论大型群众性活动公共安全的风险评估.pdf
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2009年2月第19卷第1期上海公安高等专科学校学报JournalofShanghaiPoliceCollegeFeb，2009Vo119No1谂大型群众性活动公共安全的风险谭估杨呜钱晓群（上海公安高等专科学校，上海200137；上海市公安局杨浦分局，上海200090）摘要：
举办大型群众性活动有利于促进经济发展和精神文明建设，但短时间内人员的高度集中和流动也容易引起交通堵塞、拥挤、踩踏以及遭受恐怖袭击等方面的公共安全风险。
为此，应当通过规范评估主体、标准、程序以及完善相关法律制度等途径完善我国大型群众性活动公共安全风险评估工作。
关键词：
大型群众性活动；公共安全；风险；评估中图分类号：
D6313文献标识码：
A文章编号：
10085750（2009）010056一（06）近年来，我国大型群众性活动的举办越来越频繁，据统计，最近五年，我国年均举行的各类大型群众性活动为14万余场次。
大型群众性活动由于规模大、人员多、物资集中等特点也带来了各种安全问题，如踩踏、火灾等事故，还容易受到违法犯罪的侵害甚至恐怖活动的袭击。
一旦发生此类事件，将危害社会秩序和公共安全，甚至影响社会稳定。
在社会治安形势趋于复杂的情况下，做好公共安全风险评估工作有利于规避和化解风险，保证大型群众性活动的安全。
一、大型群众性活动的特点与风险
（一）大型群众性活动的特点根据国务院2007年颁布实施的大型群众性活动安全管理条例，所谓大型群众性活动，是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的下列活动：
（一）体育比赛活动；
（二）演唱会、音乐会等文艺演出活动；（三）展览展销等活动；（四）游园、灯会、庙会、花会、焰火晚会等活动；（五）人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。
根据大型群众性活动安全管理条例，影剧院、音乐厅、公园、娱乐场所等在其日常业务范围内举办的活动，不属于大型群众性活动。
近年来，大型群众性活动日益成为提升举办地的形象和知名度、激发地区经济活力、推动技术进步和促进精神文明建设的重要手段和措施，并呈现以下几个特点：
1经常化大型活动能汇聚更大的客源流、信息流、技术流、商品流和人才流，对一个城市或地区的国民经济和社会进步产生难以估量的影响和催化作用。
基于这个功能，大型群众性活动日趋频繁，真是“你方唱罢我登台”，各种活动纷至踏来。
仅2007年，经公安机关审批许可，全国共举办庙会、灯会、焰火晚会、演唱会、展览会等各类大型群众性活动14万余场次，参与人员近3亿人次。
2规模化由于大型活动的影响力往往与规模成正比，因此，主办者都尽可能营造声势。
目前，大型活动参加的人员少则数千人，多则数万人；活动项目多达十几个或几十个，地点多且分布广，有时几个项目同时在不同的地点展开。
如2006年上海旅游节共有近50项产品，在9月16日至10月6日短短的21天内，共吸引了800余万市民游客的参与。
3社会化大型群众性活动社会化的趋势主要体现在两个方面。
一是社会的参与度。
大型群众性活动吸引了社会各界的共同参与，体现了很强的包容性，如上海服装节、旅游节等，既是民众的欢乐节，又是企业的展示会；既是借助新闻传媒对外宣传的良好契机，又是对政府公共管理能力的一次考验。
上至政府各个部门，下至普通的市民群众，都与大型活动有着千丝万缕的联系。
二是社会的关注度。
大型活动的主办方总是希望扩大影响，争取大型活动经济效益、社会效益的最大化，所收稿日期：
20080902责任编辑：
何银松作者简介：
杨鸣，男，上海公安高等专科学校业务部副教授；钱晓群，男，上海市公安局杨浦分局干部。
56以一些大型活动往往会受到群众的普遍关心、舆论媒体的广泛关注。
（二）大型群众性活动公共安全的风险因素风险是指在一定情况下，某一负面事件出现的概率，它具有客观性、突发性、损害性、不确定性和扩散性等特征。
这里所说的风险因素是指举办大型群众性活动面临的可能或者现实的影响公共安全的危险。
风险不是空穴来风的，它来自于两个方面：
一是源于对以往事件的回溯，从而发现潜在的危险。
据统计，1983年至2004年期间，我国在大型群众性文体活动中共发生伤亡事故37起，686人死亡，1376人受伤。
其中，建筑设施坍塌事故6起，占162l；疏散通道、灯光照明等不符合要求引发事故8起，占2162；天气因素引起人员摔倒事故2起，占54；观众数量失控，组织工作疏忽等造成拥挤踩踏事故18起，占4864；体育赛事发生骚乱3起，占81。
二是基于对举办时周边治安情势的研判，从而预测风险。
如美国发生“911事件”以后，针对大型群众性活动的恐怖风险就陡然增加了。
大型群众性活动公共安全的风险因素可从多种角度进行分类，如根据风险的表现形式，可分为刑事案件、治安案件、治安灾害事故、自然灾害事故等风险；根据风险的源头，可分为系统性风险和非系统性风险；根据风险所侵害的对象，可分为人员伤亡性风险和物质损失性风险等。
笔者从便于分析、防范和化解风险的角度出发，将大型群体性活动的风险因素，大致分为公众聚集隐含的风险因素、管理方面的风险因素和环境方面的风险因素三个方面。
1公众聚集隐含的风险因素人群集合的一些固有特征本身就带有风险因素。
一是人群短时间内高度集中。
大型群众性活动使得活动举办场所在短时间内聚集大量人群，人员在举办场所内及周边在时间上都呈现出一定的集中性。
在场地的不同区域，人员分布也处于不均匀状态，如展览会人员主要集中于展台，游园活动中吸引游人的是具有特色的园区或者活动地。
高度集中的人群将会引发活动期间服务设施、活动组织管理的不足，降低活动的效能。
同时，人群的拥挤降低了人们对随身携带财物的防范能力，易发生财物受损或遗失，也给违法犯罪分子实施不法侵害造成可乘之机。
二是参与人员构成复杂。
尤其是庙会、灯会、游园这类活动，参与者既有青年、老年，也有儿童，他们对风险的认知、防护知识和能力有很大不同；活动参与者的职业、社会层面、兴趣、爱好等一般差异较大，群体习惯和文化理念不同，在活动期间可能遇到的安全问题不尽一致。
主体的复杂性也使得个体与群体之间存在诸多潜在矛盾，导致安全隐患的多来源性。
三是人群的难以控制。
大型活动的人群规模、人员组成等虽然可以估测，但由于影响因素多、关系复杂，实际人员数量、到场时间等仍难以预测。
尤其是对于那种没有固定座位，不需要按票入座的活动（如庙会、展览、游园会等），往往出现远超出人数预期的情况。
另外，大型群众性活动的参与人员来自四面八方，彼此之间互不相识，受到现场气氛的影响，人们的情绪会互相感染，而匿名和从众的社会心理更容易使群体行为趋同，如主办者不能及时调整现场气氛，极易造成因活动参与者的情绪失控而酿成诸如踩踏等群死群伤事件。
四是人群聚集对风险有扩大效应。
大型社会活动中可能发生事故如火灾、爆炸等不是因为人群聚集所引发的事故或灾害，可称之为一般原发性事故。
原发事故发生后，聚集的人群会对其产生扩大影响。
例如当演唱会、体育比赛中的看台因建筑设计、结构或材料等原因倒塌后，引起观众的惊慌和拥挤，从而使看台的裂隙进一步增大而压伤更多的人，或者导致有人被汹涌的人流踏伤，使原发性事故的危害范围扩大和危害程度加深。
2管理缺失导致的风险因素所谓管理缺失导致的风险因素，主要是指由于活动主办方或承办方的管理疏忽、失误等发生看台坍塌、人群踩踏、烟花伤人、环境污染、交通事故、特种设备事故等突发事件的风险。
出现较多的情形有：
一是对大型群众性活动中集群行为的规律了解不透。
人群密集和无序流动是大型群众性活动最大的风险。
主办方如果认识不足或者经验不够，就可能因密集的人群及其带来的无序流动造成挤压、踩踏事件。
如2006年8月6日上午，位于江苏省常州市中心的人力资源市场举行“援助就业困难对象再就业专场招聘会”，285个岗位吸引了超过2000人的求职者。
由于场地狭小拥挤，在上午8点45分开门的一刹那，发生了拥挤踩踏事件，导致11人受伤，其中3人重伤住院治疗o21二是管理疏忽。
管理疏忽是指主办方未能考虑周密而形成的隐患。
大型群众性活动对场地、设施、设备、器材等有很高的要求，主办者要确保场地不仅要满足人们活动的需要，还要有足够的安全通道和应急通道，要保证设施在各种复杂条件下的安全性，广播、音响、灯光等设备要确保充足、完好。
为此，主办部门要加强检查管理，稍有疏忽就可能酿成事故。
三是管理的失误。
管理失误是指主办方判断失误、措施失当所带来的风险。
大型群众性活动是一项系统性很强的工程，某些管理细节的失误，会带来意想不到的公共安全隐患。
如商品促销或文艺演出时，就可能因为不能满足参与者的一57需求而引起与主办方的冲突，甚至发生拥挤、踩踏、斗殴等事件。
3因环境而形成的风险因素如果说人群自身的因素和管理因素是主观方面的风险因素，那么环境就是客观方面的因素。
因环境而形成的风险因素主要有：
（1）自然因素。
这是指在大型群众性活动举办期间，所发生的暴雨、洪水、台风、地震、海啸等自然灾害导致的风险。
如2002年9月14日上海旅游节开幕式当天，突如其来的大雨造成在南京路步行街举办的开幕大狂欢电源总控制器短路，使全场灯光和音响不能使用，活动被迫延期举行，造成主办方（黄浦区人民政府）和承办方（波兰商人马列克）在社会影响和财产方面的重大损失。
（2）交通因素。
大型群众性活动的顺利举行有赖于场所外交通的顺畅。
若举办地点的交通堵塞，人群滞留，不仅影响了大型群众性活动的正常进行，还会引发一系列的安全问题，成为影响大型群众性活动公共安全的风险因素。
（3）周边治安环境。
周边治安环境的好坏直接影响着大型群众性活动开展的质量。
若周围治安状况良好，社区人员积极支持大型群众性活动的开展，给活动提供各种方便，比如场地、后勤保障等，这会极大地提高大型群众性活动的举办质量；如果治安状况不好，就极有可能出现社区人员借着大型群众性活动的机会，实施各种违法犯罪活动，比如偷盗、抢劫、蓄意滋事等，严重影响大型群众性活动的开展。
（4）社会治安环境。
目前世界正处于恐怖活动的威胁中。
恐怖威胁来自于两个方面，一是恐怖组织实施的爆炸、暗杀、煽动暴乱、扰乱社会治安、伤害无辜百姓等恐怖手段，二是个别人员为发泄对社会的不满而进行的恐怖活动。
在大型群众性活动的举行期间，恐怖分子更加容易利用活动的高影响力来实施报复性的恐怖活动，l4如2004年1月4日恐怖分子用炸弹袭击了菲律宾一个正在举行篮球比赛的体育馆，造成22人死亡、70余人受伤；2004年5月9日，俄罗斯车臣共和国在一所体育场举行卫国战争庆祝活动时，车臣叛军引爆预先埋设在该体育场的炸弹，造成包括车臣共和国总理在内的32人被当场炸死。
二、大型群众性活动公共安全风险评估的意义与方法
（一）开展公共安全风险评估的意义公共安全风险评估是指对大型群众性活动中公共一58一安全风险的性质、概率、后果等的综合分析和判断。
开展大型群众性活动公共安全风险评估的意义是显著的，主要有以下几个方面：
1风险评估是规避风险、控制风险，实现风险控制的前提风险是客观存在的，大型群众性活动不仅风险大，而且可能涉及社会治安秩序和人民群众的生命财产安全，严重的可能还会影响社会稳定。
风险评估就是预测、把握可能出现的危机和危害，提高预防和化解突发安全事件的能力，减少各种危机事件出现的频率和损失，为大型群众性活动举办创造安全环境。
2风险评估是大型群众性活动公共安全管理社会化的途径多年来，大型群众性活动沿袭原先计划经济下的运行模式，致使安保任务不清、职责不明，有的甚至将安全工作推给公安机关，对公安机关提出的合理化建议推诿扯皮。
大型群众性活动本身具有很强的社会性，涉及承办者、场所管理者、活动参与者等众多利益主体，按照权利与义务相一致的原则，他们理应承担维护安全的责任。
风险评估能将各利益主体纳入到评估体系中来，共同解决大型群众性活动公共安全管理问题，形成“利益共享、风险分担”的合理机制，改变原先公安机关一家“单打独斗”不堪重负的局面。
3风险评估是转变一些大型群众性活动的主办者“重经济效益、轻安全管理”倾向的有效手段一些大型活动本身商业气息浓厚，主办单位往往把经济效益放在第一位，为营造活动现场气氛、吸引观众，只注重在活动前期宣传和现场布置上花样翻新，较少考虑安全因素；少数活动主办单位甚至错误地认为，活动只要经过公安机关许可审批就应由公安机关解决所有的安全问题，对活动中存在的安全隐患不积极整改，甚至连基本的安全管理工作都不到位，致使活动险情不断。
4风险评估是公安机关科学指导大型群众性活动安全保卫工作的依据根据国务院2007年颁布实施的大型群众性活动安全管理条例，举办面向社会公众的每场次预计参加人数达到1000人以上的大型群众性活动，公安机关应进行许可审核。
虽然审核有一定的要求和程序，但没有风险评估的审核毕竟带有很多主观因素。
建立风险评估机制，是大型群众性活动安全指导与监管科学化的实质性步骤，同时也可避免审核许可中的不良操作。
5风险评估使安保力量专业化、配置合理化成为可能目前，我国大型群众性活动缺少专业的、经过培训和实战历练的安保人员，大型群众性活动现场安保力量的配置大多数没有客观的标准，人海战术和遇到突发事件时安保力量不足经常是交替出现。
实行风险评估，并按照评估结果制定预案，才能合理安排安保力量，实现大型群众性活动中公共安全管理的科学化，保证活动的顺利进行和举办活动能力的提升。
总之，风险评估顺应了大型群众性活动公共安全管理模式变革的潮流，并且为大型群众性活动公共安全的管理模式进行了有益的探索，在实践中发展了新的管理理念，促进了公共安全管理理论方面的进步。
（二）风险评估的主要内容大型群众性活动形式和种类很多，涉及公共安全的程度各不相同，主办单位掌控风险的能力也不尽一致，因此，风险评估的范围也不应强求一致，但一般应包括以下这些内容：
（1）资质评估，包括承办者、场所管理者的合法性，组织大型群众性活动的经历、能力等；
（2）性质评估，如活动的内容、规模、时间、地点、参与人员及组织方式等；（3）场所评估，包括活动预计参加人数与场所的容纳量，场所设施的安全性（包括道路、疏散通道、安全出口、消防车通道、消防设施、应急广播），场所的周边环境等；（4）设备评估。
如活动所需动力设施与动力供给、交通、通讯、应急照明等；（5）安保评估，包括安保力量的数量、专业水平、应变能力等；（6）组织管理评估，包括活动方案、应急预案、工作人员的岗位分配等；（7）气候、日期等的风险评估，如自然灾害、敏感日期等；（8）其他可能的风险因素评估，如活动现场周边的治安、交通秩序等。
（三）风险评估的步骤安全风险评估通常按照建立评估组织、确定评估方法、开展评估分析、作出评估结论、提交评估报告的程序进行，基本步骤是：
（1）识别大型活动潜在的威胁；
（2）评估这些威胁的潜在危害及负面影响；（3）预测发生威胁的可能性，例如，把风险分为一般风险、较大风险、重大风险、特大风险四个等级，分别用蓝色、黄色、橙色和红色表示；（4）确定承受风险的能力；（5）确定风险消减和控制的优先等级。
（四）风险评估的方法由于大型群众性活动的公共安全风险评估还刚刚起步，相关的研究还很鲜见，今后应加强大型群众性活动的公共安全风险评估方法的研究。
目前，我们可借鉴其他行业的评估方法，主要有：
1定量分析法定量分析是试图从数字上对安全风险进行分析评估的方法，包括因子分析法、回归分析法等。
理论上讲，通过定量分析可以对安全风险进行准确的分级，使分析结果易于理解和比较，直观可信。
但实际上，由于涉及公共安全威胁的复杂性，很多信息都是不精确、不完整和不明确的，再加上大型群众性活动的历史数据库还未建成，因此定量分析有很大的困难。
2定性分析法定性分析是被广泛采用的方法。
通过列出各种威胁的清单，并对威胁的严重程度及对治安秩序的敏感程度进行分级，计算简单，评估成本低，包括德尔斐法、基线比较方法等。
定性分析技术包括判断、直觉和经验。
不足之处是可能由于直觉、经验的偏差而造成分析结果过于主观，不准确。
3定量和定性综合方法定量和定性结合的风险评估方法是建立在定性方法上的定量评估方法，客观准确。
常用的有故障树分析方法、AHP层次分析法、模糊风险评估法等。
4矩阵风险分析法风险评价指数矩阵方法是一个简单灵活的分析工具，可以进行定性和定量分析，可以按照风险的可能性和严重性分类，以便按轻重缓急采取安全措施。
与其他方法比较，具有更广泛的用途。
下图是上海旅游节开幕式活动的安全性矩阵分析。
每年9月中旬第一个周六举行的开幕式活动是上海旅游节的大戏，活动地点是淮海路（西藏路一陕西路），演员2500人左右，有近40万市民和游客观看，更有海内外多家媒体记者现场报道，影响力相当广泛。
开幕式活动监控的重点突发事件可能性危害性很小有时发生经常低严重性高暴雨等自然灾害看台质量问题演员身体状况设备故障观众失控烟花事故恐怖袭击消防安全事故场地条件建筑物安全三、大型群众性活动风险评估工作的不足与完善足
（一）当前大型群众性活动公共安全风险评估的不我国在食品卫生、环境监测、安全生产、艾滋病干预等涉及公众安全领域的风险评估早已开展，但大型群众性活动公共安全风险评估则相对滞后，远远跟不上大型群众性活动蓬勃发展的需要。
其主要的问题包括：
1对公共安全风险评估的认知度不高长期以来，大型群众性活动的安全管理由公安机关全权负责，即使主办者参与安保工作，也大多数属于配合公安机关工作。
大型活动公共安全的社会化管理起步晚，对其公共安全的风险评估则刚刚起步，社会的认可度还不够，即使在公安机关，关注度也不尽如人意。
一是研究探索不够。
目前对这一领域的研究性文章鲜有问世，理论框架也尚未构建，完整的评价指标体系有待建立，存在着评估的水平尺度和评估程序不明晰，指标与数据源匹配性差等问题。
二是实践中推广不足。
大型群众性活动大多数还是以经验型管理为主，公共安全的风险评估还没有作为举办大型群众性活动的必需，更没有以此作为许可审核、预案制定、工作流程管理的前提。
2大型群众性活动数据库缺失数据库是开展风险评估的重要依据。
目前，国家统计局已经有许多统计年鉴，如火灾统计年鉴、震灾统计年鉴、洪水灾害统计年鉴等，但还未建立大型群众性活动灾害数据库。
这对于需要总结规律、借鉴以往、预测未来的风险评估工作来说，缺少参考数据，将导致建立风险指标体系时所依据的方法不充分，差异性较大，使得建立的指标体系和做出的评估结论不能充分反映风险，其科学性也将大打折扣。
3风险评估的体制和机制尚待完善一是评价的主体不明确。
大型群众性活动的举办涉及众多的单位和部门，参与的单位各有自己的利益需求和涉及相关的风险因素，不明确一个为各参与方都能接受的评估主体，势必影响评估的权威性。
二是评估的方法不丰富。
风险评估既是一个管理过程，也是一个技术性过程，需要制订科学、实用、有效的工作流程和技术标准，特别是定性和定量的分析方法各自所起的作用以及相互关系，有待进一步通过实践摸索和理论研究的活动加以充实完善。
三是评估指标体系有待建立，使评估结果有统一的标准可循。
4风险评估的社会化程度不高目前，大型活动的审核主要还是公安机关从事大型活动治安管理的警察承担，他们在工作中往往是沿袭过去的习惯性做法，靠经验办事，很难说有规范的风险评估。
对可能出现的问题预测不准，应对措施针对性不强，而且大型活动现场勤务人员多数是临时抽调，一60他们不一定都具备大型群众性活动的现场安保的专业知识和经验，在现场执勤过程中对苗头性问题有时不敏感，对突发紧急情况往往是束手无策。
（二）大型群众性活动公共安全风险评估的完善风险评估以及根据风险预测结果制定的预案是保证大型群众性活动顺利进行的重要一环，完善公共安全的风险评估就是给大型活动加了一个安全阀。
当前我们要做的工作主要有：
1公共安全风险评估的制度化大型群众性活动安全管理条例规定，“大型群众性活动的安全管理应当遵循安全第一、预防为主的方针，坚持承办者负责、政府监管的原则”，明确县级以上人民政府公安机关负责大型群众性活动的安全管理工作，规定了公安机
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