。
如果按这一比例推算，全国约有4200万人不能保证有及时的医疗服务，其中农村人口3840万，占了91%。
医疗服务价格上升幅度大，农民医疗费用支出负担重。
从表4可以看到，全国平均每人次门诊费用由1990年的10.9元上升到2020年的118元，年均增长速度为19.3%，住院每人次平均费用由473.8元上升到4284.8元，年均增长速度为18.6%，而同期农村居民人均纯收入的年增长速度仅为10.9%，医疗费用的增长幅度远远高于农村居民收入的增长。
医疗费用增长过快使看病成为农民的一大负担。
农民由于收入低缺乏支付能力，且农民的医疗保障覆盖率很低，只能减少对基本医疗服务的利用，或者举债治病。
2003年卫生部组织开展的第三次国家卫生服务调查结果显示，我国有48.9%的群众有病应就诊而不去就诊，有29.6%应住院而不住院，其中主要是农民因经济原因难以及时就医。
表4 每人次门诊和住院费用情况 单位:
元
1990年
1995年
2000年
2020年
门诊费用
10.9
39.9
85.8
118.0
住院费用
473.3
1667.8
3083.7
4284.8
资料来源:
《中国卫生统计年鉴》（2020） 3.农村社会保障系统的缺失 就目前的状况而言，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养”。
因此，农村社会救助、医疗保障和社会养老保险三项制度建设应是农村社会保障的重点。
但是，目前这三项制度均存在一些问题。
（1）农村社会救助 享受农村最低生活保障人数占贫困人口的比例较小。
按照2020年每人年均683元的绝对贫困线标准，我国农村共有贫困人口2365万人，享受最低生活保障的人数只占贫困人口的32.8%。
当然，在未享受最低生活保障的贫困人口中，有一部份享受到了一些传统的或临时性的救助，但是这临时性的救助方式的力度往往很低。
另外，农村居民最低生活保障标准普遍较低，从十几元到几十元居多，低保金只能缓解部分人吃饭等基本生活困难，无法解决医疗、教育等问题。
（2）农村医疗保障 伴随着人民公社制度的解体，原有的农村合作医疗制度基本瓦解。
据1998年全国卫生服务调查显示，我国87.4%的农村居民成了毫无社会保障的自费医疗群体。
据卫生部对不同人群的医疗费用负担情况统计，2003年我国农村最低收入人群人均收入为333元，人均卫生支出竟达到89元，占全部收入的27%！
因病致贫、返贫已成为严重的社会问题[6]。
在农村医疗卫生状况急剧恶化的情况下，政府部门于2003年确立了新型农村合作医疗制度的改革思路，明确了政府增加投入的责任。
2020年9月全国新型农村合作医疗试点工作会议决定：
到2020年建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度。
中央财政对参加合作医疗农民的补助标准在原来每人每年10元的基础上再增加10元，提高到20元，同时将中西部地区农业人口占多数的市辖区和东部地区部分参加试点的困难县市纳入中央财政补助的范围。
到2020年9月，全国已有1.77亿农民参加了合作医疗，患大病的农民有了一定的经济补偿保障，农民因病致贫、返贫的问题得到一定的改善。
但是，这一惠及9亿农民的社会政策，仍然存在一些制度上的缺陷及诸多难题。
首先，以“保大病”为主的新型农村合作医疗难以达到减轻农民医疗负担的目的。
新型合作医疗的政策方向是解决大病困难为主，主要补助大额医疗费用或住院费用。
但是，一般来说，重大疾病和住院医疗服务发生的机率较少，在农村真正影响农村居民整体健康水平的是一些常见病和多发病。
而且，现行的合作医疗制度也无法达到“保大病”的目的。
经对若干地区实施方案的测算，参保人可获得的大病补贴最多只能达到30%-40%[7]，按2020年出院病人的人均医疗费4283.7元计算，至少个人需负担2500元的医药费，再加上吃、住、路费等就得超过3000元，这对大部分低收入的农民仍然是沉重的负担。
可见，新型农村合作医疗无法从根本上解决农民因缺钱而造成的看病难问题，即使参加合作医疗，看不起病的现象仍将大量存在。
其次，新型农村合作医疗制度设计与运行的矛盾。
按新型合作医疗制度原则，农民自愿参加并需要按年度交纳费用。
医疗帮助需求迫切同时也是最贫困的群体，必然出现因交费能力不足而无法持续参加的问题。
同时，实行医疗费用报销制，并且设立较高的自付率，在客观上造成了一个费用门槛，贫困家庭依然因无力垫付大病的全额医疗费而放弃就医。
这种状况不仅导致这部分人无法受益，而且还会造成逆向转移支付。
因为自愿参加必然形成对经济困难群体的排斥，能够参加的是农村中相对富裕的群体，富人相对更有能力交费，也就更有可能享受政府提供的补贴及相应的医疗保障。
这样客观形成了富人有保障，穷人却没有保障，加剧了农村医疗卫生领域的不平等。
第三，新型农村合作医疗难以将日益庞大的流动人口纳入新型农村医疗的安全网内。
目前我国有大约1亿左右的农村流动人口流入城市，他们绝大多数未参加新型合作医疗，原因在于城乡医疗保障制度难以对接。
在城市打工，一年难得回家一趟，不可能得了病回村治疗，并且合作医疗指定了乡镇和县医院，转院或报销需经乡里同意，因此新型合作医疗对农民工没有吸引力。
同时，农民工又无法加入城市医疗保障系统，使得他们成为游离于城乡医疗保障体系之外的“无保障群体”。
（3）农村社会养老保障 中国在人均收入水平较低的条件下进入老龄化阶段，而农村的老龄化程度要高于城市。
2000年的人口普查显示，农村年龄在65岁及以上人口的比例达到8.1%，明显高于镇6.0%和城市6.7%的水平，农村老龄人口占全社会老龄人口的67.4%。
而且，随着人口年龄结构的变动和农村劳动力的转移，农村人口老龄化的程度和速度高于城市。
与庞大的农村老龄人口形成鲜明对比的是，我国农村的社会养老保障却很不发达。
目前，农村老年人主要依靠家庭提供养老支持。
据《中国农村全面建设小康监测报告》，2020年农村社会养老覆盖率全国平均仅为8.1%，西部地区更低，只有3.2%。
在农村，85%以上的老年人依靠家庭养老。
问题是，随着社会经济的发展和转型，这种以家庭为主的养老模式面临着诸多问题。
一是计划生育政策在农村推行后，农村家庭人口规模逐渐缩小，常住人口数量由1978年的户均5.7人下降到2003年的4.1人，并会继续下降；二是农村劳动力转移会加速农村的老龄化进程。
由于多种因素的影响，在农村劳动力向城市转移的过程中，农民举家流动的比例很小，人口向城市的迁移主要以青壮年劳动力为主，加上家庭观念的变化，越来越多的老年人难于与子女一起生活；三是农村土地的收入和保障功能被不断削弱。
虽然土地在农户家庭生产经营中扮演了生产资料和生活资料的双重角色，但是因规模狭小，且利润较低，难以成为农民增加收入的主要来源。
农民的收入增长越来越依靠非农就业收入来源。
由于绝大部分农村地区尚未建立起一个可靠的社会养老保障体系，农民的养老问题将成为中国老年保障问题的难点。
二、导致农村经济社会发展相对落后的原因分析 农民的收入低、增长缓慢，社会发展水平低，既有国情的原因，也有体制和制度方面的原因。
具体分析，主要原因包括以下方面：
（一）农村人多地少的矛盾突出 从国情的原因来看，中国是一个农业大国，人多地少的基本矛盾始终制约着中国的农业进步和农村发展。
众所周知，现代农业的产业组织形式一般是以土地的规模经营为前提的。
但是，在中国，耕地的面积与人口数量相比本身就不多，而且由于城市化的影响，耕地减少的趋势越来越明显。
根据耕地面积和农户数量，我们可以大致估算出每个农户耕种的土地面积大约在7亩左右，按照近几年的成本和收益计算，在没有任何税费的情况下，农户全年可得到的收入在2000元左右[8]。
我们可以进一步假设：
如果中国农民户均耕作50亩地，则户均收入就可达到14000元，再加上家庭养殖和其他兼业，每个农户的年收入就可能达到2-3万元，农民收入问题也就基本解决了。
（二）农村剩余劳动力转移缓慢，且转移不彻底 由上述分析可见，农民收入偏低的问题根本上是由于农户的耕地经营规模偏小所致。
要解决农民收入偏低问题，关键是减少农民的数量，大量地将农村劳动力转移到非农产业，让剩下的较少数量的农民耕作更多的土地。
从根本上说，这是一个出路。
这也是许多发达国家所走的道路。
但是，从目前的情况看，中国的发展与多数发达国家所走的道路有着明显的不同。
我国的工业化从第一个五年计划算起，已经经历了半个世纪。
从产业结构上看（见表5），农业在国民经济中占的比重已越来越低，到2020年，以农业为主的第一产业增加值占国内生产总值的比重只有12.4%，第二、三产业占的比重已达到87.6%，由此可判断，我国已经由农业国转变为中度工业化国家。
表5 第一产业增加值占GDP的比重（1980～2020） 单位：
%
1980
1985
1990
1995
2000
2020
第一产业
30.1
28.4
27.1
20.5
15.4
12.4
第二产业
48.5
43.1
41.6
48.8
50.2
47.3
第三产业
21.4
28.531.330.733.440.3
数据来源：
国家统计局编：
《中国统计年鉴》（各年） 按照刘易斯（Lewis，1954）关于人口迁移和劳动力流动的理论及发达国家的经验，随着农业在国民经济中占的份额下降，从事农业的劳动力也应该相应减少。
但是，中国的现实却并没有遵从刘易斯的理论。
与经济结构转换的速度相比，我国劳动力就业结构的转换相对缓慢得多（见表6）。
到2020年，全社会仍然有44.8%的从业人员在从事以农业为主的第一产业（而第一产业增加值只占GDP的12.4%）。
我国目前有13亿人口，农村户籍人口有9.4亿，其中乡村劳动力4.9亿，每年有1.7亿左右的农民进城打工（或从事非农产业）。
据有关部门测算，目前农村的富余劳动力尚有1.5亿[9]。
如果按照目前每年增加转移400-500万的速度，完成农村剩余劳动力的转移需要30年的时间。
表6 我国三次产业就业人员构成 单位：
%
1980
1985
1990
1995
2000
2020
第一产业
68.762.460.152.250.044.8第二产业16.220.821.423.022.523.9第三产业13.116.818.524.827.531.3
数据来源：
1980～2000年数据来自国家统计局编：
《中国统计年鉴》（2020）；2020年数据引自《中国农村经济形势分析与预测》（2020～2020）。
另外，这里还需值得注意的是，目前我国农村劳动力的转移是不彻底的。
这些转移的劳动力有一个特殊的称谓----农民工。
他们的户籍身份还是农民、有承包土地，但主要从事非农生产、以工资为主要收入来源。
他们拿着最低的工资[10]，却干着最重、最苦、最累、危险的活，尤其是城里人不愿意干的建筑施工、井下采掘、餐饮服务、环卫清洁等工作。
由于没有城市户口，他们不能享受与城镇职工一样的社会保障，也基本享受不到城市政府提供的公共服务如子女接受平等教育、政府提供的廉租房、经济适用房等。
农民工难以成为城镇中安居乐业的市民，大批的农村剩余劳动力并没有真正从土地上转移出去，因而土地的规模经营也较难实现。
（三）体制和制度的原因 无论是农村社会经济发展相对滞后，还是农村剩余劳动力转移缓慢，其深层次的原因可以归结为体制和制度上的原因，也就是长期实行的一系列以政府主导的向城市发展倾斜、城乡分割二元政策。
1.城乡分割的二元户籍管理制度 建国后，我国逐步实行了一套严格的城乡分割的户籍管理制度，人为地将全体国民划分为农村户口和城市户口，形成了农村公民和城市公民两种具有明显区别的不同公民。
这一制度的实施是有其历史背景的。
新中国成立初期，国家就明确提出了实现工业化的目标。
当时，中国还是一个典型的农业国，农业的份额占国民经济的65%，工业基础非常薄弱。
在这种条件下实现工业化，必然要农业部门积累大量的资金。
从20世纪50年代开始，国家采取了从农民手中低价统购农产品，再对城市居民和工业企业低价统销，用以维护城市工业的低工资和低原料成本，增加工业部门利润，集中起国家工业化建设的资金。
为了保证粮食及农产品的供应，国家又实施了人民公社制度。
在人民公社内部，生产是实行统一管理的，农民没有权利决定生产什么。
这样，又有的农民想离开农村。
但1958年开始实施的户籍管理制度又对农民的流动做出了严格的规定。
统购统销、人民公社和户籍制度将农民彻底锁定在了农村。
这种城乡分割的结果是农民不能享受与城市居民同样的社会福利，无法直接分享工业化的成果。
随着20世纪70年代末开始进行的农村改革，统购统销和人民公社制度已不复存在，唯独户籍制度一直延续至今。
尽管在某些方面已有所松动，但户籍制度仍然是影响城乡协调发展的羁绊。
这种制度将城市和农村割裂开来，限制了人口、劳动力的合理流动，阻碍了生产要素的自由流动和合理配置，使得农村劳动力和人口不能按照经济发展的规律和要求向非农产业大量转移，造成农业就业比例过高，从而形成农民收入增长缓慢。
2.农村土地制度问题
升级会员 