第四章 财政法规制度.docx
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第四章财政法规制度
第四章财政法规制度
本章知识点简介
本章是关于财政法规制度的介绍，财政法规制度包括预算法律制度、政府采购法
律制度和国库集中收付制度。
凡是与国家财政有关的法律、行政法规以及部门规章和
地方性规定都是财政法规制度的法律依据。
主要有：
《预算法》、《预算法实施条例》、
《政府采购法》、中央和地方有关国库集中收付制度的规范性文件等。
本章的主要内容包括：
一是预算法律制度。
包括预算法律制度的构成；国家预算；预算管理的职权；预
算收入与预算支出；预算组织程序；决算；预决算的监督。
二是政府采购法律制度。
包括政府采购法律制度的构成；政府采购的概念；政府
采购的原则；政府采购的功能；政府采购的执行模式；政府采购当事人；政府采购方
式；政府采购的监督检查。
三是国库集中收付制度。
包括国库集中收付制度；国库单一账户体系；财政收入
收缴方式和程序；财政支出支付方式和程序。
第一节预算法律制度
一、预算法律制度的构成
预算法律制度是指国家经过法定程序制定的，用以调整在国家进行预算资金的筹
集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。
我国预算法律制度
由《预算法》、《预算法实施条例》以及有关国家预算管理的其他法规制度构成。
（一）《预算法》
1994年3月22日，第八届全国人民代表大会第二次会议通过《预算法》，自
1995年1月1日起施行。
该法共分11章79条，章名分别为：
总则、预算管理职权、
·208’财经法规与会计职业道德
预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任和附则。
该法是我国第一部财政基本法律，是我国国家预算管理工作的根本性法律以及制定其他预算法律的基本依据。
它的颁布施行，对于强化预算的分配和监督职能，健全财政预算制度，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，具有十分重要的意义。
在财政法的体系中，预算法是核心法、骨干法。
由于财政活动的主要内容是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理，并且，财政工作的主要任务是组织和实现权力机关批准的财政收支计划，因此，从此意义上说，没有预算就没有财政。
（二）《预算法实施条倒》
为了贯彻实施《预算法》，使之更具可操作性，为预算及其监督提供更为具体明确的行为准则，国务院于1995年11月22日颁布了《预算法实施条例》，共分为8章：
79条，章名分别为：
总则、预算收支范围、预算编制、预算执行、预算调整、决算、。
监督和附则，《预算法实施条例》根据预算法所确立的基本原则和规定，对其中的有关法律概念，以及预算管理的方法和程序等作了具体规定。
二、国家预算
（一）国家预算的概念
国家预算是指经法定程序批准的、国家在一定期间内预定的财政收支计划，是国
家进行财政分配的依据和宏观调控的重要手段。
国家预算是实现财政职能的基本手
段，反映国家的施政方针和社会经济政策，规定政府活动的范围和方向。
我国国家预算是具有法律效力的基本财政计划，是国家为了实现政治经济任务，
有计划地集中和分配财政收入的重要工具，是国家经济政策的反映。
我国的预算收入
采取税收等形式，是社会主义经济的内部积累；我国的预算支出，主要用于经济建设
和国防、文化、教育、科学、卫生、社会福利等各项事业。
国家预算应遵循一定的原则。
国家预算原则，是指国家选择预算形式和体系应遵
循的指导思想，也就是制定政府财政收支计划的方针，其主要有公开性、可靠性、完
整性、统一性和年度性等。
1．公开性。
国家预算反映政府的活动范围、方向和政策，与全体公民的切身利
益息息相关，因此国家预算及其执行情况必须采取一定形式公开，为人民所了解并置；
于人民的监督之下。
2．可靠性。
每一收支项目的数字指标必须运用科学的方法，依据充分确实的资
料，并总结出规律性，进行计算，不得假定。
估算，更不能任意编造。
3．完整性。
该列入国家预算的一切财政收支都要列在预算中，不得打埋伏、造。
假账、预算外另列预算。
国家允许的预算外收支，也应在预算中有所反映。
4．统一性。
虽然一级政府设立一级预算，但所有地方预算连同中央预算一起共
同组成统一的国家预算。
因此要求设立统一的预算科目，每个科目都应按统一的口
径、程序计算和填列。
5．年度性。
政府必须按照法定预算年度编制国家预算，这一预算要反映全年的
财政收支活动，同时不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算
之中。
【例4-1】（多项选择）国家预算的原则包括（）。
A．公开性B．完整性C．统一性D．法律性
【解析】ABC。
国家预算原则是指国家选择预算形式和体系应遵循的指导思想，
也就是制定政府财政收支计划的方针。
国家预算原则包括公开性、可靠性、完整性、
统一性和年度性。
（二）国家预算的作用
国家预算作为财政分配和宏观调控的主要手段，具有分配、调控和监督职能。
国
家预算的作用是国家预算职能在经济生活中的具体体现，它主要包括三个方面：
1．财力保证作用。
国家预算既是保障国家机器运转的物质条件，又是政府实施
各项社会经济政策的有效保证。
2．调节制约作用。
国家预算作为国家的基本财政计划，是国家财政实行宏观控
制的主要依据和主要手段。
是国家财政实行宏观控制的主要依据和手段。
国家预算的
收支规模可调节社会总供给和总需求的平衡，预算支出的结构可调节国民经济结构，
因而国家预算的编制和执行情况对国民经济和社会发展都有直接的制约作用。
3．反映监督作用。
国家预算是国民经济的综合反映，预算收入反映国民经济发
展规模和经济效益水平，预算支出反映各项建设事业发展的基本情况。
因此通过国家
预算的编制和执行便于掌握国民经济的运行状况、发展趋势以及出现的问题，从而采
取对策措施，促进国民经济稳定协调地发展。
（三）国家预算的级次划分
我国国家预算级次结构是根据国家政权结构、行政区域划分和财政管理体制要求
而确定的。
依据财政法原理中的“一级政权，一级财政”的原则，我国《预算法》
规定，国家实行一级政府一级预算。
我国国家预算共分为五级，具体包括：
1．中央预算；
2．省级（省、自治区、直辖市）预算；
3．地市级（设区的市、自治州）预算；
4．县市级（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算；
5．乡镇级（乡、民族乡、镇）预算。
其中，对于不具备设立预算条件的乡、民族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府
确定，可以暂不设立预算。
县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预
算管理活动，但是不作为一级预算。
【例4-2】（单项选择）我国国家预算体系中不包括（）。
A．中央预算
B．省级（省、自治区、直辖市）预算
C．乡镇级（乡、民族乡、镇）预算
D．县级以上地方政府的派出机关
【解析】D。
我国国家预算共分为五级，包括：
（l）中央预算；
（2）省级（省、
自治区、直辖市）预算；（3）地市级（设区的市、自治州）预算；（4）县市级
（县、自治县、不设区的市、市辖区）预算；（5）乡镇级（乡、民族乡、镇）预算。
对不具备设立预算条件的乡、名族乡、镇，经省、自治区、直辖市政府确定，可以
暂不设立预算。
县级以上地方政府的派出机关，根据本级政府授权进行预算牵
动，但是不作为一级预算。
（四）国家预算的构成
我国的国家预算，根据国家政权结构和行政区划的不同，可以分为中央预算、第
方预算、各级总预算和部门预算、单位预算。
各级预算都要实行收支平衡的原则。
1．中央预算
中央预算是指中央政府预算，由中央各部门（含直属单位）的预算组成。
中央
预算包括地方向中央上解的收人数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。
其中，中央各部门是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军
队、政党组织和社会团体；直属单位是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企
业和事业单位。
2．地方预算
地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。
地方各级政府预算由本级哥部门
（含直属单位，下同）的预算组成，包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级
政府对下级政府返还或者给予补助的数额。
其中，本级各部门是指与本级政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的地方
国家机关、政党组织和社会团体；直属单位是指与本级政府财政部门直接发生预算缴
款、拨款关系的企业和事业单位。
3．总预算
总预算是指政府的财政汇总预算。
按照国家行政区域划分和政权结构可相应划分
为各级次的总预算，如我国的中央总预算、省（自治区、直辖市）总预算、市总额
算、县总预算等。
各级政府总预算由本级政府预算和汇总的下一级政府总预算组成
由财政部门负责编制。
若下一级政府只有本级预算的，则下一级政府总预算即指一
级政府的本级预算；没有下一级政府预算的，总预算即指本级预算。
比如乡级预算没
有下一级政府预算，因而其总预算就是指它的本级预算。
4.部门单位预算
部门单位预算是指部门、单位的收支预算。
各部门预算由本部门所属各单位预算
组成。
单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。
部
门单位预算是总预算的基础，其预算收支项目比较详细和具体，它由各预算部门和单
位编制。
各部门预算由本部门所属各单位预算组成。
本部门机关经费预算，应当纳入本部
门预算。
我国从2000年开始进行了国家预算编制的重大改革，即部门预算改革。
部门预
算是市场经济国家财政预算管理的基本组织形式，其内涵包括：
一是部门作为预算编
制的基础单元，取消财政与部门中间环节，财政预算以部门编制预算作为起点，即从
基层单位开始预算的编制；二是国家预算要落实到每一个具体部门，预算管理以部门
为依托，从根本上改变财政资金按性质归口管理的传统做法，预算实现了将各类不同
性质的财政资金统一编制到使用相关资金的部门；三是“部门”本身要有严格的资
质要求，既定那些与财政直接发生经费领拨关系的一级预算单位为预算部门。
可以
说，部门预算是一项综合预算，既包括行政单位预算，又包括其下属的事业单位预
算；既包括一般预算收支计划，又包括政府基金预算收支计划；既包括正常经费预
算，又包括专项支出预算；既包括财政预算内拨款收支计划，又包括财政预算外核拨
资金收支计划和部门其他收支计划。
【例4-3】（多项选择）下列国家预算中有关中央预算表述正确的是（）。
A．由中央各部门（含直属单位）的预算组成
B．中央预算包括地方向中央上解的收人数额
C．中央预算包括中央对地方返还或者给予补助的数额
D．中央预算不包括军队和政党组织的预算
【解析】ABC。
中央预算是指中央政府预算，由中央各部门（含直属单位）的预
算组成。
中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的
数额。
其中，中央各部门是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军
队、政党组织和社会团体；直属单位是指与财政部直接发生预算缴款、拨款关系的企
业和事业单位。
三、预算管理的职权
国家的预算活动必须依法进行管理，才能有效地实现预算法的宗旨；而预算管理
必须按照法定职权进行。
明确划分国家各级权力机关、各级政府、各级财政部门以及
各部门、各单位在预算活动中的职权，是保证依法管理预算的前提条件，也是将各级
预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和预算决算的各环节纳入法制化、规范化
轨道的必要措施。
根据统一领导、分级管理、权责结合的原则，《预算法》明确地规
定了各级人民代表大会及其常务委员会、各级政府、各级财政部门和各部门、各单位
的预算职权。
（一）各级人民代表大会以及各级人民代表大会常务委员会的预算管
理职权
根据《预算法》的规定，各级人民代表大会的预算职权如下：
1．全国人民代表大会的职权
（1）审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告：
（2）批准中央预算和中央预算执行情况的报告；
（3）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的
决议。
2．县级以上地方各级人民代表大会的职权
（1）审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；
（2）批准本级预算和本级预算执行情况的报告；
（3）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；
（4）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
3．乡、民族乡、镇的人民代表大会的职权
（1）审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告；
（2）监督本级预算的执行；
（3）审查和批准本级预算的调整方案；
（4）审查和批准本级决算；
（5）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
相应地，各级人大常委会的预算管理职权是：
全国人民代表大会常务委员负责
（1）监督中央和地方预算的执行；
（2）审查和批准中央预算的调整方案；（3）审查
和批准中央决算；（4）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的
行政法规、决定和命令；（5）撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员
会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。
县
级以上地方各级人民代表大会常务委员会负责：
（1）监督本级总预算的执行；
（2）审
查和批准本级预算的调整方案；（3）审查和批准本级政府决算（以下简称本级决
算）；（4）撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不
适当的决定、命令和决议。
【例4-4】（多项选择）下列关于全国人民代表大会预算职权表述正确
（）。
A．审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告
B．审查和批准中央预算的调整方案
C．撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定
和命令
D．改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议
【解析】AD。
全国人民代表大会的职权包括：
（1）审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告；
（2）批准中央预算和中央预算执行情况的报告；
3）改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。
全国人民代表大会常务委员会负责：
（1）监督中央和地方预算的执行；
（2）审查和
批准中央预算的调整方案；（3）审查和批准中央决算；（4）撤销国务院制定的同宪
法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令；（5）撤销省、自治区、
直辖市人民代表大会及其常务委员会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。
（二）各级政府的预算管理职权
国务院编制中央预算、决算草案；向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草
案的报告；将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常
务委员会备案；组织中央和地方预算的执行；决定中央预算预备费的动用；编制中央
预算调整方案；监督中央各部门和地方政府的预算执行；改变或者撤销中央各部门和
地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向全国人民代表大会、全国人民代
表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。
县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本
级总预算草案的报告；将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务
委员会备案；组织本级总预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算的
调整方案；监督本级各部门和下级政府的预算执行；改变或者撤销本级各部门和下级
政府关于预算、决算的不适当的决定、命令；向本级人民代表大会、本级人民代表大
会常务委员会报告本级总预算的执行情况。
乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案；向本级人民代表大会作关于本级
预算草案的报告；组织本级预算的执行；决定本级预算预备费的动用；编制本级预算
的调整方案；向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。
（三）各级财政部门的预算管理职权
根据《预算法》的规定，各级财政部门的预算职权主要包括：
1．国务院财政部门的职权
（1）具体编制中央预算、决算草案；
（2）具体组织中央和地方预算的执行：
（3）提出中央预算预备费动用方案；
（4）具体编制中央预算的调整方案；
（5）定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。
2．地方各级政府财政部门的职权
（1）具体编制本级预算、决算草案；
（2）具体组织本级总预算的执行；
（3）提出本级预算预备费动用方案：
（4）具体编制本级预算的调整方案；
（5）定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。
（四）各部门、各单位的预算管理职权
1．各部门的职权
根据《预算法》的规定，与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关
军队、政党组织和社会团体等各部门的预算职权包括：
（1）各部门编制本部门预算、决算草案；
（2）组织和监督本部门预算的执行；
（3）定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。
2．各单位的职权
根据《预算法》的规定，与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的企业和事
业各单位的预算职权主要包括：
（1）编制本单位预算、决算草案；
（2）按照国家规定上缴预算收入：
（3）安排预算支出；
（4）接受国家有关部门的监督。
【例4-5】（单项选择）下列有关各部门预算管理职权表述不正确的是（）。
A．各部门编制本部门预算、决算草案
B．组织和监督本部门预算的执行
c．定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况
D．定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况
【解析】D。
各部门的预算职权包括：
（1）各部门编制本部门预算、决算草案；
（2）组织和监督本部门预算的执行；（3）定期向本级政府财政部门报告预算的执行
情况。
四、预算收入与预算支出
国家预算由预算收入和预算支出组成。
（一）预算收入
预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共享收入。
其中，中央预算收入是指按照分税制财政管理体制，纳入中央预算、地方不参与
分享的收入，包括中央本级收入和地方按照规定向中央上解的收入；地方预算收入是
指按照分税制财政管理体制，纳入地方预算、中央不参与分享的收入，包括地方本级
收入和中央按照规定返还或者补助地方的收人；中央和地方预算共享收入是指按照分
税制财政管理体制，中央预算和地方预算对同一税种的收入，按照一定划分标准或者比例分享的收入。
我国预算法规定的预算收入形式包括：
（1）税收收入。
它是国家预算收入的最
主要的部分，在许多国家都占预算收入总额的90%以上，我国亦然。
（2）依照规定
应当上缴的国有资产收益。
这是国家依据其所有者的地位而获得的收益。
例如，依法
应当上缴的国有资产投资产生的股息收入、国有资产的有偿转让、出让的收益等。
（3）专项收入。
即为了满足某种专门需要而由有权收取的部门筹集的有专项用途的
资金。
例如，铁道专项收入、征收排污费收入、电力建设基金收入等。
专项收入应纳
入预算管理、专款专用。
（4）其他收入。
包括规费收入、罚没收入等。
（二）预算支出
预算支出划分为中央预算支出和地方预算支出。
其中，中央预算支出是指按照分税制财政管理体制，由中央财政承担并列人中央
预算的支出，包括中央本级支出和中央返还或者补助地方的支出；地方预算支出是指
按照分税制财政管理体制，由地方财政承担并列入地方预算的支出，包括地方本级支
出和地方按照规定上解中央的支出。
中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对
地方返还或者给予补助的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会
备案。
上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。
下级政府不得挤占或者截
留属于上级政府预算的资金。
我国预算法规定的预算支出的形式包括：
1．经济建设支出；
2．教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；
3．国家管理费用支出；
4．国防支出；
5．各项补贴支出；
6．其他支出。
【例4-6】（判断）由于我国中央预算收入采用了分税制财政管理体制，因此我
国国家预算收入分为中央预算收入和地方预算收入两种形式。
（）
【解析】×。
预算收入划分为中央预算收入、地方预算收入、中央和地方预算共
享收入。
五、预算组织程序
包括预算的编制、审批、执行和调整。
（一）预算的编制
国务院应当及时下达关于编制下一年度预算草案的指示。
编制预算草案的具体事项由财政部门负责部署。
预算草案是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支计划。
1．预算年度
我国国家预算年度采取的是公历年制。
《预算法》规定，预算年度自公历1月1
日起，至12月31日止。
各预算活动的主体都必须按照法律规定的时间要求及时地编
制预算，即各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。
只
有及时地编制预算才能保证国家财政税收活动的正常依法进行。
2．预算草案的编制依据
中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测
进行编制。
各级政府编制年度预算草案的依据包括：
（1）法律、法规；
（2）国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；
（3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；
（4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；
（5）上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。
各部门、各单位编制年度预算草案的依据包括：
（1）法律、法规；
（2）本级政府的指示和要求以及本级政府财政部门的部署；
（3）本部门、本单位的职责、任务和事业发展计划；
（4）本部门、本单位的定员定额标准；
（5）本部门、本单位上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素。
3．预算草案的编制内容
中央预算的编制内容：
（1）本级预算收入和支出；
（2）上一年度结余用于本年度安排的支出：
（3）返还或者补助地方的支出；
（4）地方上解的收入。
地方各级政府预算的编制内容：
（1）本级预算收入和支出；
（2）上一年度结余用于本年度安排的支出；
（3）上级返还或者补助的收入；
（4）返还或者补助下级的支出；
（5）上解上级的支出；
（6）下级上解的收入。
（二）预算的审批
由于各级预算的审批具有时效性、级别性、程序性和严肃性，《预算法》对预算
的审查和批准作出了明确规定。
中央预算由全国人民代表大会审查和批准。
地方各级
政府预算由本级人民代表大会审查和批准。
预算的备案，即各级政府预算批准后，．必
须依法向相应的国家机关备案，以加强预算监督，预算备案是与预算审批密切相关的
一个制度。
而预算的批复，是指各级政府预算经过本级人民代表大会的批准之后，本
级政府财政部门应当及时向本级政府各部门批复预算。
各省、自治区、直辖市政府应
当按照国务院规定的时间将本级总预算草案报国务院审核汇总。
（三）预算的执行
预算执行是指经法定程序批准的预算进入具体实施阶段，各级政府、各部门、各
预算单位在组织实施本级权力机关批准的本级预算中筹措预算收入、拨付预算支出等
的活动。
我国预算执行的主体包括各级政府、各级政府财政部门、预算收入征收部
门、国家金库、各有关部门和有关单位。
．只有法律规定有预算执行权的主体，才能依
法执行预算。
同时，不同的预算执行主体享有不同的权力，担负不同的职责。
《预算法》规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门
负责。
预算收入征收部门必须依法及时、足
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