中国省制问题研究.docx
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中国省制问题研究
中国省制问题研究
省制曾在20世纪上半叶的政争中占据极其重要的位置。
在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点：
既有废省论，又有兴省论；既有缩省运动，又有联省运动。
经过近半个世纪的沉寂后，这一问题近年来再次浮出水面。
本章将回顾百年来有关中国省制问题的种种争论和实践，并进而阐明笔者自己的观点。
第一节清末民初的废省论
清初，在行政区划上沿袭明布政使司之制，设1直隶和14布政使司。
以后又陆续增设了3个布政使司，并改布政使司为省。
1884年之前，清帝国在内地共设18省。
1884年，清廷在原伊犁将军辖区设置新疆省；1885年，析福建省置省；1907年，改盛京、吉林、黑龙江3将军辖区为奉天、吉林、黑龙江3省。
至清末，全国共设22省：
直隶、奉天、吉林、黑龙江、山东、山西、河南、陕西、甘肃、新疆、江苏、安徽、浙江、福建、江西、广东、广西、湖南、湖北、四川、贵州、云南（不含已被日本侵占的台湾省）。
此外，相当于省级的地方还有西藏办事大臣辖区、西宁办事大臣辖区、乌里雅苏台将军辖区和内蒙古地区。
省制质疑
清朝中叶，全国人口已达4亿以上，平均下来，一个省的人口2000万，超过欧洲的中等国家。
省之下又有道、府（直隶州厅）、县（散州厅）三级行政建制，基层的民情很难上达朝廷。
因此，清末的维新派人士很早便对省制提出了疑问。
康有为于1888年12月3日致书曾纪泽，向他请教欧洲国家的行政体制。
他在信中说：
“今泰西之言治道，可谓盛矣。
其美处在下情能达。
……其令长之上有几重耶？
抑能直达其君相也？
若上有道府，则事权阻挠甚矣。
若能直达，则英、法之大，属地又多，奏摺互繁，岂能尽览而一一批行之？
得无如汉制以郡领县，而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶？
其令长以下之官几何？
”1在几天后的《上清帝第一书》中，他批评了当时的官制，首次提出了“变成法、通下情、慎左右”的主张。
2
1895年5月2日，康有为在《上清帝第二书》中，提出了废除省制的具体建议：
“今请首停捐纳，乃改官制，因汉世太守领令长之制，唐代节度兼观察之条，每道设一巡抚，上通章奏，下领知县，以四五品京堂及藩臬之才望者充之。
其知县升为四品，以给御、编检、郎员及道府之爱民者授之。
其巡抚之下，增置参议、参军、支判，凡道府同通改授此官。
其知县之下，分设功曹、决曹、贼曹、金曹，以州县进士分补其缺。
其余诸吏，皆听诸生考充，渐拔曹长，行取郎官。
其上总督。
皆由巡抚兼管，各因都会，以为重镇。
”36月30日，他在《上清帝第四书》中重申此议：
“故周则百里封侯，直达天子，汉以太守领令，下逮小民。
层级既寡，宣治较易。
近者日本之变制也，以县直隶国主，而亲王出为知县，故下情无不达，而举事无不行。
吾土地辽阔，知县太多，纵不能如日本直隶国家，亦当如汉制领以巡抚，崇其品秩，任以从臣，上汰藩臬道府之冗员，下增六曹三老之乡秩，计月选不过数人，简拔何劳签部，清流向上，易于自爱，奏报直达，乃可举事。
”4在戊戌变法前夕的《上清帝第六书》中，康有为写道：
“县令任重而选贱，俸薄而官卑，自治狱、催科外，余皆置之度外。
其上乃有藩、臬、道、府之辖，经累四重，乃至督抚，而后达于上。
藩、臬、道、府，拱手无事，皆为冗员，徒增文书费厚禄而已。
一省事权，皆在督抚，然必久累资劳，乃至此位，地大事繁，年老精衰，旧制且望而生畏，望其讲求新政而举行之，必不可得。
”他仍然主张“宜用汉制”，但把“每道设一巡抚”的建议改为“每道设一民政局，妙选通才，督办其事”。
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康有为的建议得到光绪皇帝的赏识，但不久就发生戊戌政变，百日维新成果付之东流，康有为、梁启超等亡命海外。
废省存道
二十世纪的头几年，梁启超的思想相当激进，几乎与革命派不相上下，他与欧榘甲等积极鼓吹十八省分立之说。
欧榘甲著《新广东》一书，称：
“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。
……吾广东人，请言自立自广东始。
”6康有为闻讯，急忙作《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，以极其严厉的口吻教训道：
“呜呼！
何为出此亡国奴种之言也？
……吾四万万之同胞，而欲亡国奴种也，其速为印度各省之独立也；吾同胞而不欲亡国绝种也，其无效印度各省之革命自立也。
……若中国各省真能自立，则基址浅薄，国界不定，国势未立，人心未坚，争乱未已，尚未能比印度各省藩臣之自立，而乃妄比欧洲千年之老国，岂不谬哉？
况其必不能成而徒取乱乎？
”7康有为从梁、欧的言论中看到了各省分立的现实危险性，因而更加迫切地呼吁废省。
在1903年的《官制议》中，康有为猛烈抨击了当时的政治体制：
“至国朝则尽收历朝之弊政，如六卿分职之疏，督抚专省之大，司道府层累冗隔之侈，乡官裁撤之害，资格年劳抽签之滞，捐纳杂途之众，科举空疏之甚，兼有而病更加甚焉。
……夫立国之道，兵食为先，而财政兵政皆散在各省，如何筹饷，如何练兵，如何开制造局，如何开军械局，如何开银行，如何铸钱币，一皆听各省督抚之各自为谋，为者听之，不为者亦听之，……夫方今欧、美各国，无论强弱大小治乱，而无不中央集权，举兵财二者统之于政府矣。
而吾国分张散漫失纪如此，其何立于竞争之世哉！
”他认为，变政必从官制始，而官制有三：
一曰为民，一曰为国，一曰国与民之交关。
“为民制者，莫如公民自治；为国与民交关制者，莫如析疆增吏；为国制者，莫若多设分职，中央集权。
”“中国今日亟宜行立宪法，亟宜开议院，此议官制有一无二之要政也。
”他建议由每府地方议会公举议员一人，首府举三人，繁府举二人，直隶州亦得举一人；或者每道一人，首道三人，繁道二人。
显然，康有为在这里是把府或者道作为最高级地方团体。
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梁启超受到康有为的严厉批评后，放弃了革命、分立的鼓吹，转而附和老师的废省主张。
在1910年的《外官制私议》中，他替“改省为道”倡议者归纳了八条理由：
1．现制不能保政治之统一；2．缘此而中央施政之范围太狭；3．缘此而财政计划极难善良；4．缘此而弛内阁之责任；5．督抚无责任之道；6．欲免此诸弊而行中央集权，督抚惟以地方行政长官之资格奉令承教，不得自为政治上的计划，今制之督抚遂成赘疣；7．督抚为国家政务官，辖治之境域较广，规划始能见其大，若仅为地方行政官，行政区域则不宜太大；8．省界为国家主义发达之障，苟将省区改置，则此种结习，不期而自消。
同时，他也为主张省区不能骤改者设想了三条理由：
1．今制虽内阁不得人，恃有二三贤督抚为一地方之保障，而人民受病之程度稍得减轻；2．以我国幅员之广，以各省阂隔之远，利害之殊，重以机关百不一备，虽内阁得人而揆诸现在情形终不能缺督抚之一级；3．今制有上之根据不能骤革，否则民听易惑，或且动摇秩序之基础。
梁启超认为两方面均有极强之论据，因而提出了一种折衷意见，即：
“其一，将政务性质之万不能分赋于各地方者，提而集诸中央，使中央施政范围渐恢，经若干年后，督抚乃纯变为地方行政长官之性质；其二，将国中一部分地方，改为中央直辖地。
”凡直隶地方不设督抚，在民政部设一直隶地方政务局，专监督直隶地方之行政；直隶地方以今制之县为最高行政区域，大县谓之府，中县谓之州，小县谓之县；改革伊始，先以直隶省为直隶地方，俟办理有效，乃推及沿江沿海各省，更推及腹地各省。
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梁启超逐步推行裁督抚废行省的主张，遭到戴季陶的强烈抨击，他在《天铎报》上撰文指责梁启超“废行省以长君权”，“是欲举全国人民举变为中央政府之奴隶也”。
他认为：
“吾国各省之性质与德意志联邦各国及北美之各州相类似，而将来建设制度，亦必非如北美各州之性质不可。
故中央政府与各省之关系，为联合国家之关系，而非统一关系。
”“吾民欲求民权之增长，必不能不由地方分权而扩张省议会之权，如美国之州议会者，一面联合各省以维持统一之国家，一面施行政治以图地方之发达。
乃梁启超谓必废省置道，改分治为直隶，如是则直欲以日本小专制国之法而施诸吾平等之大陆国民也。
”10
辛亥革命的爆发，正如梁启超、欧榘甲当年所鼓吹，先由一省揭杆而起，宣告独立，其余各省争相愤发，群起响应，惟首义之省不是广东而是湖北。
按照事态的，在各省独立基础上建立的中华民国，实行戴季陶主张的地方分治似乎是大势所趋。
然而，当时的政治领袖，无论革命党、立宪派、前官僚，除同盟会中孙中山一系外，多信奉中央集权的政策，亦赞同废省论。
革命元勋章太炎创建统一党，以“固结全国领土，厘正行政区域”为第一条政纲，并主张改省为道。
11在复日人今井嘉宰书中，章太炎详细探讨了改省存道的理由，要旨如下：
1．土地广阔，不能细悉其治；2．今行省之制，民情风俗之异不恤，户口土地之籍难周；一省所辖，大者百余县，小者亦不损六七十县，欲以一长官兼统其事，丛脞已甚。
他指出：
剖一省为数道，全国不过六七十道，隶于中央，一道所领，不过二三十县，如是，则地方之治不纷，中央政令易行。
12袁世凯亲信、民国首任直隶都督张锡銮通电全国，称废省改道有三大利，请求“先从直省实行，为天下倡”。
13
民国元年（1912年），袁世凯政府就省制问题先后向临时参议院提出两个草案。
其中第二次草案是袁世凯于10月12日在总统府邀集旧日任督抚之沈秉堃、孙宝琦、李盛铎、齐耀琳等人与总统府秘书长梁士诒一起拟定的。
该草案认为，“欲为根本之解决，宜废省存道，以道辖县。
”它提出了两种具体办法：
（甲）分全国为四十乃至五十余道。
道一面为国家行政区划，又一面为自治团体。
设道总监为行政长官，直隶于内务部。
设道会、道董事会、道总董为自治机关。
每道辖县四十乃至五十有余。
县为国家行政区划，并为自治团体，与道同。
设县知事为县行政机关，设县会、县董事为县自治机关。
每县辖镇若干，乡若干。
镇乡纯为自治团体。
以上甲种办法为两级制。
若以各省为不便。
则拟用乙种办法如下。
（乙）悉如甲种办法，惟仍留省制。
合若干道为一省。
省置中央专使一人，名称另定，专司监督各道。
不为自治团体，故无省议会等自治机关。
以上乙种办法为虚三级制。
10月18日，国务会议根据上述乙种办法制定了虚三级制之大纲。
14著名记者黄远生称其“实为废省之先声，为省制上之一大改革”，15梁启超则称之为“废省置道之过渡”。
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以府为行政区
政府采纳“虚三级制”方案后，康有为写了一篇洋洋洒洒的长文《废省议》，力陈“去府存省道”之必不可行。
他说：
“废省之议，即在平世为治，已在所必行。
鄙人倡言二十余年，上言之于朝，履发之于所作《官制考》及《国风报》，至今岁国人逐渐有改省为道之议，但省固在必废，即道亦唯可为军政区，而不宜为民政区，必以府州为行政区，乃适其宜。
”“昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以人才寡乏，骤难改府，固权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。
合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。
为今之计，政区只立府县二级。
其道制可存者，惟边要岩疆耳。
”康有为认为，行省为蒙古之谬制，明误循之，并非旧物；道者，明以设兵备道，驻总兵，又设按察副使，是军政区兼上控区，强合诸府州，地理民俗多不同，不能为行政区；府、直州乃唐宋行政区之遗，实地理天然之区域。
康有为断言：
“近考之汉、唐、宋之旧制既同，远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域，而无少异。
然则以府为行政区，无以易矣。
”17然而，康有为府县二级制的主张再次超前于，并没有受到时人的重视。
1913年8月26日，熊希龄就任国务总理，9月11日，由梁启超担任司法总长的熊希龄内阁组成。
梁启超起草的《政府大政方针宣言》经国务会议讨论通过，以希龄等国务员的名义于11月13日正式宣布。
《宣言》指出：
“行政区域太大，政难下逮，且监督官层级太多，则亲民之官愈无从举其职。
元、明、清之治所以不及前代，职此之由。
今拟略仿汉、宋之制，改定地方行政为两级，以道为第一级，以县为第二级。
县分三等，道署设诸司，在府中分曹佐治，县署诸科略如道制，且于繁剧边远之县，酌设承尉分驻县四境。
中央则以时设巡抚使按察诸道，举劾贤否，不以为常官也。
其有大政，合数道乃克举者，亦为置使以管之，如是则臂指之用显，而治具略张矣。
”18熊希龄内阁还拟定了改省为州和改省为道两个草案，前者将全国22省划分为83州，后者则将22省划分为80道。
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熊希龄内阁号称“第一流人才内阁”，阁员中有梁启超、汪大燮、张謇等著名人士，并在组阁时得到袁世凯承诺，对责任内阁“绝不挚肘”，20上台后很想有所建树。
但是，袁世凯不过是拿“第一流人才内阁”作幌子，并不真正支持他们的政见；军民分治、废省改道则降低了封疆大吏的权力，严重触犯其既得利益；所以，当熊希龄在袁世凯用以取代国会的会议上说明内阁废省计划时，各省代表“群起反对”，并对熊本人“肆为揶揄戏弄”。
21黄远生1914年1月12日撰文评论道：
“内阁命脉既在大政方针，故梁任公以方针用舍为去留之决心，则自夙昔已有成竹。
而今者废省殆有不能实行之势，要人纷纷反对，已见报端。
省之下设道，道之下为县，已复于前清三级之制矣。
乃前此所议不常设不普设之巡按，近且渐议普设，渐议巡按得兼辖国税厅长及审判厅长，果尔则直无异于巡抚。
虽其得失是非另一问题，但此议果行，则与今内阁之改革根本计划相反。
故今内阁若倒于政见，则省制必为其根本原因。
”22果然不出黄远生所料，一个月后梁启超即愤而言之：
“大政方针本出自予一人之手，前之不忍去者，实待政策之实行，今已绝望，理应辞职。
”231914年2月，仅存5个月的“第一流人才内阁”被迫下台，废省改道的“政府大政方针”也就成为一纸空文。
1917年段祺瑞担任国务总理时，梁启超、汪大燮等系人士再次入阁。
与梁启超关系密切的范源濂兼任内务总长一职后，经过精心策划，于1917年春以内务部名义公布了《划分全国行政区域意见书》与《拟划全国行政区域说明书》，征求各界讨论。
《说明书》指出：
“我国省制……辖境过大，军民混合，小之生吏治窳败，之弊，大之种藩镇割据之忧。
故应时会之潮流，当然应在淘汰之列。
”24《意见书》主张采用郡县两级制，以郡统县，郡的区域“斟酌于秦汉之间，辖地大小亦与之相埒”。
划分的依据共九条：
1．面积；2．山川形势；3．地理沿革；4．辖县；5．；6．参酌人口财赋；7．有华离交错者酌量划拨；8．搜集增设省道各成案，特立新区；9．固边圉。
根据以上标准，全国除外蒙古及西藏外，划分为57郡、7特别区域。
《意见书》最后指出：
“当此改革地方制度，破除省界之时，预定方针，期在必赴”。
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正当研究系准备推行废省改郡时，政局又一次出现动荡，先是府院之争，接着是张勋复辟，然后是南北战争，改革地方制度的周密计划在战火纷飞中再次破灭。
此后，中央政府的权威日益衰落，梁启超、章太炎等中央集权的积极倡导者转而支持“联省自治”，废省之说便再也无人提及。
第二节民国时期的缩省运动
保留省级行政建制，同时缩小省的行政区域，是国民党在省制问题上的一贯主张。
1913年3月，国民党代理理事长宋教仁在遇刺身亡前夕演说《中央行政与地方行政分划之大政见》时指出：
“中国地土广大，不能不分为数多之地方区域明矣。
历代以来，皆无不然。
前清分为各省府州厅县，亦系承前代遗意。
惟以在今日之状况论之，区域似稍广阔，等级亦颇嫌复杂。
民国建设以来，已取其府州厅制废之，只有二级制，实为得宜。
惟区域犹未缩小，道制又将复设，官治自治，犹未划分，实为憾事。
鄙意谓中国今日宜缩小省域，实行二级制，省下即直承以县，省县皆设地方官，掌官制行政，并同时设为自治团体，置议会、参议会，掌自治行政。
县之外，大都市设府，当外国之市，直接于省。
”261916年6月，袁世凯死后国会恢复，国民党国会议员、后来担任内务总长的孙洪伊向国会建议，划缩全国为50省，每省辖县40。
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国民政府北伐成功统一中国后，缩省运动此起彼伏、连绵不绝，不仅有官方造势，而且有许多学者积极鼓吹，献计献策。
每当政局比较平稳，呈现出有利于中央集权的趋势时，便形成一次缩省运动的高潮，在国民党统治期间共出现过三次高潮。
第一次高潮
1928年国民政府定都南京，随即设立了热河、绥远、察哈尔、宁夏、青海5个新省。
1930年蒋冯阎中原大战以蒋介石获胜而告终后，国民党于11月12日至13日召开三届四中全会，缩小省区被列为会议的两个议题之一。
会议审议了伍朝枢提出的《缩小省区案》和陈铭枢提议、胡汉民等14人联署的《改定省行政区原则案》。
前者以幅员辽阔、交通梗塞、情势各别、畛域太深、军人割据为省区不能不缩小之理由，建议“将行省区域缩小，每省分为二、三，审察山川形势、交通便塞、财政赢绌、人口疏密、丰啬以为划分之准，务使调剂得宜、号令敏捷、截长补短、无或偏枯，庶足以应时势之要求而策政治之改善。
”后者依据孙中山提高县之地位，省立于中央与县之间以收其联络之效的主张，认为“省区过大，则省长对于各省自治之监督不易周密，县之地位过低，则地方行政因多方转折而行使不便，地方财政不能尽量用之于县自治之建设。
省区缩小、省权减轻，则自治易于完成矣”。
“至于省区改定办法，则以旧道区为标准，旧道区之划分，大抵皆依据之习惯、山川之形势，而大小又复适中，采用至便。
但其有特别情形，如：
经济之便利、贫瘠与丰富区域之调剂等，则由中央另行划定之。
”28会议就此问题通过决议：
“省区应重行划定，酌量缩小。
其如何划分，及其实施办法，交由中央政治会议组织专门委员会详细研究，拟具方案，送中央常会，以备提交全国代表大会或国民会议决定之。
”会后发表的宣言指出：
“全体会议又认为现行省区，非为之更定区域，酌量缩小，终不能祛省权过大之弊，打破封建恶习，以确立民国之基础。
此一决议，将为元明以来行政上最大之改革，而于县自治之发展，中央指挥地方之灵活，与国家统一之保障，必有最显著之。
……举国应不辞任何牺牲以赴之！
”29
地家张其昀此时在《时事月报》发表《改革省区之基本原理》的长文，在上为缩省进行了论证。
他指出，改革省区乃出于人民之愿望，例如，自江浙分省以来的几百年中，江南浙西同属太湖流域的人民一直有联合自衡之要求；又如，海口总商会、香港琼崖商会、琼崖华侨协会等数十团体，联合通电，一致主张，乃于1929年3月1日在海口开全琼各团体代表大会，组织请愿团进京请愿，要求将琼崖划为特别区，以为改省之筹备。
“新省区之唯一目标，既为谋国计民生之发展，……吾固曰：
改造省区问题，不仅仅着眼于历史之事实，不仅仅着眼于国势之现状，尤当开阔心胸，着眼于中国将来实业之发展。
”“故将来中国之新省区，当与地理上民生区域合二为一，举风土人情素相融洽之各县，结为一地方自治团体，此亦理势所必然。
”省界划分既要考虑天然疆界，也要照顾人文疆界，务使“将来省区改正之后，区域精神与民族精神均当求其充分发展”。
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1931年本来应当是拟定缩省具体方案并付诸实施的一年，但是，2月蒋介石软禁胡汉民，造成国民政府分裂，导致宁粤对立的局面；接着又发生“九一八”事变，日本侵占东三省，蒋介石被迫下台，缩省事实上已不可能。
第二次高潮
1937年抗日战争爆发后，大敌当前，国民党内各派一致推举蒋介石为总裁，集党政军大权于一身，共产党和其他各党派人士也拥戴蒋介石为国家最高统帅，在这种情况下，缩省运动再次高涨。
1939年1月1日，西康省正式成立。
2月，蒋介石在国民参政会一届三次会议上建议，组织国民参政会川康建设期成会及川康建设视察团，分赴各地考察后拟定川康建设方案。
会后，组成了以李璜为团长、黄炎培为副团长的视察团，经百余日实地考察，提出了考察报告书，基本结论是：
“川省区域太大，宜缩小省区，添设省治。
”该报告书详细列举了必须缩小省区的四点理由：
（1）省区过大，政治上之指导监督，常失于散漫敷衍，不易为治。
省区缩小，政治上之指导监督，可以周到，可以彻底，容易为治。
（2）在前清时，川省因区域辽阔，虽得贤能有名之督抚，如骆秉章、丁宝桢、岑春煊辈，竭尽心力，其为治之效果，不过能使地方得到消极的安定。
现今时代进步，无论政治经济，一切皆须见到做到。
不仅求得地方消极的安定，尤须努力于积极的建设。
以此非将省区缩小，不能达到积极建设的目的。
（3）川省边远各县，大多土壤肥沃，物产丰富，地下蕴藏尤富。
就此次视察所见，腹地许多县份，皆非其比。
只以省区过大，对于边县，意存轻视，力亦不及。
遂使各地文化落后，匪害蔓延。
而省政府之、建设、保安种种设施，则集全力于腹地地方，成为畸形之发展。
以此必须将省区缩小，使能注意并努力于地大物博之边县之开发。
提高其文化，增展其经济，使货不弃于地，民不弃于官，而与腹部地方为平均之发展。
（4）就历史的政治言，地大权集，常有尾大不掉之虞；地小力分，易收臂指相使之效。
基于以上理由，报告书建议将四川划分为三省，分别以成都、重庆、叙府为省治所在地。
在同年9月的国民参政会一届四次会议上，蒋介石以议长身份提出《川康建设方案》，原则上采纳了视察团报告书的建议，因改划省区，添设省治，筹备需时，又提出了临时过渡办法。
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1939年8月，国防最高委员会致函请行政院主持省制问题之设计。
行政院随即组建了省制问题设计委员会，聘请国内著名专家蒋廷黼、傅斯年、胡焕庸等为设计委员，经过8个多月的研究，于1940年4月提出《设计报告书》。
该报告书提出了缩小省区的6项原则：
1．缩小省区，先由已经开发的各省着手；2．缩小省区，当以人口富力为乘除，不必求其完全相等，人口稠密之地省区面积可小，人口稀少之地省区面积可略大；3．各省形式当参照形势为依据，不必求其十分完整；4．参照原省疆界不必多事更张；5．维持省县二级制，废除省以下县以上之行政督察区；6．缩小省区当使组成一经济单位，凡交通不相联系，或利害不能相同者，不强令其结合。
根据以上原则，报告书设计了两个省区划分方案。
甲案除蒙古、西藏外，将全国划分为59省、3特别区；乙案除蒙古、西藏外，将全国划分为64省。
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随着抗战胜利的临近，缩省运动更趋活跃。
1944年，中央设计局成立区域计划组，任黄国璋为组长，聘国内地理学界专家，研究设计调整省区，草成甲乙两案。
甲案系就现行省区中之少数面积过大财力富厚者，划分为二三省不等，此案为迁就现实，作一时权宜之计；乙案乃系通盘筹划者，计分全国为56省、1地方、11特别市、3要塞区。
区域计划组属意的是其中的乙案。
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梁启超等研究系的废省主张（先后提出过废省改道、废省改州、废省改郡3个方案）与国民党的缩省主张虽然名目不同，在实质上却大同小异，都是将现行省区重新划分为50—70个统县政区，并实行省（或叫道、州、郡）县二级制。
但是，同为缩省运动的参与者，却有两个主张各异的派别。
陈铭枢、张其昀、胡焕庸等人是所谓的“析省派”，他们的主张类似于研究系，认为应顾及事实困难，以现有的道的区域为基础，将一省分为数省。
黄国璋、洪绂等人是所谓的“调整派”，他们主张打破原来的省道府州界线，完全以自然区域为根据，重新划分省区。
第三次高潮
抗日战争胜利后，掀起了又一次缩省运动的高潮。
先前，伪满洲国将东北四省（包括热河）重行划分为19省、1特别市以及日本人直接统治的关东州。
《大公报》在评论此事时曾指出：
“查省区辽阔，本为中国地方制度之一病源，自来废省存道，缩小省区，在中国为多年悬案。
日人此次毅然行之，不啻为中国政治上解决一种宿题。
”341945年8月31日，国民政府公布《收复东北各省处理办法纲要》，决定将辽宁、吉林、黑龙江3省改划为辽宁、安东、辽北、吉林、松江、合江、黑龙江、嫩江、兴安9省，热河省恢复“九一八”事变以前的疆界。
内政部拟定的东北行政区方案，大体上是将伪满洲国的二省合并为一省。
东北各省区的重行划定，被视为在全国范围缩小省区的一个试验。
蒋介石在1946年2月10日召集中央要员开会时说：
省的地位之确定与省长民选之实行，“须与缩小省区同时考虑”。
351947年11月21日，行政院长张群在《中央日报》上发表谈话称：
“我国行宪后第一件大事，应为缩小省区。
非缩小省区，不足以言建设大业。
盖中国过于辽阔，行政力量甚难达于人民，管理既感不便，自治又成问题，而中央为恐造成地方割据之势，乃对省之权责，加以甚多之限制，在三级制而外，再
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