最新村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源.docx

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最新村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源

村民自治背景下乡村关系失范的宏观体制根源

"摘要：

随着村民自治的实施与推进，中国乡村社会形成了以国家行政管制和村民自治为核心内容的"乡政村治"政治格局。

按照制度文本上的规定，乡镇政府是农村最低一级政权，村民委员会是群众性自治组织，二者之间是"指导-协助"关系。

然而，现实中乡村关系却存在着失范乃至冲突的一面。

这种状况，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。

本文通过对乡村关系现状的分析，以"国家与社会"关系为视角，着重从理论上分析了乡村关系失范的宏观体制根源。

本文分为四个部分：

第一部分，导论。

提出问题，梳理相关的研究现状，界定本文的基本概念以及解释框架。

第二部分主要介绍乡村关系失范的表现，分别从乡镇的视角和村委会的视角予以审视，认为乡镇政府对村委会的过度干预、村委会的附属行政化是当前乡村关系的主要难题。

第三部分是文章的重点，着重探讨了乡村关系失范的宏观体制根源，主要包括国家的农村发展战略、压力型行政体制、权力与利益的自我膨胀性、制度供给的短缺、现行的财税制度、党政关系等六个方面。

最后一部分为结论与思考。

关键词：

村民自治；乡镇政府；村民委员会；乡村关系；宏观体制根源

Abstract：

Withthepracticeanddevelopmentofthevillagers'self-governance,

China'sruralsocietyhasformedanewpoliticalstructure"township

administrationandvillagerautonomy".Accordingtotheinstitutionandtext,

thetownshipgovernmentisthebasic-levelgovernmentofChinaandthevillagers'

committeeisanautonomousorganizationofvillagersunderthetownshipgovernment.

However,thereexistsomeirregularitiesandevenconflictsbetweenthetownship

andthevillagers.Thisseriouslyconfinestheefficientperformoftheexecutive

functionofthetownshipgovernmentandthehealthydevelopmentofthevillagers'

self-governance.Throughtheanalysisonthecurrentsituationintherelationship

betweenthetownshipgovernmentandthevillagers,inthesightoftherelationship

between"nationandsociety",myessayemphasizesonthemacroscopicsystematic

sourcesofit.Thisessayiscomposedoffourparts.Partoneisanintroduction,

whichcomesupwiththequestions,reviewingthestudiesofrelativetopic,defining

thefundamentalconceptsandtheresearchapproaches.Intheparttwo,

Iwillintroducesomedisplaysoftheirregularitiesbetweenthetownship

governmentandthevillagers'committee.Ifoundthattheadministrative

over-controlofthetownshipgovernmentandtheexecutivesubordinationof

thevillagers'committeeisthemaindifficulty.Partthreeisthemainbody

oftheessay.Ianalyzethereasonsoftheproblemfromsixrespects,which

includethenationruraldevelopmentalstrategy,pressurizedsystem,self-inflation

ofthepowerandbenefits,systemvacancy,financeandtaxinstitutionbetweenthe

centralstateandthesections,relationshipbetweenthepartyandtheadministration.

Thelastpartistheconclusionofthewholeessay.

Keywords:

villagers'self-governance;townshipgovernment;villagers'committee;

relationshipbetweenthetownshipgovernmentandthevillagers;macroscopic

systematicsources

一、导论

1.问题的由来

20世纪80年代以来，在改革开放的大背景下，伴随着家庭联产承包责任制的推广和政社合一的人民公社的解体，在辽阔的中国农村，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为基本内容的村民自治悄然兴起。

在20余年的时间里，得益于执政党领导下的国家的制度供给和农民的自发创造这一合力的共同推动，村民自治这一最广泛的农村基层民主形态和社区治理形式，渐成燎原之势，成绩斐然，其对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步所具有的深刻意义，并不逊于以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革。

如果说，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是中国广大农民在经济领域的伟大创造；那幺，以村委会选举为核心的村民自治，则是中国农民在民主政治领域的又一宏伟发明。

随着村民自治的实施与推进，国家开始转变其对农村强控制式的管理方式，即从全面管理转变为行政管理和服务，依法对农村的社会秩序、社会关系进行仲裁、调节，从宏观上引导农村发展。

这样，建国以来"命令-服从"型的乡村关系就为新型的"乡政村治"格局所取代。

从国家体制上，行政权上收至乡镇，乡镇成为基层政权组织，依法行政；乡镇以下的村实行村民自治，建立群众性自治组织--村民委员会，对本村事务行使自治权。

于是，形成了"乡政村治"的农村基层治理体系，并且同时存在两个处于不同层面且相对独立的权力主体：

一是代表国家自上而下行使行政管理权的乡镇政府，二是代表村民行使基层社区自治权的村民委员会。

[1]《村委会组织法》明确规定：

"乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

"这就明确了乡镇政府与村民委员会的"指导-协助"关系。

从实质上说，乡镇政府与村委会的关系是政府行政管理与村民自治的工作关系，换而言之，是国家与社会的关系。

然而，制度文本上关于乡村关系的"应然"状态和理想模式并没有普遍出现在现实之中。

相反，在村民自治的实际运行中，乡村关系的调适存在着诸多困难，出现了一些失范现象。

一方面，乡镇政府[2]直接或间接地排斥指导关系而尽可能建立起领导关系，乡镇政府要求强化对农村基层社会的行政控制，弱化村民自治。

另一方面，作为代表村民利益的村委会在一定程度上利用《村委会组织法》等制度供给抵制和削弱乡镇政府的领导权和动员力，要求减少行政干预，从而加强自身的自主性。

这种乡村关系失范现象的存在，严重制约了乡镇行政职能的有效履行和村民自治的健康发展。

长此以往，不仅会损害乡镇政府及国家行政管理的权威、合法性和有效性，也会加剧农民与国家、政府和农村社会的诸多矛盾，对农村基层的稳定造成不利影响。

因此，对乡村关系进行多层面、多角度的深入分析，从中找出制约乡村关系的深层次原因，不仅是推进农村基层民主政治建设之所需，而且具有很重要的理论意义。

从乡镇的视角来看，这些失范现象主要表现为乡镇政府对村委会的直接干预和行政控制；从村委会对乡镇政府过度干预的回应来看，主要表现为"附属行政化"和"过度自治化"两种倾向。

从目前的情况来看，"过度自治化"的倾向在全国尚不普遍，"附属行政化"的倾向在一些地方则具有一定的普遍性。

[3]本文主要讨论乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化问题，对于村委会的种种抵制行为和"过度自治化"倾向，限于篇幅，不作详论。

需要说明的是，对于乡村关系失范的原因，可以从多方面进行探索。

既有主观认识上的原因，也有客观的经济、政治、社会方面的原因；既有体制内的原因，也有体制外的原因；既有宏观的带有普遍性的原因，也有微观的具有个案性质的原因。

笔者从宏观体制方面去探寻乡村关系出现问"题的原因，并非否认其它原因的存在与作用，而是想把握其背后的深层根源。

2.研究现状

国内学术界自1998年以来就开始探究乡村关系的诸多问题，并形成了数十篇论文和几部专着，而且专门召开过"村民自治进程中的乡村关系"学术研讨会。

这是因为人们逐渐认识到，尽管村民自治是政府层层推动的，整个过程无不体现政府的作用和主动性，但事实上乡镇政府对于村庄的控制并没有减弱，村民自治落到实处的不多，基层政府似乎成了村民自治的"绊脚石"，因而有必要从乡村关系这一更为宏观的层面来认识村民自治的政治生态环境。

至于乡村关系的类型，有的学者认为乡镇政府与村民委员会的关系目前存在三种类型：

健康型的乡村关系，行政化的乡村关系和放任型的乡村关系。

[4]也有的学者发现在现实的政治生活中，乡村之间并非简单的"领导关系"或"指导关系"，而是存在多重互动关系，乡政村治至少存在"上下分治"与"并立分治"两种结构形态。

[5]尽管在实践中存在多种类型的乡村关系，但行政化的乡村关系成为学者们探讨最多的。

对于乡村关系不协调的原因，众多学者也从不同的角度提出了许多成因，有：

传统格局的影响；村委会角色的失衡、相关法律制度不具体；乡村拥有资源的不对称；乡村干部素质的制约；认识上的误区等等，并在此基础上提出了他们的政策建议。

尽管研究者所探讨的内容十分广泛，包括乡村关系的现状、存在的问题、原因、危害、相关对策等。

然而，经由检索和梳理之后，笔者发现专门从我国的宏观体制因素去解读当下乡村关系问题的成果甚为罕见；即便是有所论及，也是流于表面，未作深入研究。

（毛飞，2003）[6]尽管荣敬本等人开启了从体制研究农村政治的新思路，但压力型体制的研究还有待于向下深化，注意压力产生的阻力，关注农村社会的经济结构、利益关系以及现时代农民的行为。

[7]因此，有必要也有意义从宏观体制的角度来探讨乡村关系失范的原因，以期填补学界的空白点，全面深入认识乡村关系的宏观生态环境，并藉以提出相关的政策建议。

3.概念的界定

乡村关系。

是指乡镇政府（包括乡镇党委、人大在内）与村民自治组织之间相互作用、相互影响的状态。

按照郭正林先生的说法，乡镇政府与村民自治组织之间存在复杂的三重关系：

乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导关系，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内是指导与被指导关系，体现的是村民自治原则；乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面是行政管理与被管理的关系，体现的是依法行政原则。

[1]虽然乡村关系所包含的内容十分广泛，然而从以往的实践经验和当前的现实状况看，在乡村关系中最重要的最难处理的是乡镇政府与村委会之间的关系。

而本文所涉及的乡村关系的内涵，是指村民自治所规定的村民委员会的权力是否受到政府的侵蚀，村庄事务是否受到来自行政力量的干涉；其外延，就是《村委会组织法》所规定的乡镇政府与村民委员会的关系。

村民自治与村民委员会。

我国现行的宪法与法律中，没有关于村民自治的定义，只有村民委员会的定义。

《村委会组织法》第二条规定：

"村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

"目前的学术著作，对于村民自治定义多是从关于"村民委员会"的界定中推导出来的。

笔者在此采用徐勇的定义。

他指出，中国农村的村民自治是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式。

它包括以下内容：

自治的主体是农村居民；自治的范围是村；自治的内容是本村的公共事务和公益事业；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理。

[2]

乡镇政府。

指乡、民族乡和镇的政府，它是我国政权体系中最基层的政权机关，是包括乡镇党委、人大在内的广义政府。

4.研究方法的使用

从类型学的意义来看，根据对各种资源（政治资源、经济资源、文化资源）占有状况的不同，国家与社会从逻辑上可以分为四种组合：

（1）强国家对强社会；

（2）强国家对弱社会；（3）弱国家对强社会；（4）弱国家对弱社会。

在我国，由于国家支配着大部分资源，国家的组织化水平远比社会高，市民社会尚未充分形成，政府对社会实行着强控制。

就目前的乡村关系而言，无论是资源配置方面，还是组织化水平方面，乡镇政府明显优于村委会，并且这种格局将长期存在，这是我们研究乡村关系所必须面对的一个基本事实。

基于以上认识，本文运用"国家与社会"关系的分析范式，以规范研究和实证研究相结合为主要方法，对中国目前乡村治理体系中的乡村关系进行分析，试图找出乡村关系失范的宏观体制根源。

二、过度干预和附属行政化：

乡村关系失范的主要表现

尽管《村委会组织法》第四条对乡村关系作了原则规定：

"乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围的事项。

村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。

"也就是说，乡镇政府与村委会之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的"领导关系"，而是"指导-协助"关系。

根据王振耀、白钢等人给乡村关系协调所确立的具体指标：

A.乡镇政权组织不能侵犯村民和村民自治组织依法享有的独立自治权；不能越权包揽和插手村民自治事务，把村民自治事务行政化；B.村民及其自治组织依法行使自治权，不能把自治权绝对化和无限放大；不能用自治的口号来免除必要的国家负担和义务。

[2]我们可以分别从乡镇的视角和村委会的视角来审视现行的乡村关系。

结合程同顺先生的分类，我们发现行政化的乡村关系是最多最普遍的一类，其具体展开为乡镇政府对村委会的过度干预和村委会的附属行政化两种主要表现形式。

下面，笔者就对这两个问题进行分析。

（一）乡镇政府的过度干预

具体地说，乡镇政府的过度干预主要集中在对村委会的人事权、决策权、财政权以及生产经营自主权的非法干预上，体现在村民自治的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等多个环节之中。

2.不尊重村民会议（或村民代表会议）的民主决策权利，利用行政命令代替村庄决定社区自身的事务。

村里的经济工作、公益事业和公共事务等原本都是属于村民自治范围的事项，如乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用，村干部的工资待遇或误工补贴，村集体经济收益及使用、分配，村办学校、村建道路等公益事业的经费等等，村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案、村民的承包经营方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事项，都必须提请村民会议决定方可办理。

但在不少地方，村提留、乡统筹都是由乡镇政府决定征缴，统一管理和使用的；村干部的工资待遇也由乡镇政府统一规定；有些乡镇政府还直接插手村集体经济事务，从中牟利；在村公益事业建设上，大多数也是乡镇政府向农民集资，由乡镇政府出面组织。

近些年来，有些地方为了搞教育"双基"达标，有些乡镇政府为了追求政绩，搞形象工程，强迫村里举债、农民集资，激化了乡村和干群冲突。

3.对村委会的财政监控。

为了保持对村干部的有效控制，乡镇常常利用一切尽可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。

一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性的意见，进行间接监控；二是由乡镇统一收取税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控；三是实行"村财乡管"制度，对村委会的财务收支进行全面监控。

这种做法的典型是在一些地方兴起的"2528"工程，即要求每月25日由村民会议或村委会讨论本村财务事项，28日上报乡镇政府批准。

[3]项继权等人调查的30多个乡镇，绝大多数乡镇实行了"村财乡管"制度。

[4]根据金太军等人对江苏12个县40多个乡镇的调查，"村财乡管"也极为普遍。

[5]尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督为名，强化对村委会财务的控制，并使"村财乡管"或"村账乡理"合法化和制度化。

4.干涉农民的生产经营自主权。

乡镇政府以下达生产任务指标、签订经济发展计划责任书或者通过行政命令的形式，强制村委会和农民如何生产、生产什幺以及达到什幺样的指标要求。

我们不否认乡镇政府在引导村级经济发展中的重要作用，也不否认有些地方在这样的做法下取得了一定的成效；但是，更多的地方则是一种出于分解任务指标的需要，而这恰恰又忽视了市场经济的规律和市场供需状况，具有很强的盲目性。

结果，严重地损害了农民的利益与生产的积极性，造成干群关系的紧张与对立。

如湖南省永江县某镇要求全镇农民都种香柚，建立全县的香柚基地，但有个村有24户农民不愿种香柚，插秧种了水稻。

结果镇干部就组织了40多个劳动力，把这些农民的秧苗全部拔掉。

[6]2000年春，湖北房县桥上乡强迫东蒿管理区公路两侧农田全部改种辣椒，引起数百农户与乡政府的严重对立，其中有个名叫陈龙菊的农民因为乡干部把他家农田种植的玉米强行毁掉而服毒自尽。

[7]

5.对村委会的诱致性控制。

乡镇作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，与此同时，由于农民的组织化程度较低，也由于转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题（如"钉子户"拒交提留款、计划生育等问题）时，自己实在难以解决。

因此，村级治理在许多方面仍需要以乡镇的公共权威为后盾，[1]而乡镇政府则通过支持和协助村的工作来影响村级治理：

一是对村级权力的认可和支持，可以增强村干部工作的合法性和权威地位。

村干部的权威地位在相当程度上来源于乡镇政府的支持，特别是农村实行家庭联产承包责任制后村干部行政权的虚化，使得村干部的很多工作更加需要取得国家正式权力的支持。

二是为村的社会经济发展提供服务，如争取贷款、减免税收、开发市场等，特别是村委会希望能从乡镇多得到一些贷款。

三是直接参与村级治理，协助村干部工作。

乡镇政府往往直接派人支持和协助村干部解决问题，以免村干部采取强硬措施与村民直接发生冲突，从而使得今后更难办事。

因此，村委会一般来说总是尽量地贯彻乡镇的意图，有的甚至有讨好乡镇的倾向。

这样乡镇政府利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的诱致性控制。

（二）村委会的附属行政化

与村委会过度干预相对应的则是村委会的附属行政化，亦即村委会的行政职能侵蚀自身的自治功能（自我管理、自我教育和自我服务），成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级"准政权组织"。

尽管有的学者认为村委会对乡镇过度干预有两种典型回应，即"附属行政化"和"过度自治化"。

（董磊明等，2000；金太军，2002）[2]但笔者认为，后者在全国范围内不具有普遍性，因而不在本文讨论之列；而村委会的附属行政化则是目前乡村社会的基本特征之一。

村委会的功能大致可以分为两类：

一是自治功能，即村务。

作为群众性自治组织，村委会负责办理经济工作、公益事业和公共事务等自治事务，如负责集体土地的发包、"集体财产的管理与使用、集体经济项目的立项、提留的收缴和使用、筹集经费兴办公益事业、为农业生产提供服务等。

二是协助行政功能，即政务。

作为政府与村民的之间的中介，村委会协助乡镇政府进行行政管理，完成各种任务。

如征收税费、发放救灾救济款物、计划生育、征兵等。

理想模型的村委会，应当谋求自治职能与行政职能之间的平衡，用徐勇教授的话说，既要做好政府的"代理人"，又要当好自治组织的"当家人"。

[3]但在村民自治的实际运行中，村委会的自治职能往往让位于行政职能，使村委会附属行政化。

不少地方的村委会把完成乡镇政府的行政任务放在首要的地位，它们只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于"收粮、催款、刮宫、引产"，而置村民的意见和利益不顾。

客观地讲，直到现在许多村委会仍然没有从"行政化"中摆脱出来，它们的主要精力基本上还是纠缠于乡镇政府所交给的行政事务之中，作为村民自治组织的村委会只有极少数将主要精力投入到村庄的民主化治理，自主地开展村民自治活动。

[4]

村委会的附属行政化是一个涉及乡镇政府与村委会关系的问题，反映的是国家与社会的关系，其实质就是强国家弱社会的模式。

当年彭真同志无不忧虑地指出：

"村委会头上压的任务太多，'上面千条线，底下一根针'，这样就会把它压垮。

"村委会的附属行政化，不仅疏远了普通村民与村干部的关系，成为当前农村干群冲突的一个主要原因，更为重要的是它使村委会变质，破坏了村民自治的本质精神，阻碍了农村基层民主的健康发展。

三、宏观体制困境：

乡村关系失范的根源

对于乡村关系失范的原因，学者们从多个角度进行了研究。

笔者认为其深层次原因在于宏观体制的困境，具体来说，有如下六个方面：

（一）国家的农村发展战略及其矛盾

我国作为一个发展中国家，政府在现代化中一直发挥着主导作用，中国现代化建设中具有关键性意义的一个环节就是农村经济与社会的发展。

在中国，经济的超常规发展和现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。

而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。

改革开放以来国家在农村"放权让利"的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变革，形成新的经济关系格局；另一方面导致农村社会结构与利益的高度分化，从而出现诸多新的社会问题。

目前，在整个国民经济战略性调整的过程中，农业始终承担着支撑经济、社会发展的任务，处于基础地位。

除此之外，当前国家仍然需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物、部分工业品和工业原料以及限量的廉价劳动力。

与此同时，在全球化和中国加入WTO的背景下，农民能否自主地完成从传统农业向现代农业的转变亦是个大问题。

从当前我国农村经济社会发展的任务来看，无论是农业产业结构面向市场的战略性调整，还是发展二、三产业，推进小城镇建设，实现农业现代化，增加农民收入，靠村民群众自己"依法办理"是实现不了的。

因此，为了达到这些目的，国家必须加强在农村的影响和对农村的控制。

那幺，如何保持国家对农村的控制？

如何保障农民的合法权益？

原来的"政社合一"体制已失