完善森林生态效益补偿制度的政策建议对陕西云南公益林生态效益补偿情况的调研报告Word文件下载.docx
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集体林2554.4万亩,占38.8%;
其他
和个人所有公益林191.6万亩,占2.9%）.
陕西省的重点公益林全部属于天保工程
区,主要分布情况在江河两岸（占45.8%）,
荒漠化和水土流失严重地区（占41.2%）,
江河源头（占7.3%）,国家级自然保护区
（占4.9%）和重要水库周围（占0.7%）等生
态区位极为重要的区域.
云南省公益林面积l8580.19万亩,
占林业用地的50.2%,其中国家重点公益
林l1877.70万亩（包括国有4654.9l
万亩,集体7l87.5l万亩,个体35.28
万亩）,占全省林业用地面积的32.1%.这
些重点公益林主要分布如下:
江河源头
88.60万亩,江河两岸2201.56万亩,国
家级自然保护区l8l9.72万亩,自然遗
产l263.77万亩,湿地和水库74.16万
亩,边境地区国防林685.63万亩,荒漠
化和水土流失严重地区5744.26万亩.
云南有三分之二的重点公益林（8049.9
万亩）在天保工程区范围内.
（二）生态效益补偿实施情况
由于陕西全省实施天保工程,中央财
政森林生态效益补偿基金暂时没有在该省
实施,同时,陕西也未建立省级森林生态效
益补偿基金制度.
中央财政森林生态效益补偿基金
20XX年在云南省开始启动,受补偿的国
家重点公益林面积为28l7.3万亩,其
中,国有权属1138.5l万亩,集体权属
l643.8l万亩,其他权属34.98万亩.
2004至20XX年中央财政投入云南省森
林生态效益补偿资金累计达30436万元,
补偿对象为承担公益林保护管理的单位或
公益林经营者和所有者,包括国有林场,自
然保护区,乡村集体组织,林农个人等.补
偿标准按照国家核定的补偿面积平均每年
每亩补助5元,其中4.5元用于补偿性支
出,由云南省根据国家核定的补偿面积补
助各地市州,0.5元由省级统筹安排用于
森林防火等公共管护支出.
补偿制度实施以来,云南编制了《中央
森林生态效益补偿基金云南省实施方案》,
各实施县（市,区）均编制了县级实施方案.
全省确定了管护小班8.75万个,签订,完
善禁伐或限伐协议8790份,涉及4066
个管护责任单位,划分管护责任区9777
个,签订管护合同l2408份,聘用专职管
护人员l5054人.补偿任务具体落实到
州,县,乡,实施单位,林班小班,做到了权
属,地界清楚,事权划分和经营主体明确;
管护区域和范围落实到了山头地块,管护
责任明确到了管护责任单位和管护人员.
根据《中央森林生态效益补偿基金管
理办法》的相关规定,20XX年起,云南省
每年财政预算配套l000万元作为省级公
益林补偿基金,用于实施中央森林生态效
益补偿工作的配套资金和建立地方公益林
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补偿机制的试点经费.20XX年,云南省启动
了3个高原湖泊和6条水系共114.7万亩
省级公益林生态效益补偿试点,,开始探索
省级重点公益林保护管理模式,省级补偿
基金的投入,运行,管理机制.
（三）生态效益补偿实施的成效
自2O01年中央财政开始试点森林生
态效益补偿机制以来,社会各界生态保护
意识明显增强,受补偿地区公益林管护队
伍得到强化,管护设施得到改善,部分省区
已经或正在准备建立省级公益林生态效益
补偿机制,重点公益林资源初步得到了有
效保护.
是社会大众生态保护意识得到加
强.云南实施森林生态效益补偿以后,通过
健全完善重点公益林保护管理政策和法
规,强化依法监管的措施和手段,建立严格
的责任追究制度,加大宣传教育力度,使生
态补偿政策逐步深入人心,惠及林权权利
人,调动了广大农村干部群众爱林护林的
积极性,社会大众生态保护意识得到加
强.
二是公益林管护队伍得到强化,管护
设施得到改善.通过生态效益补偿制度的
实施,云南省森林生态效益补偿工作的组
织体系,制度体系和保障体系得到进一步
建立健全,国家和省部署的各项工作,措施
得以贯彻落实,林业综合管理机构和能力
得到加强.
同时,云南以实施森林生态效益补偿
机制为契机,带动了地方森林资源保护管
理能力的提升,尤其是森林防火,林业有害
生物的预防与除治,森林资源监测和档案
管理的基础设施得到改善,装备得到充实,
实施中央补偿的l0个州59个县,已按防
火专业队伍和林业有害生物测报站建设标
准,基本装备完成,20个县已配备森林资
源监测与建档设备.
三是生物多样性和公益林资源的整体
效益增强.生态效益补偿启动以来,实施单
位将重点公益林护林,防火宣传,病虫害监
测等工作纳入护林员职责范围,结合区域
实际,制定村规民约,发布通告,禁止在重
点公益林内挖掘移植活立木,烧炭,开垦,
采石,采矿,挖沙,取土,狩猎等活动.此外,
由于公益林管护资金落实到位,明确了管
护人员的责任区域和具体的管护责任,进
山人员受到有效监督,毁林,开荒,盗猎,盗
伐,非木材林产品采集等案件明显减少,森
林防火,病虫害防治,林业案件查处能力得
到提升,公益林资源得到有效保护的同时
也促进了公益林周边森林的保护,有效降
低了森林火灾,林政案件以及森林病虫害
的发生,增强了森林的生态和环境保护功
能,维护了生物多样性,提高了森林的整体
效益.
四是林农得实惠,生产生活环境得改
善.受补偿区群众反映实施森林生态效益
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补偿后,有一部分参与公益林管护的农民
群众得到了一定劳务费收入;
同时,公益林
资源得到了严格管理保护,山更青了,水更
绿了,农业生产条件明显改善,生活环境逐
步优化,林农经济收入稳步增长.实践证
明,实施森林生态效益补偿是一项爱民,惠
民,富民的好政策.
二,调研中发现亟需研究解决的问题
生态补偿制度建立以来,已经取得了
初步成效,但在调研过程中,基层干部和林
农代表也反映了许多需要尽快研究解决的
问题.
（一）现行补偿范围不到位,与国家生
态建设要求不适应
是与西部生态建设要求不适应.根
据规定,中央森林生态效益补偿基金的补
偿范围为国家林业局公布的重点公益林林
地中的有林地,以及荒漠化和水土流失严
重地区的疏林地,灌木林地和灌丛地.西部
地区生态建设是我国生态建设的主战场,
大多处于生态脆弱区,许多地方能生长灌
木林或灌丛非常不易,急需得到有效保护.
而目前灌木林和灌丛的补偿仅限于荒漠化
和水土流失严重地区,在一定程度上减少
了西部地区的生态保护范围,不利于国家
整体生态建设的需要.二是天保工程区重
点公益林中的新增造林面积没有及时得到
补偿.目前,中央森林生态效益的补偿范围
为非天保工程区.但天保工程建设是静态
投资建设,其森林管护是以天保工程实施
时的有林地,灌木林地和未成林造林地作
为管护对象,因此天保工程区内天保工程
实施以后增加的新增造林面积不能享受管
护经费.而补偿范围限于非天保工程区,意
味着天保工程区划入重点公益林范围的新
增造林面积既不能享受天保管护经费,也
不能享受中央森林生态效益补偿,导致这
部分面积得不到及时有效的保护.
（二）补偿标准过低,尚未体现补偿的
性质
目前的补偿资金全部由财政承担,标
准为每年每亩5元.由于国家财力有限,从
2OO1年开始一直执行这一补偿标准,没有
随着国民经济的发展和各类价格上涨对补
偿标准进行动态调整,补偿标准过低,不足
以弥补林农因保护重点公益林而付出的经
济代价,导致其性质实质是补助性质,不是
补偿性质,难以达到持久的生态保护目的.
其次,同为公益林,天保区与非天保区补偿
标准不同.天保工程区已享受管护经费的
重点公益林,每亩管护费只有1.75元（地
方配套不到位的只有1.4元）,与其它纳
入补偿的重点公益林补偿标准相差3.75
元,同一个山头的公益林存在两个补偿标
准.三是补偿标准一刀切,没有按公益林质
量区别补偿.由于目前缺乏评估机制,所有
的补偿标准均是一刀切,实行单一的补偿
标准,不分地域,不分区位,不分地类,不分
林业I作研究,zoos~15
林分质量,这在一定程度上挫伤了经营者
与保护者的积极性.
（三）制度不健全,管理滞后
中央森林生态效益补偿自20XX年实
施以来,虽然取得了巨大的成效,但相关管
理制度不健全,管理工作滞后.一是全国没
有统一的公益林资源管理办法,相关政策
不明确.目前重点公益林特别是纳入中央
森林生态效益补偿的重点公益林如何管
理,国家没有统一的规定,现行规定不明确
且缺乏整体性,导致重点公益林林地管理,
采伐管理和管护管理没有适合重点公益林
特点的具体规定.各地根据已有的一般性
政策进行了相应的规定,导致一些关键管
理环节出现差异,如采伐强度,方式,批准
程序,林地流转,管护合格评定因子与标准
等.二是保护管理监督不到位.中央森林生
态效益补偿实施以来,全国还未进行过国
家级的管护核查,导致纳入补偿的重点公
益林保护管理得不到有效监督,对社会各
层面,各级管理层高度关注的重点公益林
保护管理,资金兑现等政策执行情况,执行
效果,政策的延续,政策的监控,群众与社
会反响,政策的完善等问题难以回答.三是
没有专门的管理机构.对于重点公益林的
管理,有的省设立了生态公益林管理办公
室,但多数省没有明确管理的专门机构,特
别是省以下单位大多数无专门机构,存在
多部门管理,造成管理不协调的现象,调研
中许多地方都提出各级均应设立专门的管
理机构.
（四）天保工程区公益林造林标准太低
目前,国家对天保公益林造林的投入
是每亩300元,其中地方配套6O元,由于
地方财力所限,地方配套都到不了位,实际
每亩造林投入只有240元.各地都反映这
是1998年制定的标准,时至今日,物价和
劳动力价格都上涨了很多,目前的实际每
亩造林投入已达到500至6OO元,有些地
方甚至达到800元.原有标准已不能满足
营造林的实际需要,公益林造林任务越多
的地区,负担就越重,有些地区甚至还欠造
林人工费.如陕西耀州区的高尔塬林场,由
于造林面积大,多年所欠人工费已累计达
1OO余万元,严重影响了林场的正常经营
和发展.
（五）野生动物危害对林农造成的损失
没有得到补偿
近年来,随着生态建设和保护的力度
加大,一些地方的植被恢复较好,野生动物
种群和数量明显增加,但野生动物对农作
物的危害和对人身的伤害也逐渐增多.如
陕西柞水县营口镇朱家湾村野猪危害农地
比例达到25%,林农对保护生态承担了义
务,却对造成的损失没有得到任何补偿;
云
南德宏州一农民在干农活时受到熊的攻
击,面部被熊严重损伤,造成了终身的面部
损毁,但也没有得到相应的补偿.
6林业I作研究2oo8第l期
（六）工程实施缺乏管理经费,基层林
业部门压力较大
调研中,各地对公益林补偿政策的实
施都非常欢迎,但也提出没有管理经费的
问题,基层林业部门压力很大.公益林管
理涉及区划界定,小班落实,合同签订,检
查验收,档案管理,技术培训,”三防”组
织,信息系统建立以及大量的图纸购买,
制作,资料等,都需要大量的投入,国家没
有明确管理经费,均要求地方财政配套,
实际全部要靠林业部门投入,基层林业部
门本身经费都非常紧张,许多林业部门都
表示”林业部门只有责任,没有利益,工程
实施越多,部门越穷,负担越大”.
（七）集体林或个人造林划入禁伐区,
保护区或风景区,林农利益没有得到相应
补偿
上世纪80年代初期,国家鼓励个人
投资承包荒山造林,并给予了贴息或低息
贷款,如陕西耀州区的造林大户马淑芳
1985年承包荒山造林1284亩,共贷款
37万元,由于划入了天保区的禁伐区,也
划入了重点公益林,没有采伐收入,每年
的还款压力使得家庭生活已非常艰难,从
过去的富裕户变成了贫困户.个人投资造
林受到禁伐的限制,导致一些经营者铤而
走险,有的甚至由过去积极的造林者变成
了违法犯罪者,一定程度上给社会带来了
不稳定因素.
调研中还发现存在集体林划入自然保
护区或风景区的情况,如云南大理市大理
镇位于苍山风景区,其6.3万亩山林全部
为重点公益林,其中50名为集体林,农民
人均耕地仅0.51亩,该镇西门村全村山
林均被划进了苍山风景区,农民连自留山
都没有,基本丧失了对林地的经营收益
权.苍山风景区年接待游客600万人,但
公益林只有管护投入,无任何收益及补
偿.龙陵县新龙乡雪山村集体林有6628
亩划入了保护区,涉及18个村民小组的
1779人.集体林划入保护区或风景区后,
方面没有得到任何补偿,另一方面也失
去了取柴之山,林农利益受到了较大的侵
害.
三,完善森林生态效益补偿制度的政
策建议
对重点公益林实施补偿,是我国林业
发展史上的一个标志性突破,标志着我国
有偿使用森林生态效益朝着法制化,制度
化迈出了关键的一步,为生态林业建设开
辟了一条经常的,可靠的,稳定的投资渠
道,是现代林业建设中生态资源的有效,
合理配置更高层次的体现.同时,森林生
态体系建设是一项复杂浩大的系统工程,
着力解决公益林生存效益的补偿问题,特
别是对其投入与利益机制的合理设计,是
林业I作研究2oos~17
关系到当前我国林业分类经营实践的成
败,能否全面推进生态公益林建设的关键.
通过调研中对问题的解剖,调研组提出如
下政策建议:
（一）提高现行中央财政森林生态效益
补偿基金标准,并实行分类补偿
中央财政每亩5元的补偿标准是
20XX年确定的,随着社会平均工资水平的
上涨,商品材价格的提高和集体林权制度
改革等因素的变化,中央补偿标准已明显
偏低,重点公益林经营者和所有者提高补
偿标准的要求越来越迫切,近几年,全国人
大代表和政协委员也多人次提出提高补偿
标准的建议和提案.给予公益林所有者或
经营者合理补偿迫在眉睫.由于重点公益
林禁止商品性采伐,其所有者或经营者投
入的营造林成本无法正常回收.目前国家
对重点公益林每年每亩5元的补偿标准,
没有充分补偿重点公益林经营者和管护者
付出的代价,随着市场经济体制逐步健全
完善和《物权法》的实施,生态公益林保护
越来越多地受到价值规律的冲击,对于以
发挥生态效益为主的禁止商品性采伐的重
点公益林,适当提高补偿标准,对其所有者
或经营者予以合理经济补偿,这是完善森
林生态效益补偿机制,保证重点公益林持
续发挥生态效益的客观需要.
根据生态区位,立地条件,林地生产力
水平,林分质量状况等因素,对重点公益林
进行分类,并分别确定不同采伐利用政策
后,国家应分类确定补偿标准.建议以现行
的每亩补助5元为起点,分步提高标准,分
类补偿到位.考虑到国家财力负担等因素,
建议从20XX年起,国家将补助标准提高
到平均每亩补助10元,具体分类与补偿标
准可由省区自行确定.
（二）建立市场经济条件下多渠道的生
态补偿机制
积极探索引入市场机制,寻求利用市
场手段实现森林生态效益的有效途径.通
过建立生态社会价值评估体系,完善区际
生态补偿政策,建立如流域上下游区际互
补的协调机制.以中央财政森林生态效益
补偿基金为导向,将利益的提供者和获得
者的权利,义务,责任综合起来,重新配置
市场资源.通过政府设立”受益者补偿”的
原则,建立协商机制,核定补偿标准,开辟
多种补偿渠道.对于依托森林资源开展旅
游业,水电业,野生动物园等对植被保护和
恢复负有责任的石油矿产业等的经营收入
中核定补偿比例.
（三）启动天然林保护工程区的中央森
林生态效益补偿机制
对天保工程区新增的人工林且末享受
天保管护经费的重点公益林以及天保工程
区内集体所有的重点公益林,纳入中央森
林生态效益补偿范围.
（四）国家向重点公益林区予以政策倾
8林业I作研究,zoos~1
斜
重点公益林生态区位非常重要,而大
多数地方经济欠发展,农民群众世代相传,
靠山吃山,林木既是主要经济来源,也是主
要能源.只有很好地解决了农民吃饭和烧
材问题,才能从根本上保护好重点公益林.
因此,建议国家在农村能源建设,基本农田
建设和退耕还林等惠农政策上,在森林防
火,林业有害生物防治等管护能力建设上,
向重点公益林区域适当倾斜照顾.
（五）积极探索对重点公益林的赎买和
资本运营政策,完善重点公益林的保护措
施
对于自然条件恶劣,不具备生存条件
的地区,国家应加大生态移民力度,对非国
有的重点公益林实行国家收购政策.对于
自然保护区内的重点公益林,在核心区内
的,由国家进行赎买,转变其所有制形式;
在实验区内的应完善林下资源开发政策,
允许林农通过林下资源利用开发获得利
益.对于风景名胜区内的公益林资源,应通
过资产评估进行资本运营,采取与直接利
益者利益分成的方式解决公益林补偿问
题.
（六）抓紧出台公益林管理政策
为规范重点公益林采伐利用政策,保
持重点公益林区域和面积相对稳定,促进
森林生态效益补偿机制健康有效运行,当
前国家应尽快出台公益林管理政策.考虑
到目前补偿水平不高,在不影响重点公益
林生态功能的条件下,应制定生态公益林
采伐,调整等相关政策,使重点公益林所有
者或经营者从公益林经营中获得一定的经
济收入,同时规范重点公益林管理.建议根
据生态区位重要程度,自然条件,林地生产
力水平,地方经济发展水平等情况,对重点
公益林进行分类,分别采取不同的政策.比
如国家级自然保护区等重点公益林,全面
禁止采伐.而对自然条件好易于更新的地
区,可合理利用,如允许种植部分经济林,
适当采伐成过熟林木,发展森林旅游,建设
小水电等.同时,考虑到各地重点公益林面
积确需适当调整,为解决历史遗留问题必
须采伐部分林木,因此,建议国家适当放宽
政策,并集中一段时间,灵活解决各种实际
（七）下决心解决农民投资造林的资金
回收问题
公益林中绝大多数为天然林和国家工
程造林,也有部分为农民和其他社会主体
的投资造林.为妥善解决个人因投资造林
陷入困境的问题,建议分类解决:
一是通过
分配采伐指标解决部分造林大户的困境.
有些造林大户从上世纪80年代中期就开
始投资造林,而且造的主要是用材林,目前
已进入主伐期,可通过采伐部分林木以解
决还贷资金来源.二是通过调整区划把部
分公益林转作商品林.部分立地条件较好,
林业I作研究2OO8~1期9
国有林区政企合一的改革取向及相关政策问题
关于对大兴安岭林业集团公司和伊春林业管理局的调研报告
国家林业局天保办张志达满益群刘永红
我国重点国有林区地方政府和森工企
业实行政企合一管理体制的大兴安岭林
业集团公司和伊春林业管理局,是我国林
业独具特色的管理模式.在林区开发建设
四,五十年的进程中,特别是天然林保护
工程实施近十年以来,政企合一体制运转
状况如何,面临哪些问题,今后如何推进
改革,需要解决哪些相关政策.最近我们
到这两个林区进行了调研,考察了大兴安
岭的加格达奇,新林,图强,西林吉4个林
业局,伊春的南岔,美溪,友好3个林业
局,与各级地方政府和森工企业进行了广
泛的座谈.通过深入研讨,大家普遍认为:
国有林区政企合一的管理体制已到了非改
不可的时候了.加快改革进程,有利于国有
森林资源的保护和可持续经营,有利于林
区社会事业的全面发展,有利于林区职工
群众生活水平的改善提高.
林分质量较高的投资造林,可转成商品林,
既给出路,也不会对生态带来大的影响.三
是通过赎买转作国有林.对部分生态地位
重要,必须严格禁伐的农民投资所造的公
益林,在不改变林地所有权的条件下,由财
政出资将林木所有权收购为国家所有,既
解决农民投资的回收问题,也有利于更好
地管护.四是通过国家征收把林木和林地
所有权收归国家所有.在国家级自然保护
区的核心区中,有少量农民的自留山,责任
山,农民已丧失实际权益,应当征收为国有
所有,给农民合理补偿.采用后两种途径,
需要中央财政一次性投入较多资金,但这
是为维护国家生态安全必须支付的成本,
花这笔钱是完全值得的.建议利用当前中
央财政超收较多的有利时机,把这些农民
反映多年,于国于民有利的事情办好.
Ial林业I作研究2oos~1
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