北碚区土地利用总体规划文本.docx

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北碚区土地利用总体规划文本

重庆市北碚区土地利用总体规划

（2006～2020年）

重庆市北碚区人民政府

二○○九年十月

总目录

第一部分

重庆市北碚区土地利用总体规划

（2006～2020年）

第二部分

重庆市北碚区土地利用总体规划编制说明

（2006～2020年）

第一部分

重庆市北碚区

土地利用总体规划

（2006～2020年）

第二部分

重庆市北碚区

土地利用总体规划编制说明

（2006～2020年）

第一章前言

一、规划编制的目的

为了深入贯彻科学发展观，切实落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，建立资源节约型、环境友好型社会，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护，协调各类各业用地，实现社会经济全面、协调、可持续发展，更好地落实土地宏观调控政策，应充分认识北碚区的现状和发展形势，结合相关规划，统筹安排全区土地资源，科学合理地确定各类用地规模及其布局，促进土地资源集约高效、可持续发展和利用，实现北碚区经济社会快速健康发展。

二、规划编制的任务

根据北碚区自然社会经济条件和重庆市土地利用总体规划大纲（2006～2020年）的要求，综合研究和确定规划期间本区的土地利用的方针、目标和土地利用调控措施，通过规划实施，促进本区的土地资源的合理利用和优化配置，促进经济社会协调、持续发展，维持良好的自然人文景观和生态环境。

规划编制应当完成以下任务：

（1）协调各业用地矛盾，落实规划任务；

（2）调整土地利用结构和布局，划定土地用途区，统筹安排各类、各区域用地；

（3）对耕地保有量特别是基本农田面积、建设用地规模进行总量控制，确定城镇村建设用地安排，保障生态建设和环境保护用地及其他基础产业、基础设施用地，确定土地整理复垦开发的规模和范围；

（4）分解下达乡镇土地利用调控指标，控制和引导城乡土地利用。

三、规划范围

规划范围覆盖北碚区全区行政管辖范围，根据2005年土地变更调查统计数据，北碚区土地总面积为754.20平方公里（75419.64公顷），包括北温泉、东阳、龙凤桥3个街道，金刀峡、柳荫、静观、复兴、水土、天府、澄江、歇马、童家溪、施家梁、蔡家岗12个镇所辖范围。

四、规划期限

规划基期年为2005年，规划目标年为2020年，规划期限为2006～2020年，其中，规划近期为2006～2010年，规划远期为2011～2020年。

第二章规划编制的背景

一、上一轮规划实施评价

（一）上一轮规划编制背景

从上世纪80年代末到90年代中期，我国每年新增人口1000多万，同时经济也进入快速发展时期，各项建设占用大量耕地，导致每年减少近千万亩耕地。

中国人口的剧增和耕地面积的锐减在国内外引起了广泛的关注，美国学者布朗据此提出“二十一世纪谁来养活中国人”的疑问。

针对国外学者的质疑，基于国家安全和长远战略方面的考虑，党中央、国务院作出了“中国人要靠自己养活自己”的战略决策，明确中国将实行世界上最严格的耕地保护制度，把保有一定数量和质量的耕地作为国家粮食安全的基础。

在此背景下，国家把保护耕地、保障粮食安全作为上一轮规划编制的主要指导思想。

1997年发布的《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）中指出：

“各省、自治区、直辖市必须按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量。

不符合上述原则和要求的土地利用总体规划，都要重新修订”。

同时，1998年出台的新的《中华人民共和国土地管理法》也规定：

“以省、自治区、直辖市为单位，实现耕地总量动态平衡”。

《北碚区土地利用总体规划（1997～2010年）》就是在这一大的背景下编制完成的，规划的重要目标就是严格保护耕地，确保耕地总量动态平衡。

（二）上一轮规划执行情况

1、上一轮规划主要目标及落实情况

（1）上一轮规划主要目标

上一轮规划，北碚土地利用的总体目标是：

充分利用本地自然资源，进一步加强工业区域工业经济的主导地位和北碚区重庆市的文化、旅游名城地位，加快城乡一体化进程，2000年城乡人民生活达到小康水平，2010年使人民的小康生活更加宽裕，生活质量显著提高，着力把北碚建成经济繁荣、文化发达、风景优美、人民富裕的现代化新型城区，发挥城镇对人力、物力、技术的积聚和载体作用，稳步推进城镇化，实现全区城镇用地规模、等级结构合理有序、用地集约；在保护和改善生态环境的前提下，做到耕地质量逐步提高，农业用地得到有效保护和整治，非农业建设用地得到有效控制，土地整理由点到面全面展开，土地后备资源得以适度开发，实现耕地占补平衡有余；土地利用结构和布局得到优化，土地利用率和产出率明显提高，服务和繁荣城市农产品市场的功能进一步显化；土地资源持续利用，并与社会经济协调发展，协调产业和区域间的用地矛盾，妥善解决土地利用中存在的问题，加强对全区土地的宏观调控和计划管理，为全区社会经济发展提供良好的土地条件。

确定的主要土地利用指标是：

1）耕地保有量指标：

2010年耕地保有量不低于26080.54公顷；规划到2010年，基本农田保护面积不低于20146.67公顷。

2）建设用地指标：

规划期间，全区非农建设占用耕地控制在486.67公顷以内。

3）耕地补充量：

1997～2010年，通过土地整理复垦开发，全区补充耕地数量不少于220.15公顷。

（2）目标落实情况

规划期间，北碚区充分利用本地自然资源，着力把北碚建成经济繁荣、文化发达、风景优美、人民富裕的现代化新型城区，稳步推进城镇化，实现全区城镇用地规模、等级结构合理有序、用地集约的目标；在保护和改善生态环境的前提下，做到了耕地质量逐步提高，农业用地得到有效保护和整治，非农业建设用地得到有效控制，重视土地整理，土地后备资源得以适度开发。

土地资源持续利用，并与社会经济协调发展，协调产业和区域间的用地矛盾，妥善解决了土地利用中存在的问题，加强了对全区土地利用的宏观调控和计划管理，为全区社会经济发展提供了良好的土地条件。

具体的土地利用目标落实如下：

1）耕地保有量指标：

规划实施以来，北碚区按照规划要求，遵循规划确定的原则，对全区耕地进行了整理、复垦与保护，至2005年耕地保有量面积略有增加。

至2005年末全区的的耕地面积为26624.86公顷，2005年基本农田面积为18785.18公顷，较现行规划划定的基本农田保护目标少1361.29公顷，主要是因为退耕还林等有所占用。

2）建设用地指标：

上一轮规划确定的规划期内全区非农业建设用地占用耕地控制在486.67公顷，规划实施至2005年末，建设用地占用耕地累计达到1175.55公顷，北碚区已用完建设占有耕地的所有指标，并超出688.88公顷。

3）耕地补充量：

上一轮规划确定1997～2010年间补充耕地量指标为220.15公顷，1997～2005年间实际补充耕地量为2415.26公顷。

2、历年土地利用现状变更调查情况分析

北碚区从1997～2005年每年都进行了土地利用现状变更调查，调查结果变化情况详见表2-1。

表2-1北碚区1999～2005年土地利用现状变更调查汇总对比表

单位：

公顷，%

年份

农用地

总计

耕地

园地

林地

其他农用地

建设用地总计

居民点工矿用地

交通运输用地

水利设施用地

未利用地总计

未利用地

其他未利用地

合计

1

11

12

13

15

2

20

26

27

3

31

32

1999

62433.79

28060.88

2844.16

18484.87

13043.89

7893.76

7169.57

493.81

230.38

5092.09

2750.97

2341.11

75419.64

2005

61798.22

26624.86

4061.96

20975.67

10135.73

9267.98

8248.66

650.26

369.06

4353.44

2019.72

2333.72

75419.64

变化量

-635.57

-1436.02

1217.80

2490.80

-2908.16

1374.22

1079.09

156.45

138.68

-738.65

-731.25

-7.39

—

变化比

率

-1.02

-5.12

42.82

13.47

-22.30

17.41

15.05

31.68

60.19

-14.51

-26.58

-0.32

—

*注：

数据来源于北碚区1999～2005年变更调查数据。

从表2-1中可看出：

北碚区上一轮土地利用总体规划从1999年实施至2005年，土地利用结构经过7年逐步进行调整，发生了明显变化。

一级地类中，农用地2005年比1999年减少了635.57公顷，减少了1.02%；建设用地增加1347.22公顷，增加了17.41%；未利用地减少738.65公顷，减少了14.51%。

农用地二级地类中，耕地和其他农用地分别比1999年减少1436.02公顷和2908.16公顷，分别减少5.12%和22.30%；园地比1999年增加了1217.80公顷，增加42.82%；林地比1999年增加了2490.80公顷，增加13.47%。

建设用地二级地类中用地面积都有增加，而居民点及工矿用地增加最多，达到1079.09公顷，交通运输用地和水利设施用地分别增加156.45公顷、138.69公顷。

这些变化的主要原因：

一是工业化、城镇化进程加快和国民经济发展的需要占用了耕地和其他农用地；二是实施西部大开发战略、落实中央和重庆市人民政府退耕还林任务，改善区域生态环境及实施农村产业结构调整和土地整理，导致耕地、其他农用地、未利用地减少，林地、建设用地增加；三是北碚区纳入重庆市主城区，城镇的扩展促使建设用地增加较快。

（三）上轮规划实施的成效

《北碚区土地利用总体规划（1997~2010年）》批准实施以来，在加强土地参与国民经济宏观调控、严格保护耕地特别是基本农田、促进土地集约合理利用等方面发挥了重要的指导作用。

1.遵循上轮规划确定的原则，对全区耕地进行了整理与保护

至2005年末全区的的耕地面积为26624.86公顷，较上一轮规划确定的26080.54公顷多出544.32公顷。

2005年末，全区实际划定基本农田面积为18785.18公顷，为规划目标年的93.24%，比上轮规划指标减少1361.29公顷。

主要原因是将25度以上的陡坡耕地生态退耕占用了部分原规划的基本农田引起的。

自然灾害和农地结构调整减少也占用了部分基本农田。

规划实施期间，非农建设占用基本农田436.31公顷，全部按照“占一补一”的原则进行了补划。

2.加大了土地整理复垦开发补充耕地的力度

1997~2005年通过土地整理复垦开发补充耕地2415.26公顷，补充耕地量远超出规划目标（220.15公顷）。

3.推动了土地利用方式向集约利用转变，促进了经济社会的协调发展

通过规划实施机制的建立和完善，进一步规范了用地秩序，一定程度上推动了土地利用方式由粗放型向相对集约利用型转变。

然而，随着经济社会的发展，上轮规划与当前的经济社会发展间的不适应性逐渐显现出来，用地需求与上轮规划的矛盾比较突出；规划法制建设、实施管理体系有待进一步健全，新一轮的规划修编已显得更为迫切和必要。

（四）上一轮规划存在的主要问题

1.建设用地需求与用地控制指标间的矛盾

上一轮规划对保障建设用地需求考虑不够，用地指标总量不足。

上一轮规划确定1997~2010年间，新增建设用地指标为837.05公顷，但至2005年，全区实际新增建设用地2306.93公顷，超出规划指标1469.88公顷，平均每年新增建设用地163.32公顷，是规划平均年度用地指标的273.00%。

用地需求与用地控制指标的差距较大，说明上一轮规划对各地区用地情况的差异性缺乏考虑，对经济发达地区经济快速发展的建设用地需求估计不足，而土地利用总体规划的任务是统筹安排各业用地需求，如果正常的建设用地需求得不到保障，势必会影响全区社会经济发展总体目标的实现。

2.规划调整较频繁，影响了规划的严肃性

近几年随着招商引资步伐的加快，许多建设用地需求紧跟项目走，而这些项目大多是临时选址定点，和上一轮规划确定的用地布局不一致，致使土地利用总体规划的修改、调整频繁，严重影响了规划的严肃性。

3.规划重点主要集中在耕地保护，与社会经济全面发展联系不够紧密

现行土地利用总体规划是在贯彻中央11号文件，实施两个“冻结”政策背景下编制的，是以耕地总量不减少为战略目标，整个规划的部署、规划用地指标控制、土地开发与保护等都在围绕耕地数量上做文章。

在耕地总量动态平衡的目标下，土地利用控制指标也就简化为了三项：

即建设占用耕地指标、补充耕地指标和净增耕地指标。

然而在经济全球化和我国加入WTO后，社会经济的发展对土地利用提出了一些新的要求，如改善土地生产条件，改善生态环境，促进城镇化发展，建设中心村等，上一轮规划对这些方面要求虽有所体现，但针对性不强，目标不明确，措施不具体，规划对土地利用的引导效用不大，对社会经济发展的促进作用未得到充分体现。

4.规划实施的权威性不够，总体控制作用发挥不够充分

上级规划主要是对下级规划的指标控制，没有很好地吸纳下级政府的发展设想，而下级规划局限于对上级规划的指标落实，从而导致了上下级规划间只是用地指标的衔接，而不是全方位的协调。

再加上规划实施的时间还不长，社会对规划重要性认识还不深，规划的法律地位不高，在实施管理中的随意性较大等，导致一些地方领导在用地安排时片面要求规划方案适合用地要求，一味要求国土资源部门修改规划以满足用地需求。

二、土地利用现状分析

根据北碚区2005年土地利用变更调查数据，全区2005年末土地总面积为75419.64公顷。

在2005年变更调查数据的基础上，结合“四查清、四对照”数据和全国第二次土地调查数据，按照国土资源部办公厅《关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发【2009】51号）的有关要求进行了基础转换，得到规划的基础数据。

（一）农用地

2005年末，北碚区农用地面积为61798.22公顷，占全区土地总面积的81.94%。

其中：

1.耕地

面积为26624.86公顷，占全区土地总面积的35.30%。

其中水田12549.55公顷，占耕地面积的47.14%，占土地总面积的16.64%；水浇地567.62公顷，占耕地面积的2.13%，占土地总面积的0.75%；旱地13507.69公顷，占耕地面积的50.73%，占土地总面积的17.91%。

2.园地

面积为4061.96公顷，占全区土地总面积的5.39%。

全区园地主要分布在澄江镇、东阳街道、天府镇、歇马镇等镇（街道）。

3.林地

面积为20975.66公顷，占全区土地总面积的27.81%。

其中有林地15532.97公顷，占林地面积的74.05%，占土地总面积的20.59%；灌木林地496.52公顷，占林地面积的2.37%，占土地总面积的0.66%；其他林地4946.17公顷，占林地面积的23.58%，占土地总面积的6.56%。

全区林地主要分布在金刀峡镇、三圣镇、柳荫镇、澄江镇等镇。

4.其他农用地

其他农用地面积为10135.74公顷，占全区土地总面积的13.44%。

其中田坎面积最大，共8872.08公顷，占其他农用地面积的87.53%，占土地总面积的11.76%；其次是坑塘水面，共853.45公顷，占其他农用地面积的8.42%，占土地总面积的1.13%。

（二）建设用地

2005年末，全区建设用地面积为9267.99公顷，占全区土地总面积的12.29%。

其中：

1.城乡建设用地

城乡建设用地面积为8149.95公顷，占全区土地总面积的10.81%。

其中城市面积为1392.62公顷，占城乡建设用地面积的17.09%，占土地总面积的1.85%。

全区城乡建设用地主要分布在北温泉街道、龙凤桥街道、蔡家岗镇、童家溪镇及歇马镇等街道（镇）；建制镇面积为750.27公顷，占城乡建设用地面积的9.21%，占土地总面积的0.99%；农村居民点用地面积为4715.51公顷，占城乡建设用地面积的57.86%，占土地总面积的6.25%；采矿用地和独立建设用地面积分别为780.89公顷和510.66公顷，分别占土地总面积的1.04%和0.68%。

2.交通水利用地

交通水利用地面积为1019.32公顷，占全区土地总面积的1.35%。

其中，交通用地面积650.26公顷，占交通水利总面积的63.79%。

水利用地面积为369.06公顷，占交通水利总面积的36.21%。

3.其他建设用地

其他建设用地面积为98.72公顷，占全区土地总面积的0.13%。

其中风景名胜建设用地63.66公顷，占其他建设用地面积的64.49%，占土地总面积的0.08%；特殊用地35.06公顷，占其他建设用地面积的35.51%，占土地总面积的0.05%。

（三）未利用地

2005年末，全区未利用地面积为4353.43公顷，占全区土地总面积的5.77%。

其中：

1.水域

面积为1744.33公顷，占未利用地面积的40.07%，占土地总面积的2.31%，全区水域主要为河流水面。

2.滩涂沼泽

面积为589.39公顷，占未利用地面积的13.54%，占土地总面积的0.78%，全区滩涂沼泽主要为滩涂。

3.自然保留地

面积为2019.71公顷，占未利用地面积的46.39%，占土地总面积的2.68%，其中裸地1178.81公顷，占自然保留地面积的58.37%；荒草地825.06公顷，占自然保留地面积的40.85%；其他未利用地15.84公顷，占自然保留地面积的0.78%。

2005年北碚区土地利用现状结构详见表1。

三、土地利用特点及存在的问题

（一）人均土地资源少，土地生产率较低

2005年末，北碚区总人口67.35万人，人口密度为893人/平方公里，高于重庆市平均人口密度（382人/平方公里）；人均土地0.11公顷，低于全市平均水平（0.26公顷/人）；人均耕地面积0.04公顷，亦低于重庆市平均水平（0.07公顷/人）。

全区田土比例大致相同，田土比为1：

1.12，2005年北碚区耕地平均产粮274.93公斤/亩，生产效益不高。

（二）用地矛盾突出

2005年，全区农用地面积61798.22公顷，比1999年末的62433.79公顷减少635.57公顷，年均减少90.80公顷。

减少的农用地主要为城镇建设、交通设施建设等所占用，这样就促使原本人均农用地就不高的现状更趋严峻，“吃饭”与“建设”的矛盾日趋严重。

（三）农用地后备资源少，开发难度大

2005年，全区未利用地面积为4353.43公顷。

占土地总面积5.77%。

但难于开发利用的裸地面积为1178.81公顷，已占未利用地面积的27.08%；相对宜于开发利用的荒草地和一部分裸土地，由于这些未利用地兼有保持区域生态平衡的功能，现有经济及环境条件下，开发难度较大。

（四）农村居民点用地规模大，整治潜力较大

2005年末，全区农村居民点用地面积为4715.51公顷，占城乡建设用地面积的57.86%，人均农村居民点用地203.87平方米/人，远超出国家规定的农村居民点人均用地标准150平方米的控制上限，农村居民点用地仍具有较大的整理潜力。

四、土地利用面临的形势

当前和未来一段时期，是北碚区加快推进城镇化、工业化和农业一体化进程的关键时期，是加快经济发展、打造工业强区、实现城乡一体化和全面建设小康社会的重要时期。

同时在人口增加、经济社会发展、生态环境改善的趋势下，势必对全区土地利用结构和布局提出新的更高的要求。

这些都为北碚区经济社会发展和土地利用提供了前所未有的机遇，但也面临着巨大的挑战。

（一）土地利用面临的机遇

1.随着科学发展观的深入贯彻，民主法治的不断健全，市场配置土地资源的作用将进一步加强，有利于促进土地利用和管理方式的转变，实现人地关系的和谐发展。

2.随着“国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见（国发[2009]3号）”的贯彻落实，重庆市成为全国统筹城乡综合配套改革实验区，在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要的战略地位。

构建“一圈两翼”区域发展新格局对于北碚区在“1小时经济圈”中成为“核心中的核心、率先中的率先”具有强大推动作用，这将为土地资源的合理高效集约利用提供经济基础。

3.随着重庆市外环高速公路等一大批基础设施项目的建设并投入使用，必将使北碚区的社会经济实现跨越式的发展，这将有利于土地利用空间格局向合理分工和互利协作发展，有利于促进城乡土地资源的优化配置。

4.随着北碚区“发展速度快、经济效益好、综合实力强、人居环境优、生活质量高”的新型工业化城市发展进程的加快，使得工业项目向工业园区集中，土地的节约集约利用潜力较大，这为统筹保障科学发展和保护土地资源提供了基础条件。

5.随着城乡统筹战略的实施，工业反哺农业，城市反哺农村成为可能，城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩也成为可能，这必将使全区的土地利用结构和布局更为合理，土地利用更加高效。

（二）土地利用面临的挑战

1.补充耕地难度大，耕地保护形势更加严峻。

北碚区2005年总人口67.35万人，耕地面积26624.86公顷，人均耕地面积仅0.04公顷，随着人口总量的增加和消费结构的变化，保障粮食安全的耕地需求量进一步加大。

同时未来工业化和城镇化进程日益加快，各项建设不可避免的占用耕地，而且治理环境污染，建设生态文明城市也需占用一定数量的耕地，由于北碚区适宜开垦的耕地后备资源逐年减少，整理复垦补充耕地的难度越来越大，加剧了北碚区耕地资源的供需矛盾，耕地保护的形势将更加严峻。

2.随着土地开发利用与生态环境保护矛盾加剧，统筹保护与发展的任务更加艰巨。

未利用地开发方面，为了实施耕地占补平衡，规划期内北碚区还需开发一定数量的未利用地，由于未利用地大多分布在生态条件脆弱区，对其开发不可避免地要对生态环境造成破坏；建设用地增加方面，今后十几年是北碚区推进城镇化、工业化的关键时期，这一时期各项建设用地增加仍将是刚性的，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和未利用地，其直接结果是造成生态用地数量的减少；资源消耗和废弃物排放方面，按照全面建设小康社会的要求，北碚区人均国内生产总值到2020年要有所提高，必然带来资源消耗和废物排放的大量增加，如何在发展的同时，保护好人们赖以生存的环境，控制并减少农业面源污染和工业、城镇废弃物排放对耕作土壤的污染就变得更为迫切和更加重要。

据此，对上一轮规划进行修编，既必要又迫切。

第三章土地利用战略定位与规划目标

一、规划编制的指导思想

以科学发展观统领土地利用全局，围绕把北碚区建成重庆“1小时经济圈”的重要增长极、重庆市全面建设小康社会的先行区和统筹城乡的国家可持续发展示范区的目标，认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，妥善处理保护土地资源与保障经济发展合理用地需求、规范政府引导与市场调节、内涵挖潜与外延扩大等关系，促进土地利用方式和管理方式的根本转变，保障土地资源可持续利用和经济社会的可持续发展，促进全区经济社会持续快速发展。

二、规划编制的基本原则

（一）依法编制，上下协调原则

规划编制严格遵循《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》、《环境保护法》、《环境影响评价法》等有关法律、法规，同时符合重庆市土地资源法律法规的有关规定。

在确定土地利用政策、规划目标、主要规划指标、土地用途分区等过程中注重上下级