《公共管理学》重点总结-陈振明版Word文档下载推荐.doc
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（2）“行政”基本上指服从指令和服务，而“管理”则指：
取得某些结果和取得这些结果的管理者的个人责任。
（3）公共行政是一种服务于公众的活动，公务员执行的是他人制定的政策；
管理则包括“行政”在内，而且也涉及到组织，即以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。
（4）公共行政注重过程、程序和符合规定；
公共管理涉及的内容和范围更为广泛，它不一定只发生在组织机构的内部，它包括了管理战略、外部环境处理以及组织的广泛使命和目标等。
一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得“结果”和以结果为导向来承担责任。
（5）公共行政采用的是僵死的、等级制的官僚制组织形式。
公共管理往往采用更为弹性的、以市场为基础的形式（是一种政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的变革）。
公共管理的特点
（1）公共管理承认政府部门治理的正当性（法治政府）
（2）有限责任政府
（3）公共管理社会化：
公私合作、政府与社会共同治理
（4）进行专业化管理并明确管理者的责任
（5）全方位绩效管理：
政府再造、公共部门改革、新公共管理、管理主义、企业型政府等政府改革运动
（6）公共管理强调多元价值：
强调民主、分权、制衡、人权、多元主义、公平、正义、法治等理念或价值
（7）公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法
（8）公共管理以公共福利和公共利益为目标
公共管理的特质
（1）公共管理是一个整合性概念
公共管理在“什么”和“为何”层面上沿袭公共行政，而在如何层面上沿袭企业管理；
在维护其公共利益性质层面上沿袭公共部门的“公共”特性，在如何整合资源和提高效率等层面上运用私人部门的一些管理手段和管理精神；
整合公共部门和私人部门所能运用的各种工具。
（2）公共管理借用私人部门的管理手段，但并未改变其公共性质。
公共管理的公共性体现在：
公共管理主体即公共部门的“公共性”；
管理手段即公权力的“公共性”；
价值观即公平、正义的“公共性”；
目标即公共利益的“公共性”。
强调社会价值与责任。
（3）公共管理重视与外部环境的整合，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为焦点。
（4）公共管理不完全等于“政府管理”，是一种新治理。
公共部门的管理者包括政府、私人部门、非营利部门和非政府组织。
（5）公共管理关注和重视政府改革和再造。
（6）公共管理是一个科际整合的研究领域，需要运用政治学、经济学、管理学、社会学、心理学等诸多理论和方法。
公共管理与私人部门管理的区别
（1）政治权威与经济权威
公共部门的管理往往栖身在政治制度背景之中，不可避免地包括政治权威的作用。
许多公共管理活动具有强制性。
私人部门管理则更多融合于市场机制，其权威的行使更多来自于市场或经济权威，而不是公权力或以国家强制力为后盾
（2）多元制衡与自主性
（3）公共利益与私人利益
（4）法的支配与意思自治
（5）政府与市场
（6）多元理性与经济理性
公共管理的产生与发展
一、早期的公共行政（19世纪末以前）
二、传统的公共行政模式（19世纪末至20世纪七十年代）
三、公共管理模式（20世纪70年代至今）
传统公共行政模式的特征
（1）行政部门处于政治领导的正式控制之下，建立在官僚制的严格等级制模式的基础之上，层次分明，权力集中，政府官员分工细致
（2）由常任的、中立的和无个性特征的官员任职（非人格化的行为方式），按照固定的行政程序和规范处理公务，不偏不倚地为任何执政党服务，不是修饰政策，而仅仅是执行被政治官员决定的政策
（3）以过程而不是以结果为运行基础，立足于制定要遵循的程序而不重视成果
传统公共行政模式两大支柱理论：
1、韦伯的官僚制理论
2、政治与行政二分法下的政治控制理论
现代官僚体系的六项原则：
（1）固定和法定的管辖范围的原则
（2）公职等级制和权力等级化的原则
（3）现代公职管理建立在保存书面文件的基础之上
（4）公职管理（职业化）。
（5）专职化
政治与行政二分法下的政治控制理论：
（伍德罗·
威尔逊在1886年提出）
应将政治与行政分开；
应将政策与行政分开
政治（制定政策规则）与行政（执行政策和提供公共服务）分离，可以减少政党分赃、贪污腐化和独断专行决策的发生
传统公共行政的基本原理
（1）政府本身应该按照等级制、官僚制的原则进行组织
（2）政府一旦介入到某一政策领域内，它就可以通过官僚制组织结构成为商品和服务的直接提供者
（3）政治与行政能够分离。
（4）认为公共行政是行政管理的一种特殊形式，因此，它需要一种终身制的、能够同样为任何政治领导人服务的职业官僚
传统公共行政模式的不足：
缺乏效率、管理上的低能、行动迟缓、创新不足等
（1）政治控制模式既不充分也不符合逻辑。
消极控制难以适应现代公共服务所承担的广泛的、管理的以及政策制定的角色；
（2）官僚制理论可能产生非民主化趋势、创新动力不足、效率不高等社会问题；
（3）公共选择学派认为官僚制背离了自由，与市场作用相比效率太低，主张采用缩减政府规模为目标的政策。
以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择为其理论基础，其核心理念是在公共管理中引进市场机制。
新公共管理模式存在某些共同点
（1）代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，较为引人注意的是结果的实现和管理者的个人责任。
（2）明确表示脱离古典官僚制的意图，欲使组织、人事、任期和条件更有灵活性。
（3）明确规定组织和人事目标，这样可以根据绩效指标对工作任务的完成情况进行测量，同样可以对计划方案进行系统评估。
这些做法背后的推动力是“三E”：
经济、效率和效能
（4）资源管理人员更有可能带有政治色彩地致力于政府工作，而不是无党派的或中立的。
（5）政府职能更有可能受到市场检验，
（6）通过民营化和市场检验、鉴定合同等其他方式减少政府职能的趋势。
20世纪70年代末以来世界各国政府改革的重点
（1）重新认识公共部门效率的决定作用，并把传统的效率观扩展为包括经济、效率和效益（3E）在内的全方位绩效管理观
（2）把公共行政的责任置于影响甚至有时可以决定公共事物管理效果的重要地位。
在一定程度上改变了传统的政治/行政二分法和行政原则。
（3）追求公私合作，政府与社会力量互动的治理模式，强调公共行政的二元分野，即政府公共政策化和事物管理社会化。
带有强烈的市场化取向和管理主义色彩。
思考题：
20世纪80年代以来这种带有强烈市场化取向（包括社会参与等）和管理主义色彩的公共部门改革运动在执行过程中可能产生哪些问题？
为什么？
操作程序标准的破坏和道德下降。
信息不对称、不完全公开信息、公共企业家短缺等。
新公共管理运动兴起的时代背景
直接原因：
长期以来政府机构臃肿、政府职能不断膨胀、持续的财政危机、效率低下、缺乏活力、甚至滋生腐败等现象以及由此引起的社会对政府的广泛不满，迫使政府重新审视和改革其官僚机构。
更重要的原因：
各国政府部门面临的时代背景和外部环境的深刻变化
（1）新技术革命的冲击
（2）私人部门管理绩效和应变创新能力所带来的挑战
（3）经济全球化趋势所带来的挑战
（4）公共部门管理理念变化的影响
一方面，面临复杂多变的外部环境，政府已不可能包揽全部的公共事物，更不可能对涉及公众利益的各种社会事物实施有效的直接管理。
另一方面，公民社会治理能力不断提高，要求社会自我治理的呼声也越来越强烈，这也为建立国家和社会共同治理模式创造了条件。
经济全球化中政府组织的角色：
国家战略管理和战略决策；
与世界各国和国际组织的协调、沟通、合作和同盟关系的建立；
维护本国经济安全、金融安全、粮食安全和提高民族工业的国际竞争力；
在多元文化的背景下，维护民族传统文化和提高民族凝集力等。
公共管理学的发展
（1）公共行政与公共管理作为一门学科，诞生于20世纪初发达的资本主义国家。
在当今社会，政府行政体系与市场体系成为影响社会最大的两股力量。
政府管理体系在创造和提升国家竞争优势方面具有不可替代的作用。
（2）自从1887年威尔逊的《行政之研究》发表以来，公共行政一直是政府公共部门管理的主要理论。
（3）公共管理作为一个研究领域，其正式产生于20世纪70-80年代。
我国公共管理的发展
我国正在进行大规模的政府行政改革，致力于建立与社会主义市场经济相适应的公共行政与公共管理体制，这需要我们以开放的态度，了解、研究、学习和借鉴国外发达国家研究和实践的成果、经验和教训。
同时，我们又不能简单照搬西方国家的经验，必须结合我国实际。
公共管理发展的学科背景
第一阶段：
政治与行政二分法（1900-1926）
第二阶段：
行政原则（1927-1937）
第三阶段：
公共行政即政治学（二战后）
第四阶段：
公共行政即管理学（1960、至70年代起。
基本假设：
公共行政与私人部门的行政没有本质区别；
强调一般管理/类同管理；
企业绩效优于政府绩效）
公共管理学的理论基础
1、公共选择理论（布坎南于20世纪60年代创立，用非市场方式解决公共问题）
2、委托代理理论
3、寻租理论（布鲁格于1974年提出，寻租收益大于成本，易引发腐败行为）
4、博弈论中的纳什均衡（个人理性与集体理性的冲突）
5、管理主义
6、重塑政府理论
7、有限政府理论
公共管理学的研究方法（了解）
基本研究方法：
文献研究法、调查研究法、科学分析法
具体研究方法：
实证分析（问卷调查与个案访谈等）、规范分析、系统分析方法、成本收益分析方法
典型案例分析方法
博弈分析方
现代官僚体系的局限性
由于严格执行标准化的操作程序、垂直的指挥链条和标准化的服务，这种官僚制组织十分稳定--但是其行动迟缓而且程序烦琐。
面临当前迅速变化的世界，庞大的、组织、控制、管理严密的官僚制组织--无论是公共部门还是私营部门--已经不能正常运行了”。
第二章公共组织
广义的公共组织：
是指不以营利为目的、管理社会公共事物、服务于社会大众的，以协调和提高社会公共利益为目的的组织
狭义的公共组织：
是指行使行政权力以达到公共目的、实现公共利益的组织，即政府组织
公共行政组织的特征
系统性
服务性：
行政组织行为的出发点和基本属性
权威性
法制性
动态性
公共组织的含义和特征主要体现在“公共”上：
公共组织的关键点是公共组织是公共、政治决策的结果（属于公权力），而不是市场运作的结果（属于私权力）。
公共组织与私人组织的核心差异在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中惟一可以合法使用暴力的机关。
我国在公共组织的边界定位和管理方面仍存在哪些问题？
改革的方向是什么？
我国事业单位体制改革的基本思路：
将其中不具公共性质的事业单位实行“企业化”改制；
对具有公共性质的事业单位，政府依据其公益性程度，提供与之匹配的公共资金投入和政策支持，并探索适应当前国内外形势的新型经营和管理方式，以提高运作效率。
实现公共组织结构的扁平化、网络化，建立决策科学、信息透明、办事高效、运转协调、行为规范的公共管理体系
公共组织的构成因素
组织目标、组织人员、物质要素、职能范围、机构设置、职位设置、权责关系、
规章制度、团体意识、
公共组织的类型
（1）依据公共组织所拥有权力的强制性的大小区分
1.强制型公共组织：
政府部门
2.半强制型公共组织：
仲裁委员会、行业协会、消费者权益保护协会等
3.非强制型（服务性）公共组织：
高校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科技团体、服务咨询机构等
（2）按职权和管辖范围大小区分
中央人民政府、地方各级人民政府（含自治机关）：
（3）按工作性质、内容和作用区分
领导机关：
各级人民政府的行政首脑机关
职能机关：
国务院所属各部、委、办，各级地方人民政府负责专业行政管理的厅、局、处、科等
直属机关：
国务院下属的国家海洋局、国家专利局、国家气象局、国务院机关事物管理局等
辅助机关：
国务院和省级人民政府的办公厅、县市人民政府的办公室
咨询机关：
各级人民政府所属的研究室、研究中心和顾问委员会等
派出机关：
省人民政府的地区行署、城市市区人民政府的街道办事处、县市人民政府的区公所等
公共组织环境：
组织外部所有能够直接对组织存在与发展产生影响的因素的总和
利格斯1961年发表《行政生态学》：
根据社会制度在功能上的分化程度将行政系统分为，与农业社会环境相适应的“融合型”行政模式；
与从农业社会向工业社会过渡的社会环境相适应的“棱柱型”行政模式；
与现代工业社会环境相适应的“衍射型”行政模式。
后工业社会，“扁平型”的行政模式。
公共组织环境的内容
政治环境、经济与技术环境、文化环境
我国现阶段的公共行政环境特征
政治上的特征：
主流是人民掌握了国家的权力，是国家的主人。
高度集权的模式开始解体，但带有封建政治制度的痕迹，民主法制还不够健全，官僚主义、集权、特权都还有其存在和滋生的土壤
经济上的特征：
初步具备社会主义制度赖以存在的物质技术基础，但社会生产力水平仍较低；
建立了以生产资料公有制和按劳分配为主体，但存在多种经济形式和分配形式
文化上的特征：
社会主义文化占主导地位，传统文化中崇尚吃苦耐劳、勤奋朴实、礼仪道德具有积极影响，但存在文化多元化发展趋势
公共组织结构：
1.公共组织的纵向结构：
又称结构的层级化，是指公共组织内部按上下隶属层次关系而形成的一种等级结构。
层级越高，其管辖范围、职责和权力也越大。
纵向结构的关键是确立各层级之间的隶属关系，需要处理好管理层次和管理幅度问题
纵向结构的等级层次可分为：
高层、中层、基层
管理幅度指一个主管所能直接、有效地控制下属的数目。
管理幅度与直接领导作用大小成反比
2.公共组织的横向结构：
是指同一层级各部门之间构成的分工合作和关系形式。
划分部门和组织分工的基本依据：
目标、程序、人物或事物、地区（L.古利克的四标准理论）
按管辖区的界限划分公共组织有利于某一区域内部事物的协调统一，缺点是重复性机构增多，容易产生地方主义、条块分割等问题
按职能界限将工作性质相同的业务划归一个部门管理，优点是能体现专业化分工原则，做到事权专一，职责明确，力量集中，提高各部门运作效率，缺点是容易造成本位主义
按行业和产品的不同来划分公共组织优点：
有利于发挥专业技术力量的业务特长，缺点是易造成机构的重叠设置，不利于整个公共组织系统的宏观协调
公共组织体制：
是指公共组织结构中各层级、各部门之间关系法律化、制度化的表现形式。
是发挥公共组织整体效能的关键环节
1.首长制与委员会制（依据公共组织最高决策人数多少划分）
首长制：
指一个公共组织的最高决策权力和责任赋予首长一人单独承担的组织体制
委员会制：
指公共组织的决策和管理权力由两人以上组成的委员会共同行驶，按少数服从多数原则集体决定、共同负责的组织体制
一般涉及决策、立法、咨询、协调等事物时宜采用委员会制,易于发挥集体智慧、分工合作、推行民主和科学决策，防止个人专权，但容易事权分散、决策迟缓、责任不清、协调困难、保密性差
凡涉及执行性、速决性、技术性、事务性工作的宜采用首长制，发挥其行政首长权力集中、责任明确、执行有力、保密程度高、行政决策快等优点，但难以避免行政首长个人能力和品质缺陷
做到“任事宜专其责，议事当广其谋”
2.集权制与分权制（依据公共组织上下级职权的大小划分）
集权制：
指一个公共组织的一切事物的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或指示办理的组织体制
分权制：
指公共组织中的下级机构在其管辖范围内有较大的自主权，上级机构对下级机构权限范围内事项不予干涉的组织体制
集权制的优点是政令统一，标准一致，指挥灵便，防止地方分裂；
缺点是易导致独断专行，下级主动性和积极性不高
分权制的优点是便于激发下级的工作热情，达到分工合作和分层负责的目的，使公共组织更有弹性的创造力；
缺点是过度分权，易造成下级机构各行其是，各自为政。
做到“统中有分、分中有通”
3.层级制与职能制（依据公共组织内部各机构职权性质和范围划分）
层级制：
指将公共组织体系进行纵向划分，每个层级的工作性质相同，各自对其上一层级负责，但管辖范围从上到下依次缩小的组织体制
职能制：
指在公共组织中按不同的工作性质，从横向上平行地划分出若干部门，每个部门所管辖业务性质不同，但管辖范围大致相同的组织体制
层级制优点是，结构简单、事权集中、责任明确、决策迅速、政令统一、联系简捷；
缺点是结构呆板、难以适应复杂环境变化、各层级管辖事物过多、主管能力有时面临挑战
职能制优点是，各部门业务专一、职责明确；
缺点是缺乏合作精神，各自为政，协调困难
我国政府机构改革成效不佳的原因何在？
最根本的原因就是没有抓住转变职能这个关键,而要转变政府职能,首先就要界定政府职能,政府职能界定是政府机构改革的逻辑起点。
政府职能界定的途径：
（一）确定公共事务范围,界定政府总体职能
（二）加强协调和统一,合理安排政府间职能结构
（三）按照市场经济的要求,重新调整政府部门间职能结构
2008年政府机构改革需要解决的突出问题是什么？
方案实施中应注意哪些问题？
2008国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。
实施中应注意：
、建立良性运行机制，巩固机构改革成果
一是要思想认识到位
二是组织领导到位
三是要工作措施到位
四是要职能转变到位
五是用人机制到位
2008年政府机构改革与前几轮政府机构改革的最大区别是什么？
第一，以“建设服务型政府”为政府机构改革的首要目标。
第二，以适应时代发展的要求、适应社会主义市场经济发展和社会主义民主政治建设要求为这次机构改革的首要任务
第三，坚持“以人为本”、“执政为民”是这次政府机构改革的根本出发点和落脚点。
第四，加大政府机构整合力度，实行职能有机统一的“大部制”，是这次政府机构改革的首要特点
第五，加强和改善宏观调控及重要领域的管理，促进科学发展，是这次政府机构改革的又一特点
总之，这次国务院机构改革方案目标明确、职责明晰、服务性强、整合力度大，与改革开放以来历次改革相比较，具有鲜明的时代特色、服务特色、民生特色和整合特色。
第三章公共管理职能
一般的管理职能概述：
约瑟夫·
L·
梅西概括为七大职能：
（主要关注管理内部要素）
决策、组织、人员配备、计划、控制、信息沟通、指挥
休斯的“三分法”：
战略：
确定目标和重点（以对外部环境和组织预测为依据）
设计操作计划以实现所定目标
管理内部构成要素：
人员组织和调配
人事指挥和人事管理制度
控制绩效
管理外部构成要素：
与组织的外部单位协调关系
与独立的组织协调关系
与新闻媒体和公众协调关系
公共管理职能体系：
战略管理职能：
•环境分析
•战略规划
•战略实施
•战略评估
公共管理的内部要素管理职能：
•组织和人员配备
•人事指导和人事管理制度
•绩效控制
公共管理的外部要素管理职能：
•对利益集团的管理：
制度化的联系与对话
•对政策团体的管理：
政策领域利益相关者
•外部要素管理中的责任机制：
对公民负责
公共管理职能的特征
（1）政府公共管理职能的重新界定与定位
新公共管理理论：
掌舵而不是划桨
新公共服务理论：
服务而不是掌舵
公共价值管理理论：
创造公共价值
（2）政府行使公共职能手段的“企业化”
（3）公共服务职能的市场化和社会化
（4）公共服务职能的社区化
（5）注重外部环境和未来方向的战略管理
（6）通过绩效评估等措施提高公共管理部门的工作效率
公共管理职能的发展
政府职能主要包括:
政治统治职能和公共管理职能
公共管理职能:
核心是政府的经济管理职能和社会管理职能
现代西方政府公共管理职能变化两大趋势:
总体上不断增长和极度扩张以及公共管理职能社会化的表象
现代社会主流的经济学家除了承认政府应该发挥守夜人作用外，还应该发挥提供公共产品、鼓励竞争、防止自然垄断、减轻负外部经济效应等职能。
20世纪30年代世界经济大萧条后，经济学家又提出政府还应保证经济成长有稳定的宏观环境，维持经济的可持续增长（宏观经济调控）。
转轨期我国政府经济职能的特性分析
（1）处于体制转型时期的中国，市场机制的发育还很不完善，因而政府有扶持市场发育的责任，在市场机制完善之前，代替市场完成一些经济活动，并在市场规则完善的过程中逐渐退出。
（2）中国政府长期以来推行计划经济体制，政府职能必然有进有退。
（3）经济建设型政府向公共服务型政府转型，产生了集权与分权、分税问题和财权、财力与事权的重新划分等问题；
公共服务需求快速增长与政府供给的矛盾日益突出。
（4）政府处于痛苦的转型过程中，核心公共服务处于不断变革中。
我国现阶段的历史特征
并存期：
黄金发展机遇期与矛盾突发期并存
问题集中爆发期
挤压期：
国内问题国际化、国际问题国内化
转型期开始进
升级会员 