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文化体制改革
文化体制改革：
进展、难点和前景展望
齐勇锋
2007年，按照《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》的精神，我国文化体制改革从试点向全面铺开发展，在构建公共文化服务体系、完善文化经济政策、优化产业结构、文化投融资体制改革和整体上市等诸多方面取得了积极的进展，促进了文化事业、文化产业的快速发展和结构优化。
同时，由于文化体制改革的复杂性和艰巨性，目前还面临一些深层次的问题，需要在理论和实践上进一步探索。
一、文化体制改革的背景和动因
我国传统文化体制是在建国以来的计划体制下形成的，具有国有资本单一投资主体、管办不分、政企不分、事企不分、政资不分、条块分割、城乡二元结构和以意识形态为指导，以行政手段配置资源的显著特征。
应当肯定，在建国初我国文化事业“一穷二百”的条件下，这种体制有利于集中资源进行文化基础设施建设、文化队伍建设，以及文化产品的创作和生产，从而在一定时期内对文化发展发展起到了积极的作用。
然而，行政性资源配置方式的低效率，加之频繁的政治运动的干扰破坏，导致了对文化产品和服务供给的严重不足。
改革开放以来，随着经济体制改革的深化和国民经济的迅速发展，文化生存和发展的经济基础、体制环境、社会条件和传播方式都发生了深刻的变化。
在城乡居民收入水平大幅度提高、温饱基本满足的基础上，人民群众的精神文化需求日益觉醒，形成了多层次、多元化、多样化的文化市场格局，自主性、互动性、娱乐性的大众文化消费方式成为新的趋势和潮流，从而对文化产品与服务的生产机制和提供主体提出了新的要求。
然而，由于我国文化体制改革严重滞后，经济体制与文化体制、经济发展水平与文化发展水平之间形成了明显的落差。
在市场经济条件下，如何认识文化产品的社会属性和商品属性的关系，使文化建设与市场机制有机结合，更大程度地发挥市场在文化资源和要素配置过程中的基础性作用，使文化与经济协调发展，提高我国文化的活力和竞争力，满足人民群众日益增长的文化需求，成为我国文化体制改革的直接动因。
从国际方面看，上世纪八十年代以来，随着经济全球化进程的加快、新技术革命和知识经济的崛起，促使经济与文化日益融合，经济文化化、文化经济化成为新的发展趋势，信息产业、文化产业等新兴产业迅速发展，成为美、英、日、德、法等西方大国的支柱产业。
美国的电影产业、英国的创意产业、德国的出版产业、日本的动漫产业、韩国的影视产业无不吸引了全球消费者的眼球，不仅成为其创造利润和财富的重要来源，而且也是实现其产业全球扩张的利器。
西方发达国家的文化传媒集团，如美国时代华纳、迪斯尼、新闻集团，德国贝塔斯曼、日本索尼公司等，依托其创意研发和传媒网络优势，迅速成长为跨国运营的国际文化传媒巨头，占有全球70%左右的文化贸易份额。
文化市场作为全球竞争的新领域，由于文化所具有的巨大影响力和穿透力，深刻地影响着全球的经济政治格局和人类文明发展的进程。
而我国作为世界上最大的发展中国家，由于传统文化体制的封闭状态，还基本上没有参与到这一进程中去，以致我国的文化产业规模小、竞争力不强，文化服务贸易长期以来一直存在着巨大的逆差，这与我国作为经济大国和文化资源大国的地位很不相称。
与此同时，由于西方发达国家在文化产业所具有的优势地位，因而，上世纪90年代在我国加入WTO的谈判过程中，文化版权贸易一直是我国与之谈判的焦点领域，以美国为首的西方发达国家强烈要求我国开放文化市场，并且已经在某些领域通过种种方式进入我国文化领域。
在经济全球化的条件下，我国的文化建设不能脱离人类文明发展的轨道，也不能不参与国际文化市场的竞争而实现自身的发展，这是显而易见的道理。
如何顺应国际文化产业发展的趋势和潮流，按照国际规则逐步开放文化市场，通过加入国际文化产业分工体系来加快我国文化产业发展，以应对国际跨国文化传媒集团的挑战，提高我国的文化竞争力和软实力，增强中华文化的国际影响力，成为我国文化体制改革的外部动因。
在新技术革命的推动下，互连网、数字化技术的产生和应用，使文化的传播方式发生了巨大的变化，成为我国文化体制改革的又一重要动因。
一方面，互连网、数字化技术在文化领域的应用使得传统的单向文化传播方式转变为互动传播，文化产品的生产者与消费者的距离和界限日益模糊化；另一方面，传播渠道和传播载体的无限扩展导致内容严重不足，内容创新和文化创意成为推动文化产业发展的核心和关键所在。
这一变化在客观上要求传统文化体制进行变革，从国有单一提供主体向多元、互动提供主体转变，形成全社会创新文化发展，提供丰富多样的文化产品和服务的生动活泼局面。
同时，新兴技术和传播手段的日新月异，也要求打破传统文化体制行政性资源配置的方式和条块分割的窠臼，以便文化资源和生产要素迅速地“越界”流动，优化组合，从而适应文化生产力发展的客观要求。
新世纪之初，我国文化体制改革开始启动之机，正是互连网、数字化技术在我国开始大规模推广之时，这决不是偶然的巧合。
二、文化体制改革试点进展情况的回顾
2002年11月，党的十六大依据国内外形势的发展变化和我国全面建设小康社会的总体战略目标，提出了文化生产力是综合国力的重要标志，发展文化产业是在市场经济条件下实现文化发展繁荣，满足人民群众日益增长的精神文化需求的重要途径的论断，提出要解放思想，实事求是，按照文化事业、文化产业的不同特点分类进行文化体制改革试点，建立与社会主义精神文明和市场经济相适应，“党委领导、政府监管、行业自律、企事业文化单位依法运行”的新型文化体制，解放和发展文化生产力，推动我国文化市场的发展和繁荣。
2003年6月，中央召开文化体制改革试点工作会议，决定选择北京、上海、浙江、广东、深圳、丽江、重庆、西安、沈阳9个省、市和35家国有文化单位进行文化体制改革试点。
一些省、市也相继选择了若干地区和国有文化单位进行改革试点，但不享受国家试点地区的政策。
我国文化体制改革的序幕由此正式拉开。
现将试点的进展情况简要概述如下：
1、在开放文化市场投资准入门槛，发展民营和混合文化市场主体，调动全社会参与文化建设方面取得了突破性的进展。
2003年6月文化体制改革试点以来，文化部、新闻出版总署、广电总局等有关部门相继发布了一系列文件，对非公有制资本开放了演出、报刊和出版发行、影视节目制作与发行、影院建设与经营、非新闻类广播电视节目制作等投资领域。
2005年3月，财政部、海关总署、国家税务总局发布《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收问题的通知》，4月，国务院颁发了《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》，明确和规范了鼓励、允许、限制和禁止非公有制资本进入文化产业若干领域的界限。
为了更有效地利用外商投资发展我国文化产业，同时保障我国的文化安全，同年8月，文化部等五部委发布了《关于文化领域引进外资的若干意见》，对外资进入我国文化市场的范围和持股比例也进行了规范。
上述一系列政策措施，调动了社会资本进入文化产业的积极性，据文化部提供的数据，在文化部门管理的文化产业中，非公资本创造的文化产业增加值已占到全部文化产业增加值的一半以上，就业人数占到三分之二，由社会资本和外资参与拍摄的电影占总产量的80%以上。
以公有制为主体、社会资本和外资广泛参与的文化产业发展格局初步形成，促进了我国文化产业的快速、健康和有序发展。
2、按照对文化事业和文化产业进行“分类指导”的改革方针，国有经营性文化事业单位在转企改制，重塑市场主体方面迈出了重要步伐。
按照“创新体制、转换机制、面向市场、增强活力”的分类改革要求和2003年12月国务院办公厅印发的《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》精神，各试点地区积极推动演出、报刊和出版发行、印刷、广电、广告、影视节目制作与发行、影院建设与经营等文化行业的国有经营性文化事业单位转企改制，进行产业化运营。
到2006年底，全国已有111家出版社、11家国有电影制片厂、23家电影公司、29家省市文艺院团完成转企改制，同时借鉴国有企业改革的经验，在干部人事制度改革、收入分配制度改革、社会保障体制改革、国有文化资产管理体制改革等方面进行了积极探索，普遍推行了岗位责任制、上岗竞争制、效益工资制、资产经营目标制等。
其中，一些已经完成转企的国有经营性文化事业单位还进行了股份制改革试点，如上海世纪出版集团以其部分经营性出版发行业务为主体，吸收相关国有和民营资本，组建了上海世纪出版股份有限公司。
2005年4月成立的中国保险报业股份有限公司，吸收了10%的民营资本投资，在业界产生了广泛的影响。
3、国有公益性文化事业单位进行改革探索和构建公共文化服务体系取得了积极进展。
按照对公益性文化事业单位“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的分类改革要求，北京市朝阳区文化馆、上海画院、重庆红岩连线等文化事业试点单位，在推进干部人事制度改革、收入分配制度改革，引入市场竞争机制，提高公共服务的数量和质量等方面进行了有益探索，取得了显著的成果。
试点地区普遍增加了对公共文化服务事业的投入，深圳、杭州、北京等地还进行了公共文化产品面向社会实行政府采购、政府补贴的探索，收到了良好的效果。
2005年4月，国务院颁发《关于2005年深化经济体制改革的意见》，首次提出“要加快公共文化服务体系建设”。
10月，在党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，明确了“要加大对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系”的目标要求。
国家广电总局明确提出要构建广播电视公共服务体系，并确定2005年为“对农服务年”，基本实现农村边远地区广播电视“村村通”。
文化部和国家发改委联合实施县级图书馆、文化馆的两馆建设项目，从2002年到2005年4年间，国家财政投入4.8亿元，对全国1078个有馆无舍或设施落后的县级图书馆、文化馆进行新建、改建和扩建，解决县级两馆设施空白点和设施落后问题，为改善农村地区公共文化服务事业的落后状态发挥了重要作用。
广东省作为文化体制改革的先行试点地区，经过几年的努力，已初步形成了省、地、县和乡镇四级公共文化服务网络。
4、文化市场流通体系的改革和建设取得了重要成果。
按照试点工作的要求，为培育市场流通主体，破除长期以来我国文化市场存在的国有经济垄断、政府管理条块分割的弊端，促进文化资源和要素的自由流动和优化组合，形成各类市场主体广泛参与、公平竞争的统一、开放、有序的文化市场，为文化事业和文化产业发展创造良好的市场环境，各试点地区在对民营和外资开放市场准入门槛的同时，积极推动文化市场流通体系改革，着力发展连锁、物流等新型文化流通组织业态。
以新闻出版行业为例，目前全国各省、市、自治区的新华书店已基本完成组建企业集团和转企改制的工作。
全国性的连锁经营企业已达29家，23个省级新华书店实现了省内或跨省市连锁经营，全国建成10万平方米以上图书物流中心5个，年赢利水平千万元以上的有10个，全国性的民营连锁经营企业8家，民营发行网点达10万个，中外合资、中外合作或外商投资书报刊发行企业40多家，一批网络发行企业快速成长。
与此同时，文化部、国家新闻出版总署、国家广电总局等国务院主管部门与地方政府合作，先后创办深圳国际文化产业交易博览会、北京国际文化创意产业交易博览会，东北、中部、西部三个区域性的文化产业博览会，形成集文化产品交易博览、论坛、版权交易和投融资于一体的大型文化产品流通和要素配置的平台。
此外，北京书市、上海国际电影节、杭州国际动漫节、广州国际音像博览会、成都广播影视博览会等大型专业化的文化产品交易平台也各具特色。
对于发展和完善我国的文化产品和要素市场，促进文化产业发展起到了积极的推动作用。
5、文化经济政策不断完善，文化投融资体制改革在探索中取得了显著的成绩。
文化体制改革是在党和政府主导下进行的，在传统体制下形成的国有经营性文化事业单位要实现转企改制，人员身份转换和历史债务、坏帐等一系列问题需要政府帮助解决，付出必要的改革成本；同时，文化产品的创新、生产和传播不同于一般物质产品，而是具有一定程度的市场失灵的“意义内容的公共性”，因而同样需要政府在财税政策方面给予扶持。
试点以来，中央和国务院各主管部门、综合部门先后制定了一系列支持改革试点和产业发展的政策措施。
一是税收优惠政策。
试点地区转企改制企业给予3年的所得税免税政策，全国新闻出版单位享受所得税免税政策期限延长到2008年，试点地区新开办文化企业给予3年所得税免税的优惠政策，文化产品出口给予出口退税的优惠政策等；二是财政支持政策。
国家财政相继出资设立了宣传文化发展专项资金、优秀剧（节）目创作演出专项资金、国家电影事业发展专项资金、电影精品专项资金、出版发展专项资金等，以增量投资的方式强化对公共文化事业和原创精品文化产品的支持力度。
通过与国家发改委、文化部、国家广电总局联合实施国家舞台艺术精品工程、中国民族民间文化保护工程、全国文化信息资源共享工程、中华再造善本工程、清史编纂工程、广播电视村村通工程、西新工程、农村电影放映工程等重大文化建设项目，推动了农村和中西部地区的公共文化建设，以及文化遗产保护和文化内容建设，同时也促进了国家财政的公共化进程和投资机制的转变；三是探索市场化的文化投融资机制。
江苏省以财政增量投资2亿元设立了文化产业投资公司，探索以国有资本为主体，广泛吸纳社会资本，打造混合经济结构的文化市场战略投资者，促进文化产业快速成长的途径和方式。
上海市投入财政资金5亿元，对原上海文化发展基金会的运行机制和资助方式进行了全面、系统的改革，形成了“政府委托投资、专家管理、管办分离、面向全社会资助”的市场化运行机制，成为我国第一家比较规范的区域性文化基金会。
上海新华发行集团在改制中尝试利用产权交易所公开挂牌出让49%的国有资产，吸收社会资本投资参股，以1.6亿元的国有净资产实现了3.48亿元转让收入，使国有资产大幅度增值。
2006年，该企业在改制为新华传媒股份有限公司的基础上，在上海证券交易所通过买壳上市，在探索文化产业如利用何资本市场发展壮大方面迈出了坚实的步伐。
6、政府文化行政管理和市场监管体制改革开始启动，文化立法工作逐步加强。
为适应文化产业融合化的发展趋势，按照中央指示，试点地区尝试将文化、新闻出版、广电三个政府主管部门合并办公，综合行使文化管理职能。
同时将工商、税务和各文化部门的执法队伍整合为综合执法机构。
这两项措施，为解决文化行政管理体制方面的政出多门、职能交叉、条块分割，以及市场监管中的“越位”和“缺位”问题，起到了积极的作用，同时也为未来国家和省级政府文化行政管理和市场监管体制的改革积累了经验。
与此同时，经修订后的《著作权法》和《电影管理条例》、《出版管理条例》、《营业性演出管理条理》等一系列法规和部门规章的颁布，推动了我国文化立法工作的进程，使我国文化管理逐步进入法制化的轨道。
三、2007年文化体制改革的进展情况
2007年是我国文化体制改革由试点进入全面推开的第二年，也是文化建设从起步发展向快速发展转变的重要一年。
1月23日，中共中央政治局举行以“网络文化”为专题的第38次集体学习。
6月16日，中共中央政治局召开会议，专题研究加强公共文化服务体系建设的有关事宜。
10月，在中国共产党第17次全国代表大会报告中，胡锦涛总书记明确提出：
要更加自觉、更加主动地推动文化大发展大繁荣，深化文化体制改革，掀起文化建设的新高潮，激发全民族的文化创新活力，提高国家的文化软实力。
在短短一年间，中央政治局两次专题学习和研究文化建设的有关问题，中央全国代表大会的报告专劈一节论述文化体制改革和文化建设，并且把文化建设提到国家发展战略的高度，可以说是前所未有的。
改革是发展的根本途径和强大动力，2007年，我国文化体制改革继续沿着正确的方向不断前进。
1、文化体制改革在全国范围内全面展开，体制机制创新成为新阶段改革的主要特征。
按照2005年12月中共中央、国务院关于深化文化体制改革的意见和2006年3月全国文化体制改革工作会议的部署精神，文化体制改革在总结试点经验的基础上，分三个层次在全国推开：
（1）北京、上海等9个先行试点地区，由点到面全面推进；
（2）其余大部分地区先试点，后推开；
（3）西藏等个别地区先进行调研，待条件成熟时再开始进行试点。
目前，除西藏等少数地区外，全国各省、市、自治区已陆续召开文化体制改革工作会议，结合当地实际，制定本地区的文化体制改革实施方案，并对开展文化体制改革进行了具体安排。
据统计，全国已117个地级市开展文化体制改革，约占全国地级市的35.1%，试点单位达380多个。
动漫游戏作为新兴文化产业一直受到各方面的关注，但因条块分割的传统体制影响而出现产业发展的无序现象。
2006年4月，国务院转发了财政部等10部委《关于推动我国动漫产业发展的若干意见”》，提出建立“扶持动漫产业发展部际联席会议制度”。
2007年4月，组建了“扶持动漫产业发展部际联席会议专家委员会”，同时出台“扶持动漫产业发展专项资金”支持动漫产业发展。
“部际联席会议”这一创新机制和专项资金的扶持政策，在国家文化宏观管理体制改革尚不具备条件的情况下，有利于化解政府职能交叉、条块分割的传统体制弊端，降低产业发展的交易成本，促使我国各地设立的“动漫产业基地”建设进入规范化的发展轨道。
2、构建公共文化服务体系取得了新的进展。
为贯彻落实党中央、国务院《关于进一步加强农村文化建设的意见》，2007年3月，国家新闻出版总署等八部委联合发布《“农家书屋”工程实施意见》，提出按照“政府组织建设、鼓励社会捐助、农民自主管理、创新机制发展”的思路，“十一五”期间，在全国建立20万个“农家书屋”，到2015年基本覆盖全国的行政村。
10月，国家发改委会同文化部发布《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》，提出要按照“统一规划、分级负责；突出重点、分步实施；整合资源、填平补齐；深化改革、配套推进；改善服务、加强管理”的原则，改扩建农村乡镇文化站24000多个，其标准不低于300平方米，到2010年，实现全国所有乡镇建立具备综合服务功能的文化站、具有较高专业素质的文化站工作队伍，合理有效的农村乡镇文化管理体制的目标。
为此，中央财政将分期投入补助资金39.45亿元。
这两项改革和规划措施，对于扭转长期以来我国农村基层公共文化服务设施的落后状态，建立覆盖全社会的公共文化服务体系具有重要的意义，同时也有利于提升乡镇公共服务的综合职能。
3、文化经济政策进一步完善，文化产业结构明显优化。
一是调整音像制品增值税和营业税税率。
长期以来，我国新闻出版物的增值税税率一般为13％，而音像制品和电子出版物的增值税税率为17％，二者形成了明显的反差。
2006年12月，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合发布《关于宣传文化增值税和营业税优惠政策的通知》，自2007年1月1日起，将音像制品和电子出版物的增值税税率由17％下调至13％，对电影发行单位的发行和科普单位的门票收入等免收营业税。
二是以专项资金支持新媒体等文化创意产业发展。
2007年5月，国家发改委发布了2007年数字电视研究开发及产业化专项的内容，其中，提供超过1亿元的财政专项资金扶持。
各地方政府也纷纷出台支持文化产业发展，尤其是新兴文化产业发展的政策措施，如北京市政府拿出10亿元设立了文化创意产业专项资金，支持文化创意产业的创新研发和产业园区建设。
从2003年文化体制改革试点以来的一系列政策措施，促进了我国文化产业的迅速发展，不仅总量扩大，而且结构明显优化，以高新技术为支撑的新媒体、动漫游戏、创意设计等新兴文化产业持续快速发展，在文化产业中的比例不断提升。
据中国互联网协会发布的《INTERNETGUIDE2007中国互联网调查报告》显示，在互联网招聘、电子邮件、游戏资讯、音乐服务、视频点播/直播市场、网络安全、数字杂志等10个互联网分类热点领域中，其2007年的增长率均超过了30%，显示出良好的发展前景。
中国出版工作者协会游戏工作委员会认为，2007年至2011年，中国网络游戏年复合增长率将达到30.2%。
摩根士丹利发布的《2007年中国互联网及媒体预测报告》、摩根大通发布的《2007年网络投资报告》、德勤发布的《2007年媒体发展趋势报告》均一致看好我国新媒体（互联网、手机等）市场，认为2007年将是中国新媒体市场发展的关键年。
摩根士丹利全球副总裁季卫东认为，如果中国的网民超过中国人口的10%，那么互联网就将成为主流媒体，市场的并购将加速产业的集中度。
另据国家统计局提供的数据，2005年，我国文化产业“核心层”、“外围层”和“相关层”的增加值之比为37：
20：
43，2006年提升为42：
18：
40，从业人员之比由31：
17：
52提升为34：
17：
49。
可以看出，核心层在总量结构中所占比重有明显提高，显示出在文化体制改革的推动下，我国文化产业在快速增长的同时，总量结构也发生了积极的变化。
4、文化产业在获得银行金融支持方面取得了实质性进展。
无论从供给和消费来看，文化产品的生产和再生产都有很大的不确定性，作为高收益、高风险的行业，文化产业具有风险投资的性质和轻型化的资产结构特点，因而长期以来难以得到银行的间接金融支持，成为发展的一大难点。
2007年，北京市文化创意产业促进中心与金融界合作，探索银行支持文化创意产业发展的具体途径和方式，交通银行北京分行同意以版权质押给予创意企业小额贷款，北京银行同意给予全市文化创意产业50亿元授信额度。
5、文化产业在利用资本市场发展壮大方面取得了新突破。
继2004年北青传媒在香港联交所上市，2006年上海新华传媒在上海证券交易所买壳上市后，2007年又有阿里巴巴、新华文轩在香港联交所上市，粤传媒、辽宁出版传媒在国内A股市场成功上市。
值得注意的是，辽宁出版传媒也是我国第一家经主管部门批准，实现编辑内容和经营业务整体上市的大型出版企业，并且挂牌交易的当天就受到投资者的热烈追捧，以329.53%的涨幅名列两市第一。
这对于相关文化传媒企业整体改制上市，利用资本市场的投融资和结构调整功能做大做强我国文化产业，具有强烈的示范意义和重要的推动作用。
据了解，目前有十几家已完成股份制改造的国有出版企业筹备上市，中国电影股份有限公司的已获主管部门批准。
6、制定并出台《外商投资产业指导目录（2007年修订）》，进一步规范外商在我国文化产业的投资行为。
随着我国文化市场有限度的对外开放，国际跨国文化传媒公司迅速抢滩我国文化市场，有些甚至采取“打擦边球”的方式进入我国尚未开放的文化传媒领域。
2007年10月，国家发改委、商务部联合发布《外商投资产业指导目录（2007年修订）》，其中，在文化方面，进一步明确了鼓励、限制、禁止外商投资的行业和领域，这有利于我国有效利用外资发展文化产业，同时规范外商的投资行为，切实保障我国的文化主权和文化信息安全。
文化体制改革的深化促进了我国文化事业、文化产业的快速发展和产业结构、区域结构的不断优化。
据国家统计局提供的数据，2006年我国文化产业实现增加值5129亿元，占GDP的2.45%，比上年提高0.3个百分点，2005、2006年，我国文化产业保持了18%和17%的年增长率，高于GDP增速约6—8个百分点。
此外，2006年文化产业对GDP增长的贡献率为3.41％，拉动GDP增长0.36个百分点，均比上年有所提高。
2006年文化产业从业人员有1132万人，占全部从业人员比重为1.48％，占城镇从业人员比重为4.0％，同比提高0.16和0.24个百分点。
预计2007年我国文化产业仍将保持两位数以上的年增长率。
四、文化体制改革的评估、难点与前景展望
（一）文化体制改革的主要成果
从2003年6月文化体制改革试点以来的近5年间，我国文化体制改革取得了积极的进展和丰硕的成果，党的文化执政能力明显提高。
一是理论成果。
党中央集中全党和全国人民的智慧，提出了科学发展观、新文化发展观、构建社会主义和谐社会、和谐文化、和谐世界、党的文化执政能力、四个建设、三个创新、分类改革等一系列新的思想理论和指导方针，为新时期我国文
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