中国食品安全监管模式研究.docx

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中国食品安全监管模式研究

中国食品安全监管模式研究

摘要：

食品是人类赖以生存的基本物质，是人们生活中最基本的必需品。

每个人要生存、生活下去，就离不开食品。

正是由于食品市场的巨大潜力，随着人们生活水平的不断提高，近几年我国食品加工业获得了空前的发展，使得各种新型食品层出不穷。

而最近一个时期，随着各行各业透明度的进一步提高，食品的质量问题也频频被媒体暴光，这直接导致了食品行业的安全问题成为人们最普遍关心的一大主题。

如今食品安全已是我国消费者的“心头大患”，事关消费者乃至下一代的健康和安全，是目前公共健康面临的最主要威胁之一。

因此，食品安全已经成为衡量人民生活质量、社会管理水平和国家法制建设的一个重要方面。

本文在阐述中国食品安全的监管模式的现状和存在的问题的同时，分析发达国家的食品安全监管模式，并将之与中国模式进行对比，从中学习发达国家的优点，为中国食品安全监管献计献策。

关键词：

食品安全监管模式

StudyofSupervisingandManagingPatternonFoodSafetyofChina

Abstract：

Foodisthebasicmaterialonwhichhumanbeingrelyforexistence,isthemostbasicnecessitiesoflife.Eachpersoninordertosurvive,toliveoncannotbeseparatedfromfood.Itisbecauseofthehugepotentialofthefoodmarket,withthecontinuousimprovementofpeople'slivingstandardsinrecentyears,ourcountry'sfoodprocessingindustryhasundergoneanunprecedenteddevelopment,theendlessvarietyofnewfoodproducts.Recently,foraperiodoftime,withallprofessionsandtradestofurtherenhancetransparency,thequalityoffoodisalsofrequentlyexposedbythemedia,whichdirectlyledtothesafetyofthefoodindustrybecomethemostcommonthemeofamajorconcern.Today,foodsafetyhasbeenthebigtroubleofChineseconsumers'shear,tbearingontheconsumersaswellasthenextgeneration'shealthandsafety,isoneofthemostmainthreatswhichthepresentpublichealthfaces.Therefore,theimportanceoffoodsafetyhasbecomeaimportantaspectofmeasuringthequalityoflife,thesocialmanagementlevelandthecountrylegalsystembuilding.ThisarticleelaboratethePresentsituationandtheproblemsofregulatoryoffoodsafetyinChina,atthesametime,analysethedevelopedcountries'foodsafetyregulatoryandtocontrastwiththeChinesemodel,learntheadvantagesofthedevelopedcountries,andsuggestplansandPolicesforChinesefoodsafesupervisingandmanaging.

Keyword：

foodsafetySupervisionmode

前言

建立责权明确、协调一致、高效运转的食品安全监管模式是提高食品安全控制水平的基础。

随着食品产业的发展、食品贸易量的增加、新食品种类的快速增加、新的食品技术的发展以及饮食方式的改变，食品安全问题日益受到各国关注。

为探索如何进一步完善中国食品安全监管体制，本文在对中国国内的食品安全监管体制进行研究的同时对其他发达国家食品安全监管体制的基本情况及其改革情况进行了梳理，对中国食品安全监管体制的现状和食品安全监管体制存在的不足进行了分析。

在此基础上，对应该如何进一步改革提出了相关政策建议。

通过对食品安全监管研究领域的文献，可以发现在国内对这方面的研究很少，其中涉及的大多数都是只提到食品安全而没有对食品安全监管工作进行深入研究，这可能是由于我国的食品安全监管工作起步较晚的缘故，最近几年陆续有一部分关于食品安全监管领域的的研究，但是很多都是只针对一部分或一个方面进行阐述，没有一个整体上的概括和综合。

因此对中国食品安全监管进行全面的分析和研究就有极大的必要和意义。

一、中国食品安全监管模式及存在的问题

近年来，我国食品工业一直呈高速发展状态，食品工业生产总值和销售收入已经连续多年位居中国制造业首位，已经成为国民经济发展的重要产业之一。

同时，在工业化及全球化高速发展的今天，随着食品生产和生活水平的现代化，人们对食品的消费逐渐向社会化转变，由原来主要的家庭烹饪转向以专业企业加工生产为主，食品安全的隐患也随之增加，食品安全的监管也日益成为人们强烈关注的问题。

（一）中国食品安全监管体系

中国食品安全监管体系包括作为主体的各监管部门和机构，同时包括各法律法规、政策、制度、标准等。

1、监管机构

在中国，食品安全监管责任由中央、省级以及地方政府共同承担。

在中央一级，负责食品安全监管的机构包括国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局、商务部等。

在中央政府下面，中国有33个省/直辖市/自治区、333个地区/市/自治州、2861个县/市/自治县。

大多数省、地区和县设有食品安全控制机构，这些机构将当地的情况向国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局报告。

一般情况下，食品安全监管机构直接向当地政府负责，并接受中央监管机构的监管与技术方面的指导。

例如，卫生部门就是如此。

但在有些情况下，当地的食品安全监管机构直接向中央监管机构负责，国家质检总局下面的进出境动植物检疫局就是这样。

在2003年以前，中国的食品安全监管工作主要由卫生、农业、质检、经贸、工商等部门负责，其基本的特征是一个部门负责食品链一个或者几个环节的监管，部门之间的协调性较差。

国务院2004年出台的《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对具体监管体制做出了进一步的改革，自2005年1月1日起由农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管，将原本由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故；农业、发展改革和商务等部门按照各自职责，负责种植养殖、食品加工、流通、消费环节的行业管理工作。

①

2、监管法规与政策

2.1法律法规体系。

健全的法律法规体系是开展食品安全管理工作的基础和依据。

我国非常重视法律法规、标准的建设，目前逐步形成了以《中华人民共和国食品卫生法》（1995年颁布并实施）、《中华人民共和国产品质量法》（1993年颁布并施行）、《中华人民共和国标准化法》（1988年颁布1989年实施）、《中华人民共和国进出口商品检验法》（1989年颁布并实施）等法律为基础，以《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》（2003年国家质量监督检验检疫总局令第52号发布施行）、《进出口食品标签管理办法》（国家出入境检验检疫局2000年发布实施）、《食品添加剂卫生管理办法》（卫生部1993年发布，2001年修订）以及涉及食品安全要求的大量技术标准等法规为主体，以地方政府关于食品安全的规章为补充的食品安全法规体系，从食品本身、包装标识、安全标准与控制体系、责任追究等各个环节做出规定，为提高中国食品安全水平奠定了基础。

此外，2009年2月28日，《中华人民共和国食品安全法》公布并将于2009年6月1日起正式施行，《中华人民共和国食品卫生法》将即时废止，这成为我国食品安全法律法规建设例程的又一重要里程碑。

2.2措施与行动。

食品安全监管各部门非常重视食品安全工作，纷纷采取了一系列措施和行动计划。

国家质监总局2002年8月开始启动食品安全市场准入制度，并计划用3到5年时间扩展到全部28类生产加工食品；加大对生产、制造、销售假冒伪劣食品的违法犯罪活动的打击力度；为确保进口食品的安全，实施进出口食品卫生注册登记，对涉外检验检疫、鉴定和认证机构技术能力进行审核和监督管理，此外还负责食品安全的HACCP认证及其咨询机构的认可、审批、监督、管理。

农业部从2000年开始在全国建立了农产品质量安全定点跟踪监测制度，启动了农药残留、兽药残留监控计划；在2001年4月开始启动“无公害食品行动计划”，为全面启动无公害农产品认证工作奠定基础；2003年成立了农产品质量安全中心，专门从事无公害农产品认证工作。

卫生部2000年开始建设全国食品污染物监测网和食源性疾病监测网，目前已建成了我国最大规模、与国际接轨的监测网络，并初步掌握了我国食品中主要污染物的动态变化趋势；2003年开始对全国食品卫生监督工作量化分级管理制度，促进食品生产经营者加强自身食品卫生管理，大力推行食品企业良好卫生规范（GMP）和危害分析关键控制点系统（HACCP）。

还在2003年制定了《食品安全行动计划》，进一步加强了对食品安全的监管。

此外工商部门还实行了食品市场主体准入制度、食品市场巡查制度、不合格食品退市制度、食品安全信息公示制度及食品企业信用分类监管制度来促进食品安全监管职能到位；2003在国家药品监督管理局的基础上组建的国家食品药品监督管理局（SFDA），组织协调食品安全监督、重大安全事故的查处、应急救援工作及食品安全信息发布方面的工作。

（二）、中国食品安全监管模式亟待进一步完善

目前，国务院选择了综合监管的方式并由国家食品药品监督管理局负责协调工作。

无疑，中国食品安全监管体制已经大为改善，但目前仍然存在较大的缺陷。

1、食品安全法律法规体系建设不完善

我国的食品安全法律法规体系目前以《食品卫生法》（1995）为核心，但《食品卫生法》从总体上看属于纲要性法律文本，某些条款过于笼统，缺乏清晰准确的定义和限制，操作性不强。

《食品安全法》（草案）虽然极大的完善了我国食品安全法律体系，但在一些法律制度的规定，如食品召回制度、风险评估制度等的规定过于原则化，需要配套的细化规则。

此外，我国食品安全的法律法规虽然有几百部，但多数只对食品质量、食品卫生等进行了一些概要性规定，再加上我国采用分部门立法的模式，法律条款相对分散，覆盖范围较窄。

这样，诸多法律之间就产生空白和交叉，一方面不能涵盖“从农田到餐桌”的全过程，另一方面交叉的法律间还产生矛盾，给食品安全管制留下了空白和隐患。

这种缺乏系统性、统一性的法律体系给食品安全管制工作带来极大困难，也远远不能充分满足消费者对食品安全的要求。

2、食品安全标准体系存在漏洞

到2006年底，我国共有食品标准约4900项，由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等4级标准组成。

②但这些标准没有真正完全发挥作用，主要有以下原因：

2.1食品安全标准不全面。

据调查，我国现行食品卫生标准的覆盖面总体上达80%，但仍然有20%的食品无国家标准及相应的检验方法，有的食品种类的覆盖率仅达50%，400余种食品添加剂只有少数的标准与方法配套，大部分没有相应的检验方法，有30%以上的农药无检测方法。

③这样，在监督检查的过程中，往往会让有害食品蒙混过关。

2.2食品安全标准不统一。

我国食品安全标准的最高管理机构是国家标准化管理委员会，而农业部、卫生部也有食品行业标准。

由于各部门之间缺乏协调，同一对象存在两项或两项以上标准的现象时有发生，各部门常常按照自己的标准对企业的生产过程或市场上流通的产品进行检验和监督执法，这既让企业感到无所适从，又增加了政府成本。

2.3食品安全标准水平低下。

我国各类食品安全标准中大多数仅仅是行业标准而非国家标准，与国际标准比起来，我国食品安全标准水平总体低下。

这既不利于我国居民身体健康，又使我国食品在出口时遇到困难。

3、食品安全监管体制上部门权限界定不清

我国过去至少有17个部门参与食品安全管制，除卫生、农业、质检等部门以外，铁道、交通、水产等部门也都有各自的一套管制程序。

④管制机构过多导致职能重叠，使我国食品安全管制长期处于浪费资源、低水平无序竞争状态。

2003年，国家食品药品监督管理局成立后，这种混乱的情况有所好转但并未从根本上有所改变。

而且我国对食品安全的监管是“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式”。

⑤这种监管体系仅仅是解决食品安全管制的权宜之计，而非治本之策。

由于不同部门负责不同环节，始终无法解决职责不清、管理重叠和管理缺位等问题。

而且这些部门既制定和解释法规、标准，又行使执法功能，容易产生腐败问题。

此外，中央各部门与地方行政机构之间也存在职责不清问题。

如，《食品安全法》（草案）规定，地方政府对其行政区域的食品安全监管负总责，但在国家质检总局发布的《产品免于质量监督检查工作实施细则》中规定，“免检产品三年内在全国范围内免除各地区、各部门在生产和流通领域实施的各种形式的产品质量监督检查”。

免检制度使地方企业在某种程度上处于监管的真空状态，一些奶制品企业正是由于获得了免检资格，避免政府对企业的监督管理，导致在奶源的生产、收购、销售环节上出现漏洞，产生了重大食品安全问题。

4、惩罚力度较轻，对违法者威慑力不足

我国食品安全问题之所以屡禁不止，一个重要的原因是对违法者的处罚力度较轻，无法起到有效的威慑作用。

我国《食品卫生法》关于法律责任的诸项条款中，对“生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，规定“没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款；没有违法所得，处以1000元以上5万元以下的罚款。

”对“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，只是笼统地规定“依法追究刑事责任”。

《食品安全法》加重了对生产者的惩罚，但也只是规定“处货值金额10倍以上20倍以下的罚款”。

食品属于批次生产、批次销售、批次消费的商品，执法部门不可能在生产流通环节全程监督控制，能发现并查处的违法行为只是其中的一部分，这部分违法所得只是其全部违法所得的极少数，处罚上很难准确计算出其全部违法所得。

以三鹿事件为例，专家指出三鹿集团将最高罚款两亿，而2007年三鹿集团的销售收入就已达100亿。

⑥惩罚力度不足的另一个体现是企业对消费者的赔偿金额过低。

我国《食品安全法》（草案）规定，“食品生产经营者违反本法规定，给消费者造成人身、财产损害的，除赔偿消费者的损失以外，消费者还可以要求其支付价款10倍的赔偿金。

”这样，企业赔付消费者的金额除必须支付的医疗费用等外，最多只需赔偿消费者所购买产品金额的10倍即可。

假设某患儿家庭当次购买三鹿奶粉5袋，按每袋价格100元计算，三鹿集团对该消费者的额外赔偿也仅为5000元。

即使部分企业给消费者双倍补偿，赔偿额只有10000元，而这难以弥补婴儿健康所受到的损害。

5、没有建立食品安全风险管理的机制

　　我国传统的食品管理更多地倾向于事后管理。

利用事故调查、产品抽查等手段来实现对食品安全的管理。

这种简单管理方式已不能满足现代食品安全管理的需要，弊端逐渐出现。

　　除上述外，我国食品安全监管还存在着缺乏完善的诚信体系和行业协会参与不足等问题。

二、发达国家食品安全监管模式及其启示

（一）部分发达国家食品安全监管模式

以美国、欧盟、日本为代表，探析各大洲发达国家的食品安全监管模式。

1、美国食品安全监管模式

1.1法律法规体系健全。

美国的食品质量安全法律法规体系包括《联邦食品、药品和化妆品法令》（FDF-CA）、《联邦肉类检验法令》（FMAI）、《禽类产品检验法令》（PPIA）、《蛋产品检验法令》（EPIA）、《食品质量保障法令》（FQ）和《公共健康事务法令》等。

以上这些法令几乎覆盖了所有的食品，为食品质量安全制定了非常具体的标准和监管程序。

1.2决策以风险分析为基础。

美国的食品质量安全决策一直以风险分析为基础，同时拥有各种切实可行的预防措施，保证公众健康远离不安全食品的威胁。

风险分析有助于评估面临问题的严重程度，帮助食品质量安全监管部门制定恰当的危害管理措施。

1.3食品质量安全监管模式运行有效。

美国建有联邦政府、州政府和地方政府三级既相互独立又相互协作的食品质量安全监督管理网络。

在食品质量安全监管工作上，联邦政府不依赖各州政府。

它们在全国设立了多个检验中心或实验室，并向全国各地派驻了大量的调查员。

但在一些具体工作上，联邦政府与一些州政府签定协议，授权当地的一些检验检疫机构严格按照联邦政府规定的方法检验食品，并由联邦政府付费。

联邦所有具有食品质量安全监管职能的机构都不具有促进贸易的功能，从根本上保证了食品质量安全监管工作免受地方和部门经济利益的影响和干扰。

2、欧盟食品安全监管模式

　　欧盟为统一协调内部食品安全监管规则，陆续制订了《通用食品法》、《食品卫生法》等20多部食品安全方面的法规，形成强大的法律体系。

欧盟还制订了一系列食品安全规范要求，包括动植物疾病控制、药物残留控制、食品生产卫生规范、良好实验室检验、进口食品准入控制、出口国官方兽医证书规定、食品的官方监控等。

2000年初，欧盟发表了《食品安全白皮书》，提出了84项保证食品安全的基本措施，以应对未来数年内可能遇到的问题。

白皮书包括食品安全政策体系、食品，法规框架、食品管理体制、食品安全国际合作等内容，是欧盟及其成员国完善食品安全法规体系和管理机构的基本指导。

对欧盟而言，如果说20世纪是扩大农业规模和产量的话，则21世纪初期的重点就是确保食品的“安全”和消费者的“知情”。

　　与此同时，欧盟委员会成立了一个名为欧盟食品安全管理局（FSA）的组织，统一管理欧盟所有与食品安全有关的事务，负责与消费者就食品安全问题直接对话、建立成员国食品卫生和科研机构的合作网络，向欧盟委员会提出决策性意见等。

欧盟食品安全管理局不具备制定规章制度的权限，只负责监督整个食物链，根据科学家的研究成果做出风险评估，为制定法规、标准以及其他的管理政策提供信息依据。

　　目前，欧盟委员会还提出建议，拟对维持了25年之久的“欧盟食品安全卫生制度”进行根本性改革，力求制定一项统一的、透明的食品安全卫生规则。

新规则主要有以下几方面的改进：

一是引入了“从农田到餐桌”的概念；二是确立了食品生产经营商对食品安全负首要责任的原则。

这一原则加大了生产经营者的安全责任，生产经营商则主要依靠“自我核查机制”及对有害物的现代监控技术来确保食品的安全卫生。

3、日本食品安全监管模式

　　日本的食品质量安全立法主要有食品质量卫生、农产品质量、投入品（农药、兽药、饲料添加剂等）质量、动物防疫和植物保护五个方面。

日本对食品质量安全进行管理及直接进行行政执法的机构有两个：

厚生省和农林水产省。

日本食品质量安全标准分为两大类：

一是食品质量标准，二是安全卫生标准，包括动植物疫病、有毒有害物质残留等。

截止目前，厚生省已经颁布了2000多个农产品质量标准和1000多个农药残留限量标准。

农林水产省则颁布了351种农产品品质规格。

⑦在日本，食品质量安全认证和危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证已经成为对食品质量安全管理的重要手段，并为广大消费者所普遍接受。

食品质量安全管理的部门经费非常充足。

对于食品质量安全管理所需要的经费，日本全部列入当年的政府财政预算，尤其是检验检疫经费，一律根据当年的计划由财政部门足额解决。

因此，日本食品质量安全检测机构的仪器设备精度高、门类全、配备齐。

适合大批量、多项目、高精度、高速度检验的需要。

日本的食品质量安全监管模式还有一个最大的特点，即政府的权利很大。

在立法过程中，日本虽然也要求食品业界代表参加，以达到平衡各方利益的目的。

但是，这只是政治上的一种需要。

政府往往认为从业者“性本恶”，必须对他们严加管束，管理部门的分析结果是绝对的结论，从业者很少有申辩的机会。

这种做法在一定程度上起到了保护弱势群体的作用，把食品质量安全问题可能带给消费者的危害降到了最低。

（二）发达国家食品安全监管模式的启示

1、拥有统一的食品安全立法体系

　　完善的法律体系应该包括以基本法为龙头，多层次、分门类的，囊括立法、执法、法律监督，相协调的综合性法律体系。

我国在建立和完善食品安全法律体系的过程中，应加快制定统一的食品安全法典。

2、协调高效的食品安全执法监督体系

　　在许多发达国家，如美国、英国和日本，政府都通过立法设立某一行政机构对食品业实行高度统一的管制，这种高度统一的管制体系，除了具备较高的执法效率外，还能取得执法资源和技术（如食品检验人员和设备）的规模经济，因而在世界各国被广泛采用。

食品安全监管的责任主要由中央政府来承担，地方政府只负责溢出效应相对较小的餐饮以及食品零售店等的监管，并实行由中央监管机构垂直一体化监管模式。

3、“从农田到餐桌”的全程监控制度

　　在食品安全立法之初，食品安全监管的重点仅仅是对最终产品的检测，随着科技的不断进步，食品工艺的不断创新，仅仅对出厂的最终产品进行简单的监测显然已经无法达到食品安全监管的目的。

于是，欧盟最早提出了“从农田到餐桌”的生产经营各个环节全程监控的制度，由此来控制诸多的潜在食品危害，现在已经成为西方主要国家公认的，建立食品安全法体系的最基本制度。

4、完善的危险评估和食品安全预警制度

　　上世纪末，西方国家食品安全事故的频频爆发，暴露出其法规体系的严重漏洞。

往往都是在发生食品安全事故或者媒体曝光之后，政府采取补救措施，而缺乏消费者健康面临危机时所采取风险管理的预先保障制度。

现在，多数国家强调通过风险的评估制度来实现全面防范与管理，并充分保障公众对食品安全状况的知情权，应用风险分析，有利于更好地对食品安全性进行科学化管理。

各国都积极将风险管理和危险分析及关键控制点（HACCP）体系制度引入立法规定中。

对食品安全预警系统技术的应用，美国以及欧盟国家的危险性预警系统主要是通过食品和饲料中某些成分的控制来实现，如通过对某些反刍动物蛋品饲料的禁令来预防疯牛病的传入，德国就于2005年颁布了《食品和饲料法革新法》。

5、健全的食品安全信用体系

实行食品质量安全的信息追溯制度和缺陷食品召回制度是发达国家建立食品社会信用体系的基本制度。

如在欧盟和日本建立的“食品身份编码识别制度”，即建立食品安全信用档案，要求生产全过程建立档案，记录产地、生产者、化肥及农药使用等详细信息，可让消费者通过互联网或零售店查询。

从生产者到销售的每一个环节可相互追查，实现质量安全的可追溯性。

缺陷食品召回制度，避免流入市场的缺陷食品对大众人身安全损害的发生或扩大，维护消费者的利益。

此外，发达国家十分注意发挥行业协会良好的自律