从公交成本规制到政府购买公交服务以宁波公交成本规制为例论文.pdf

从公交成本规制到政府购买公交服务以宁波公交成本规制为例论文.pdf

《从公交成本规制到政府购买公交服务以宁波公交成本规制为例论文.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《从公交成本规制到政府购买公交服务以宁波公交成本规制为例论文.pdf（4页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。

城市客运URBANPASSENGERTRANSPORTATION从公交成本规制到政府购买公交服务一一以宁波公交成本规制为例文李纪峰上海济邦投资咨询有限公司摘要该文通过对宁波市公交行业现状分析，研究形成宁波市公交客运成本规制与政府补贴管理、操作等一系列方案，并建议在公交领域推行以“政府购买公交服务”的理念和方式推进公交行业改革，促进公交行业发展。

关键词：

公共交通；成本规制；政府补贴；购买服务；宁波市46I交通与卷航近年来，在“公交优先”和“公交公益”的战略定位下，实行自主经营、自负盈亏的全国各地公交企业的可持续发展面临较大挑战。

以宁波市公共交通总公司（“宁波公交总公司”）为例，随着近几年人工、燃料等各项成本的持续上涨，造成企业票价成本倒挂严重，资产负债率居高不下，企业融资陷入困境。

宁波市财政已于2008年制定了“补贴补偿办法”，但面临新的市场及社会环境，以及国家、省市政府对公交发展提出的新目标和新要求，办法亟待完善。

1问题及成因分析11“低票价”政策公交服务属于政府提供给市民基本公共服务的范畴。

因此，为了给广大市民提供普遍公交服务，以北京市为代表，各级地方政府均实行“低票价”政策，且多年来基本上已成为不可突破的“高压线”，鲜有城市研究和尝试建立“公交票价调整机制”，甚至忽略了最初的定价初衷和原则。

“低票价”政策同样也在宁波实施。

无可争议的是，“低票价”的确是一项惠民措施，让广大市民享受了平等的基本公交服务，让绝大多数市民都能“乘得起车”。

而现实情况是，面对全国各地公交服务状况（主要是因交通拥堵造成的“不知道要等多久，更不知道要多久才能到”），很多市民不得不放弃公交出行服务，但因低票价政策造成的亏损仍需要财政买单，即全体纳税人买单，这又造成另一种意义上的不公平。

12“高成本”现状受宏观经济政策的影响，物价水平不断上涨，以宁波为例，公交企业承担的人力成本、燃料成本、车辆维保费用等刚性成本近年来受公交线路延伸、运营时间延长、“文明服务”需要车辆启停频率加大、企业职工的合理增加、社会人均收入的增长、公交运营车辆的增多、公交场站（路务）设施新增及科技应用投入加大的影响逐年攀升，公交票价与单位人次运营成本的偏离越来越大，“运营成本”与“公交票价”倒挂引发了大幅亏损，公交企业负担日益加重。

2002年公交行业市场化改革之初，公交行业曾经是“香饽饽”，各路社会资本纷纷来抢这块蛋糕，完全不用政府财政来补贴，因为当时的价格完全能够平掉成本，并且可以有盈余。

但从近几年的成本状况看，实现盈亏平衡都变成了奢望，更别提盈利了。

如果没有财政补贴，公交企业就面临生存危机。

13财政补贴办法“滞后”公交企业从最初的盈利到稍有亏损，对政府财政来说，都问题不大，也不需要制定专门的补贴办法，或者即使制定了补贴办法，也是比较简单和原则性的（宁波市即是如此）。

但现实情况是，各地公交企业近年来连年亏损，且亏损额持续攀升，再加上当前各地方财政“捉襟见肘”的状况，面对公交企业连年持续的高亏损，各地财政也在大呼“吃不消”。

面对来势汹汹的“公交亏损”，政府和公交企业都认识到了问题所在，政府方亟需通过成本规制建立和完善财政补贴补偿的办法，企业方也希望有一套明确的长效机制或办法，以保证企业的可持续发展。

2成本规制与政府补贴的研究基于以上对主要问题及成因的分析，课题组借鉴国内外公交发展的成功经验，结合宁波市公交行业现状，研究形成了关于完善宁波市公交行业政府补贴补偿机制的建议、宁波市公交客运成本规制与政府补贴管理方案、宁波市公交客运成本规制与政府补贴操作方案及宁波市公交服务安全与质量考核管理方案。

现将课题预期目标、研究思路、主要研究内容及创新点简要介绍如下：

21课题预期目标通过成本规制和服务质量考核管理方案的实施，进一步完善形成以“成本可控，服务可测”为核心，统一适用的城市公交政府补贴补偿机制。

211成本可控对公交企业而言，“成本可控”包括成本范围和成本规模可控。

成本范围控制，即界定公交运营直接或间接相关的业务范围。

成本规模控制，不是对所有成本搞“一刀切”的控制，而要做到“该增，增；该减，减”，即允许对于提升公交服务水平有贡献、有效率的成本增长，对公交服务无关、无效或政策法规明令控制的成本，要逐渐减少甚至清除。

另外，在核定合理成本时还要适度兼顾对公交企业的激励效果。

212服务可测为提高财政补贴补偿资金的使用效率，建议由公交行政主管部门适时出台全市统一的服务质量考评标准，并建立健全考核管理方案，做到公交服务质量考评和政府补贴的有机结合，真正做到公交“投入、产出”的合理控制，在不突破全市财政补贴总额的前提下，财政补贴应向服务质量突出的企业适度倾斜，激励公交企业改善经营管理、提供真正优秀的公交服务。

22课题研究思路实现公交业务独立核算。

与公交企业及相关政府部门协商界定公交成本规制范围，独立核算“公交业务成本”。

建立公交业务成本结构，并确定成本控制指标。

与公交企业及相关政府部门协商确定公交企业的合理成本构成（包括但不限于人工成本、燃料成本等），在此基础上，确定各项成本的控制指标或规制方法。

确定各成本项的标准值。

标准值是某项成本或成本指标应当达到的合理水平或范围，是衡量公交企业合理成本水平的标尺。

进行收入规制。

鼓励公交企业挖潜增收，通过一定的激励约束机制对客票收入及其他业务收入进行规制。

确定财政补贴方案。

根据合理的规制成本值与规制收入之间的差额，并通过一定的激励约束机制确定财政补贴金额，并明确财政补贴计划，以此建立常态化的政府补贴补偿机制。

建立公交服务的考核体系。

公交服务的质量是成本规制及政府补贴的落脚点，需要建立一整套包含的考核内容、考核指标、考核评价、考核结果运用等内容的考核体系。

23主要研究内容本节分主要成本收入控制指标和公交服务质量考核指标两方面的核心内容进行介绍：

231关键成本收入项控制指标通过对公交企业成本收入的梳理，建立了用于成本规制的成本收入结构体系，课题组发现人工、燃料是主要成本项目，收入项目主要为票201510第5期I47城市客运URBANPASSENGERTRANSPORTATION48I文通与港舰价收入，因此对这两项主要成本及收入的控制指标、适用人员及计算公式整理，见表1。

2-32服务安全与质量考核从科学性、完备性的角度出发，设计了较为全面、相对完善的绩效考核管理方案，考核主体、考核对象、考核周期、考核内容及考核指标等内容，见表2。

24主要创新点改变现行办法的补贴思路，建立了能体现公交运营企业成本、收入正常升降的长效机制。

制定了公交企业服务安全与质量考核管理方案，使得成本可控与服务可测形成统一的有机主体，提高了政府补贴资金的效率。

对人工成本，根据公交行业特点，提出了驾驶员、维修人员按“人里程比”、其他人员按“人车比”进行分类控制，体现了成本规制的合理性原则，并对公交企业提出了更为严格的要求，同时也有利于提高公交车辆使用效率。

对燃料成本，分不同车型“百公里燃料耗量”进行规制，使得燃料费规制更加精确，有利于进一步提升公交车辆运营效率。

建立专项补贴计划，对场站建设、公共自行车、城乡一体化线路改造等不属于公交业务正常运营范围的政府指令性任务进行专项资金支持，进一步界定政府与公交企业的权责，促使公交企业健康发展。

表1关键成本收入项控制指标基于成本规制结果及公交服务质量考核结果，直接对公交企业管理层设置激励约束机制，有效调动了公交企业降本增收、改善服务的积极主动性。

3推行政府购买公交服务的建议公共交通是一个面向社会、面向公众，为广大市民提供出行服务的公益性事业，与供水、供热、污水处理等其他公益性事业，共同构成了城市基本公共服务体系。

城市基本公共服务体系的建立和完善是体现城市发展水平的重要标志，也是建设服务型政府的内在要求。

公交服务是公交企业为市民提供的出行服务，但也承担了较大部分政府指令性任务，公交票价为政府核定，而经营成本是由市场调节的。

因此，公交企业自主经营、自负盈亏的能力有限，离开了政府的补贴补偿，j公交企业很难生存。

因此，可以借鉴其他公用事业改革的成功经验，结合十八大、十八届三中全会精神，以及近期国家对PPP（公私合作）的重视与大力推行，建议在公交领域推行以“政府购买公交服务”的理念和方式推进公交行业改革，促进公交行业发展。

政府购买公交服务最为关注两个核心问题：

一是公交服务的质量，二是公交服务的价格。

31公交服务质量本课题制定的宁波市公交服务安全与质量考核管理方案，规范了公交企业提供公交服务的行为，以此明确公交企业提供公交服务的质量，并为行业管理部门考核公交企业提供了较为全面的考核指标。

除此之外，建议在公交服务质量方面，政府需要重点完善以下几方面：

完善监管体系和能力建设随着公交行业的发展需要，公交服务质量考核指标需要不断优化和完善，需要建立适应行业发展的监管体系和公交服务质量绩效指标考核评价体系，确保监管体系全面、有效。

针对公交服务较难衡量的状况，需要完善“执法”队伍和能力建设，促使公交企业真正提供符合公交绩效标准的服务。

完善与财政补贴相挂钩的激励约束机制鼓励公交企业提供“优秀”的公交服务，政府应完善与财政补贴相挂钩的激励约束机制。

设计合理的激励约束机制能够促使公交企业将更多的精力用在不断提升公交服务质量上来。

完善准入与退出机制规则完善、监管到位、运作规范的公交行业将吸引更多的社会力量参与公交服务的提供，政府需要不断完善行业准入与退出机制，通过竞争性方式引进真正有实力、能提供优秀公交服务的企业，而对运营绩效不佳的企业予以清退。

完善公众参与机制公交服务的最终购买者是公众，也是公交服务质量的直接体验者，对于公交服务质量，公众最有发言权。

因此，公众参与机制的完善对公交服务质量的提升有重要作用。

32公交服务价格本课题通过制定科学合理的公交行业成本规制管理方案和操作方案，明确哪些成本是相关且合理的，应由政府来承担，哪些成本是不相关或不合理的，应该由企业自行消化，以此确定公交服务的价格。

除此之外，建议在公交服务价格方面，政府需要重点完善以下几方面：

完善票价形成、调整机制面对公交服务各项成本的持续攀升，建议各地可以适时启动票价调整的研究、听证、调整等一系列工作，以减轻财政负担，并减轻公交企业可持续发展的压力，以形成促进公交行业发展的良性循环。

完善财政补贴补偿机制以成本规制和价格调整机制为基础，对资金缺口部分，政府需要完善财政补贴补偿机制。

在科学、合理的成本规制的基础上，通过加大对公交企业安全与服务质量的考核，以此确定补贴补偿标准。

完善后的补贴补偿机制一方面能改善公交企业的财务状况，促进公交企业的可持续发展；另一方面可以实现财政补贴补偿资金的激励导向的效果，体现政府购买公交服务“优质优价”的原则。

完善风险分担、利益分享机制政府购买公交服务，需要完善政府与公交企业风险分担、利益共享机制。

通常运营、市场等风险主要由公交企业承担，政策、法律等风险主要由政府承担，不可抗力等风险由政府与公交企业共担。

（收稿日期：

20150818）2o151o第5期I49