惠农政策执行效力提升路径研究文档格式.docx

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　　政策执行效力是指政策目标的实现程度。

近两年是惠农政策输出的高峰期。

公共政策最终要通过执行才能将目标转化为现实从而有效地解决政策问题，但是惠农政策执行在我国还没有引起人们足够的重视，导致执行代理人懒惰执行、敷衍执行、选择执行、附加执行以及“上有政策、下有对策”式替换执行等现象时有发生，导致了惠农政策目标不能有效实现。

针对相关问题课题组于2008－2009年在重庆市、四川省、贵州省、甘肃省、云南省、陕西省等地区开展问卷调查，发放问卷共2177份。

调查发现，农民、尤其是种植、养殖大户和农业企业对提升惠农政策执行效力的企盼很高。

　　一、惠农政策“自上而下”执行模式的主要问题

　　由于投入产出的难于量化，加之政治决策中充满了悖论［1］，中央和上级的政策方案甚至政策目标难以做到非常明确，一旦太明确或过于刚性反而难以执行。

因此，我们需要“将执行过程看作为一个政策/行动的连续统一体，在这一连续统一体中，那些寻求将政策付诸实施的人和那些采取行动需要依靠的人之间的互动和谈判过程，随着时间的推移，一直在进行着。

”［2］但是调查发现，由于缺乏下级、基层政府尤其是农民在这一过程中的广泛参与，惠农政策执行面临诸多困扰，主要表现在以下几个方面:

（一）部分政策方案脱离农民现实需求，惠农目标难以实现

　　农民缺乏通畅的需求表达渠道，更缺乏在惠农政策形成、制定和执行中的主体地位，必然导致部分政策方案设计不符合农村实际情况和农民现实需求，主要表现在:

　　1、政策问题和执行措施缺乏针对性，资金使用效益不高。

问卷调查显示，无论是乡镇干部还是村干部，都一致认为提高农民收入的主要困难首先是投入成本高、缺资金，其次是农民文化水平低、缺技术，而农户认为提高农民收入的主要困难首先是农民文化水平低、缺技术，其次是投入成本高、缺资金。

可见政策应该在农民文化水平和技术培训、融资渠道畅通等方面重点着力。

但是不少惠农政策在补贴种类和对象上缺乏农民增收增效的针对性，在补贴环节和方式上忽视了农民的选择权。

一是现行种粮直补、良种和

　　农机补贴、农资综合直接补贴等惠农政策在人均耕地面积较小的地方，因为资金太分散，对调动种粮积极性作用有限，使用效益不高;

而且在土地流转后，土地种植者并未获得直补资金，而是仍由原土地使用权人领取;

种粮直补不分农作物种类、生产方式和产品形态等的效益高低笼统补贴，缺乏促进农民增收增效的针对性。

二是在某些领域，用于流通环节的补贴仍占很大比重，而类似流通环节的间接补贴缺乏透明度，农民缺乏选择权，补贴效率低下，农民受益较少。

农民反映，农机补贴、家电补贴的实际受益者是生产厂

　　家或经销商和政策执行者等，甚至某些农村地区成了不合格产品的倾销场所。

某养殖户反映，2007年12月，通过县畜牧局及相关机构以2300元/头的价格购买了一批良种母猪，获良种补贴1000元/头，而当时同类母猪的市场价实际上就是1300元/头。

三是有些部门或组织提供的服务脱离“三农”实际和缺乏操作性，难以满足农民在生产、生活和社会保障等多方面的需求。

调查中，当问及如果政府提供免费又是自己需要的技术培训，您是否参加时，72.7%的农户选择会，9.5%的农户选择没时间、不会参加，8.4%的农户选择技术培训对自己帮助不大、不会参加，9.5%的农户选择政府提供的培训都是走形式、没什么用、不会参加。

在某些地方开展的复垦项目，简直就是在良田美地上“瞎折腾”，不仅浪费人力和财力，还损害耕地肥力。

究其原因，项目开展是长官意志和形象工程，农民没有决策的参与权和选择权。

调查中，当问及目前您村的村务重大决定权，主要是由谁说了算时，认为村务重大决定权在村民大会或村民代表大会的总共只有19%。

　　2、政策执行方案程序化、规范化程度低，执行随意性大。

一是政府各涉农部门都在加大对农村的投入，设立了很多项目，但少数政策文件缺乏补贴对象、补贴标准、补贴方式的明确规定，多数政策文件缺乏申请和审批程序等方面的明确规定甚至缺乏相关条款。

如某市关于切实做好职业介绍补贴工作有关问题的相关政策缺乏标准以及可操作的程序规定，很难对其执行过程进行监督和结果评估。

二是在政策执行中，程序繁琐有其必然性，但各程序和环节之间应有科学合理的时间限制，否则，就办事拖拉，难以监督。

往往是项目层层审批，申请者来回跑，审批环节多，周期长，成本高，严重脱离实际;

结果是有时间和精力跑政策，就没有时间搞种植和养殖。

　　3、特惠政策普惠性程度很低，执行结果不确定性很大。

普惠性政策突出对全体农户的扶持，特惠性政策突出对特定对象的扶持。

但是在特惠性政策中，针对符合条件的特惠对象的普惠性程度很低:

一是特惠标准太低，入选对象太多，而资金总额有限，附加遴选和竞争机制，这就赋予了政策执行机构很大的自由裁量权，给政策执行结果带来了很大的不确定性;

二是特惠标准太高，难以达标，申请者就虚假申报，身份存在瑕疵，更难维权，为执行机构、执行代理人懒惰执行、敷衍执行、选择执行和附加执行创造了便利条件，同样增加政策执行结果的不确定性。

目前在一些地方执行的鼓励农业产业化经营的补贴政策在享

　　受标准的设定上存在好高骛远、不切实际的倾向，规定要求规模种植柑橘或蔬菜等500亩以上者，方可享受每亩300元的财政补贴，往往难以企及;

在生猪养殖的扶持政策中对扶持对象母猪或生猪的出栏和存栏头数作出了较高标准的规定，而这些产业的规模化生产在西部大多数农村地区发展的时间并不长，且规模越大风险越大，能达到这些政策所规定的标准的养殖户很少，因此很多申请财政补贴、无息贷款和生猪保险的养殖户都只有在申请时虚报养殖规模，申请者从一开始就是一个有瑕疵的申请者，这就进一步削弱了养殖户在申请过程中对自身权利的保护能力和对执行机构的监督能力。

（二）政策执行机构组织运行机制不畅，执行效率低下

　　党委政府及其部门和村民委员会等官方组织成了惠农政策执行的唯一组织形式。

但目前的典型现状是执行机构的执行者对不能从中获利的惠农政策缺乏执行积极性。

调查中，当问及您是否得到过区县或者乡镇的农业技术人员的技术指导、收获如何时，只有8.8%的农户选择得到过、对生产帮助很大，26.7%的农户选择得到过、但对实际生产没什么帮助，51.5%的农户选择没有得到过，12.9%的农户选择不知道县、乡镇有农业技术人员，即91%的农户对政府农业技术人员的作用的评价是否定性的;

当问及区县政府各职能部门工作与乡镇工作是否协调，效果如何时，只有38.2%的乡镇干部认为很协调、对工作帮助很大，54.4%的乡镇干部认为协调、但对实际工作帮助不大，5.3%的乡镇干部认为不协调、对实际工作没有帮助，1.9%的乡镇干部认为不协调，对实际工作有负面影响，即总共有62%的乡镇干部对区县职能部门作用的评价是否定性的。

究其根源还在于执行权责配置不当，执行机构没有建立起科学的激励机制和监督机制。

具体表现在:

　　1、执行机构层级节制，权力责任高度分散在豪格伍德和葛恩的相关论述中指出，实现完美政策执行所必须具备的先决条件之一是，“只有一个执行机构，它的运作并不受制于任何其他机构;

如果必须引入其他机构，这一执行机构对其他机构的依赖程度，无论从数量和重要性来说，都必须达到最小化。

”［3］但是，在当前的惠农政策执行中，涉及的执行部门和机构繁多，互相制约互相掣肘，执行效率极其低下。

按照威尔逊的观点，为了获得办事效率，必须找到不给权力带来损害的最佳分权方式，找到不会导致责任模糊的最佳责任分担方式，可以使官员准确无误地承担责任。

如果权力被加以分解，使得许多人各享有一分，那它就会变得模糊不清。

而如果权力是模糊不清的，那它就被弄成是不负责的了。

因此，在伍德罗·

威尔逊看来，巨大的权力和不受限制的自由处置权限是承担责任的不可缺少的条件［4］。

根据马克斯·

韦伯笔下官僚制的特点，“机关等级制与各种按等级赋予权力的原则，意味着一种牢固而有秩序的上下级制度，在这种制度中存在着一种上级机关对下级机关的监督关系”。

［5］但是，在这种严格的等级制中，在促使官僚遵守规定的义务时，“有可能使情感从组织的‘目的’转到组织规则所要求的某些行为细节上”，官

　　僚不把遵守规定看作是旨在实现具体目标的一种作法，而逐渐把它变成一种在组织中生活的直接价值，发生“目标移位”。

［6］调查发现，一养猪大户为申请300万元的贴息贷款，要在乡镇、县畜牧或农牧局、县分管领导、市相关局及其下属的贷款担保公司、贷款银行之间反复地来回跑，经过多次报送、补充相关资料和接受养殖现场检查等验资调查审核，最后是贷款银行内部上下级之间的漫长审批。

关键是各个环节没有明确的程序规定和时间限制。

一养殖户自从2008年初提出申请到获得银行批准历时1年时间，但同时被告知此前所获得的担保公司的担保合同已经过期，他又得去跑担保公司。

申请者来回跑的次数多、路途远、周期长、成本高，是申请过的养殖户的痛苦经历。

　　2、激励机制不健全，执行者缺乏动力

　　在农村基层政府中缺乏根据所干工作多少、工作业绩好坏、农民满意度高低为根本指标的考核奖惩机制。

政府组织内部目前仍是吃大锅饭的分配机制，事实上当前的公务员薪酬制度只有职务报酬差别，没有绩效差别，干与不干、干多干少、干好干坏一个样。

调研发现，在退耕还林进程中，山区农民渴望退耕还林，但基层政府积极性不高。

因为执行者在不辞辛劳组织农民申请退耕还林的过程中，不能得到现时的物质激励，基层政府执行人员既没有任何手续费或经营管理费用，也不能揩油（因为在申报成功后退耕还林款是直接打进农民在银行的帐户），同时公务员的绩效津贴也不会因为是否组织了退耕还林工作而增减，更不会因为应开展而未开展的政策执行活动而受到责任追究或惩罚。

　　3、监督机制不健全，执行者缺乏压力

　　由于监督法制不健全、监督方法不恰当、监督机构无权威、监督渠道不畅通，导致对政策执行行为监督的缺位与乏力，不能对执行者的行为与结果进行有效的责任追究，从而导致政策执行偏差的产生与扩大。

现阶段制约我国惠农政策执行监督工作有效开展的主要因素包括预算管理不力、项目太分散审计监督难以到位、投资效益评估欠缺等，而社会监督渠道较少、措施不力，导致政策执行偏差屡屡发生，影响了财政支农资金作用的发挥。

在一些地方的人饮工程建设中，相关部门通过反复的水质检验、制作不必要的牌匾等方式增大不必要的款项支出，降低惠农资金的使用效益，整个资金使用过程缺乏有效的监督制约机制。

据某地农民反映，当地一灌溉工程从建好之初就不具备蓄水能力，但无任何人受到责任追究。

　　（三）政府与公众之间政策沟通不畅，农民参与严重不足

　　政策沟通是在公共政策制定和实施的过程中，决策系统内部及其与外部环境之间的信息传播与互动的过程。

政策沟通强调通过政策相关主体的积极互动，促进政策过程的有序和有效推进。

［7］尽管大多数惠农政策都以文件的形式沿着政府层级向基层传达，并且在政府网站和重要媒体上进行了宣传，但是政策宣传缺乏针对农民的有效信息传播媒介，农民的文化水平、阅读理解能力、现代传媒的可及能力等严重影响了农民对惠农政策的实际知晓程度。

调查发现，2/3的农民只知道少数几个普惠性的农业补贴政策，但对大多数的特惠性政策根本不知道或者是在邻近的少数人获得补贴项目以后才间接知道。

那些正在申请或已经申请特惠政策的少数农户获得这些政策信息的渠道基本上是以在相关部门工作的同学、朋友、亲戚等直接或间接告知等非正式渠道为主。

那么这些农民尚不知道的特惠政策就事实上被基层政府、村组织和与这些组织的领导者、管理者有亲密关系的农户或企业垄断了。

调查中，当问及你村的村务是否公开时，只有25.7%的农户选择公开，32.2%的农户选择偶尔公开，20.2%的农户选择重大事务公开，21.6%的农户选择不公开。

最终导致政策优惠被与政府相关领导干部有关系的农户或农业企业优先享受，更有甚者是部分享受补贴者并未真正从事农业产业开发，而不少真正从事农业产业开发者又未能享受到相关政策优惠。

对于知道得不多甚至是不知道的政策执行，农民是无法参与的。

缺少农民参与，就缺少了一个客观有力的监督，政策的惠农效果就容易“缩水”甚至改变性质。

农业部的一项调查显示，国家惠农资金在一些地区被克扣和截留的问题凸显。

惠农政策在基层屡屡被“打折”，贯彻执行不到位，已经影响到农民对国家惠农政策的信任。

尽管有关部门出台不少措施办法，但仍难以有效遏制这种现象，其中一个重要原因是，没有发挥出农民在惠农政策执行中的参与作用。

［8］更何况，惠农政策对于农民来说，不光是补贴一些资金，更重要的是通过政策来增强推广良种、提高机械化率等方面的认识和农民的政治参与能力，政策的带动意义更加重大。

调查中，当问及制约乡村发展和治理的最大困难时，无论是乡镇干部、村干部还是农户一致认为首先是资金、技术等资源不足;

而至于居于第二位的制约因素，乡镇干部和村干部认为是农民理解、配合不够，而农户认为是政府支持不足（见表一）。

表明干群之间的政策沟通力度和互信明显不足。

　　（四）政策执行过程中互信不足，增加政策执行成本

　　信任是执行文化环境中的重要方面。

“信任”这一社会资本的缺乏无疑会增加执行成本。

政策执行中的信任主要包括上下级政府或执行机构之间（包括政策制定者与执行者之间）的相互信任以及执行者与目标群体之间的相互信任两个维度。

一是农民对基层干部的信任度较低，导致基层政府在执行某些惠农政策时遭遇怀疑、拖延或者不积极合作等尴尬的景况，同时，基层干部普遍低估农民的合作意愿、参与能力。

这源于长久以来农民缺乏民主参与和对基层政府及其干部的监督制约权利以及干群缺少沟通交流。

二是不少基层政府因官僚主义、挪用、截留支农资金，不仅丧失了农民的信任而且丧失了上级政府的信任，如上级政府将退耕还林等不少项目的款项直接打进农民银行账户，以避免下级执行机构挪用、截留、侵占农民应得款项，当农民得知这一情况后也就进一步加剧农民对基层政府及其公务员的不信任，从而增加基层政府正常开展工作的难度;

同时这种不信任进一步导致了上级政府或部门通过加强对下级政府或部门、机构的控制来加以防范，就必然导致执行机构多、条件苛刻、程序繁琐、互相掣肘，下级政府缺乏适应性，从而增加政策执行成本，降低政策执行效力。

对基层政府、执行机构的监督制约应该是全方位的，不应该仅仅依赖上级政府和领导的监督，应该加强和完善监督效率更高的目标群体、普通民众、社会力量的监督制约，从而通过直接有效的监督方式来减少执行机构的偏离政策目标的行为，增强对执行机构的信任，营造良好的政策执行文化环境。

　　二、惠农政策执行效力提升路径探析

　　针对当前惠农政策执行中存在的问题，要防范公共政策执行偏差，要提高政策制定和政策执行机构设置的科学性;

提高公共政策执行代理人的综合素质，培养他们的组织忠诚度，积极达成公共政策执行中委托人与代理人利益一致;

建立良好的沟通机制，打破信息垄断，建立充分的信息披露制度，使委托人能掌握更多的信息;

建立健全公共政策执行的激励机制，提高代理人的工作积极性;

完善责任追究制度，加强对政策执行的监督，最终使公共政策执行更加有效和公平。

（一）健全农民需求表达机制，提高惠农政策现实合理性

　　通过座谈、问卷调查、相关部门的资料统计分析等方式深入地开展调查研究，发现阻碍农村、农业和农民在实现生产发展、生活宽裕等方面所面临的问题，并且要加强基层干部与农民的互动交流，了解农民的所需、所想、所盼，听取农民对存在主要问题的看法和解决问题的意见和建议，增大农民或其代表在决策中的表决权，从而有针对性地提出解决农民生产生活中所面临的各种问题的政策措施。

　　1、提高增收增效的产业、行业的针对性。

调查中，当问及您收入的主要来源时，45%的农户选择传统农业，7.6%的农户选择养殖业，33.9%的农户选择打工所得，8.0%的农户选择个体经营，5.4%的农户选择其他行业;

当问及您村最大的经济发展优势是什么时，2.2%的农户选择工业企业，40.3%的农户选择特色农业产业，27.1%的农户选择畜牧养殖业，1.7%的农户选择休闲产业，2.8%的农户选择商贸流通，3.2%的农户选择旅游业，1.8%的农户选择合作组织，40.5%的农户选择劳务经济;

当问及您乡镇政府工作的重点是在发展什么时，26.7%的乡镇干部选择工业企业，72.9%的乡镇干部选择特色农业产业，54.4%的乡镇干部选择畜牧养殖业，15.9%的乡镇干部选择休闲产业旅游业，11.5%的乡镇干部选择商贸流通，41.0%的乡镇干部选择小城镇建设，3.9%的乡镇干部选择农村民间组织，39.3%的乡镇干部选择劳务经济。

当问及您村最大的经济发展优势是什么时，6.0%的村干部选择工业企业，40.5%的村干部选择特色农业产业，44.3%的村干部选择畜牧养殖业，2.6%的村干部选择休闲产业，4.4%的村干部选择商贸流通，4.9%的村干部选择旅游业，3.2%的村干部选择合作组织，46.3%的村干部选择劳务经济。

可见，农村发展的优势和需求有共性的一面，但也有个性的差异，应该因地制宜地的具针对性地加以扶持，既要针对优势产业做大做强，也要针对弱势和发展空间较大的行业、产业进行扶持，更要发展新兴产业。

　　2、可考虑选择某些对增效增收作用明显的种类和生产环节进行补贴，改进补贴方式。

加强良种、机耕、机收和高新技术补贴等，注重设立农业新品种风险基金、高新技术产业和规模经营风险基金、融资担保基金等，以改进补贴方式，提高补贴效率。

针对产业分散、细碎化经营的现状，制定加强农民合作组织建设和促进农业规模化生产的政策措施，同时加大普惠力度夯实农村农业发展基础;

针对农产品普通单一、生产方式落后的现状，制定加强高新生产技术和农民生产需求的实用技术研发和推广运用、开展针对性、实用性、实操性强的技术培训的政策措施;

针对农户生产缺乏市场意识的现状，加强农业信息服务，提供市场、技术和政策信息服务;

针对农村单一技术服务方式效率低下的现状，提供综合性、社会化技术服务方式;

针对机械化程度低，适用机械设备难的现状，引导相关企业加强农机设备研发、生产和推广运用;

针对农村生产生活基础设施严重缺乏的现状，加强公益性服务设施建设;

针对农产品销售困难、价格偏低、农资价格偏高、农业生产收益率低下，严重损害农民农业生产积极性的现状，调整农资补贴、监管重点和方式，强化整顿市场秩序，完善农村市场体系。

同时，研究农民文化需求，客观地看待农民的精神需求，加强农村文化基础设施建设;

引导各类金融机构为农民提供小额金融服务;

加强对农民的政策宣传，完善支农扶农政策体系。

　　3、加强特惠政策普惠化，增强政策执行结果的公平性、确定性。

建议在“特惠制”的基础上，根据政策资源总量和农业产业发展需要，科学设定特惠政策补贴种类、补贴标准和补贴方式。

一是补贴标准可以采用根据生产或投资规模以及产业风险的增加而增长的累进制补贴比率和根据符合标准的申请者人数自动调整的动态标准，避免标准单一化或绝对化，既扩大覆盖面而又不失公平和效率，加强特惠政策普惠化。

农户或农业企业只要达到政策所明确规定的标准或条件，无论该农户或企业是何种身份属性，无差别地给予相应优惠，从而增强政策执行效果的确定性和公平性。

二是在直补方式上，应选择与产量挂钩的直接补贴方式，应选择某些对增效增收作用明显的生产环节进行补贴，如良种、机耕、机收补贴，推广高新技术补贴等，以改进补贴方式，提高补贴效率。

补贴的基本原则是“授之以渔”，而非“授之以鱼”。

采取多种形式扶持农业高科技的创新，推动生产方式的重大转变，推进组织形式的多样化。

（二）以执行需求为导向，按权责一致的原则

　　充分赋予区县政府审批执行项目的权责有人认为，“政策行动中的理性，只有在‘接近底层’的地方可能存在，也只有在这一层级中，才能够真正实现对‘人民’的‘回应性’。

”［9］

　　区县和乡镇政府与农户的距离更近，对农户的需求和当地的实际发展情况更了解，因此充分发挥下级的作用就更科学合理和有效率，这就要求增大下级政府及其部门的执行权力和与之相对应的责任，减少各项惠农政策执行的行政层级，精简审批程序和环节。

执行机构改革依据的原则是“各个部门应该根据职能和任务来组织工作，其体制和内部结构必须有利于高效率地执行政策，提供服务”。

［10］避免导致权力真空、权力失控、

　　执行失范，除了强调对上级政府负责，更要建立对下级、对民众负责的制度。

赋予下级管理者充分的管理自主权，必须保持有效的外部压力和内部压力，建立合理有效的激励和监督约束机制，使管理者关注执行效果并为此承担责任。

只有充分赋予了区县政府制定、审批执行项目的权责，惠农政策对农民需求的针对性才可能真正提高、特惠政策普惠化才有实现的可能。

　　1、强化市级政府及相关部门的规划指导职能。

　　（省）市级政府及相关部门以各县的农业人口、耕地面积、农业增加值以及农业产业发展等指标按年度或更长期限确定强农惠农资金的分配比例，并制定该时期本地区农业产业发展的总体规划和目标以及产业发展重点等指导性意见，审定各区县的农业产业发展规划等，从而进行宏观控制。

　　2、增大区县政府及其部门的自主审批职能。

　　资金分配给各具体项目的额度和方式等直接涉及农户和农业企业的具体事项的规定或办法则主要由区县政府及相关部门制定，并负责其执行的审查、核准等;

各区县内怎样分配这些资金应该在充分调查摸底的前提下根据本区县的实际情况制定有关享受惠农资金的资格条件、分配标准、申请、审核和审批的程序（时限）等实施细则或方

　　案并切实公开，使所有农户和企业知晓，然后按照该规定实施，应该将申请情况和最后的审批核准情况如实公示，接受质疑、监督并进行修正，然后再实施。

　　3、强化市级政府及其部门的监督救济职能。

　　（省）市委市政府及相关部门设立强农惠农政策执行问题投诉受理专门机构，直接接受农户和农业企业在有异议而在区县内得不到满意答复和救济时的直接投诉，并督办落实，然后将这些投诉及查实情况纳入区县政府及相关部门的业绩考核指标，并直至追究相关责任人的政治、行政和法律责任。

此时，（省）市级政府相关部门的职责在于决策、指导、监管和救济，而不再直接涉及对农户和农业企业的审批，以缩短审批链条和空间距离、降低审批的盲目性和执行成本，从而增强下级政府的灵活性、适应性，提高执行效率。

　　（三）强化乡镇政府和村民自治组织在惠农政策执行中的组织协调和服务职能，保障农民权益

　　1、强化乡镇政府和村民组织在惠农政策执行中的协调、组织和服务职能。

对其在这一过程中为农户、农业企业和政府相关部门提供的政策传播、组织协调和服务进行考核，并予以绩效奖励或对失职、不作为、乱作为的行为进行责任追究。

乡镇政府应针对农民实际加强政策宣传，发动农民参与政策执行。

针对农民的现实情况，拓宽政策宣传途径，提高农民对惠农政策的知晓程度和准确理解，发动农民参与政策执行，发挥农民的监督作用，使农民真正享受到政策的实效。

组织传播渠道方面要注意发挥村委会基层自治组织的作用，建立对村民组织和基层政府惠农政策宣传工作及其实际效果进行严格考核的机制，将辖区内惠农政策及执行的公开情况、农民对惠农政策的知晓程度和惠农项目开展情况作为考核村、镇领导干部的重要指标之一。

　　2、建立农民参与执行计划、组织、