美英两国金融监管组织架构改革的比较及启示Word格式文档下载.docx
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（1）向国会提出金融治理建议，加强金融市场的稳定、竞争力、效率与秩序；
（2）监测金融服务市场情况，发现威胁金融稳定的潜在因素；
（3）确认受系统性审慎标准监管的金融机构与金融活动，以推进金融稳定，降低系统性风险；
（4）正式发布该委员会成员采用的系统性审慎标准；
（5）在委员会成员中，就金融服务政策发展、法规制定、检查、报告要求和采取行动等方面开展信息共享与相关协调工作；
（6）为成员提供平台，探讨新兴市场国家的发展与金融治理事务；
（7）根据成员要求，提供成员间司法或监管争议解决渠道。
（二）强化美联储在系统性风险管理中的作用与地位
法案赋予了美联储对系统性风险监管的权力，加强了美联储在宏观审慎管理框架中的作用和地位。
主要体现在：
1.加强对金融控股公司的监管。
美联储对一级金融控股公司[①一级金融控股公司是指合并规模、杠杆化程度以及关联性足以令其倒闭对金融稳定产生威胁的金融公司。
]的母公司和所有子公司（包括已受监管和未受监管的子公司，美国本地或国外的子公司）进行并表监管。
一级金融控股公司不仅包括银行，还包括投资银行、对冲基金、私募基金、保险公司等非银行金融机构，一级金融控股公司的子公司也不限定于存款类机构。
美联储对一级金融控股公司的审慎监管手段包括：
基于风险的资本要求、杠杆率限制、流动性要求、集中度要求、快速纠正行动要求、处置计划要求、整体风险管理要求等。
法案还规定美联储有权要求金融控股公司出售或转移资产或表外项目、中止某项活动，或对该公司从事活动的方式提出特殊要求。
对于金融控股公司下属各子公司，美联储可向其业务监管部门提出审慎监管建议，上述监管部门有责任采取建议行动。
如未采取行动，监管部门应在60天内向委员会（FSOC）作出书面说明，同时美联储有权直接采取审慎管理行动。
2.评估具有系统重要性金融机构。
法案规定对具有系统重要性金融机构提高监管标准。
美联储负责定期向金融服务监管委员会（FSOC）递交评估报告，确认被加强审慎监管的各金融机构是否应继续遵守强化的监管标准。
委员会（FSOC）讨论后，由美联储向相关金融机构发布决议内容。
3.拥有信息获取权。
法案规定，委员会（FSOC）与美联储有权接受（或要求获得）以维护金融稳定为目的、委员会各成员部门的任何信息、数据和其他资料。
委员会（FSOC）与美联储有权要求任何金融机构定期提供报告，用来评估该机构参与金融市场的活动对金融稳定的影响程度。
为减少金融机构的压力，如果监管机构已拥有相关资料，委员会与美联储理事会可利用监管机构的已有信息。
4.改革央行治理结构。
法案明确规定美联储负有确认、监测、衡量、降低威胁美国金融稳定的各类风险的责任；
规定美联储两位副主席中设一位为“监管副主席”，负责就受监管金融机构提出相关政策意见，并落实监管责任；
该监管副主席必须在国会两院金融类专家委员会会议上出现，在必要时就监管情况进行说明。
二、英国初步建立起完善的宏观审慎管理架构
国际金融危机爆发后，英国在强化金融监管方面也作出了巨大的努力。
2009年2月21日，英国的《2009年银行法》（BankingAct2009）生效。
2009年7月8日，英国财政部发表了题为《改革金融市场》的白皮书（以下简称白皮书）。
但是，2010年7月，在财政部向英国议会提交的《金融监管的新方法——判断、焦点及稳定性》报告中，否定了原有金融监管架构的改革提议，明确而详细地提出了英国建立宏观审慎管理体系的框架。
（一）原有的改革提议——《改革金融市场》白皮书
1.成立专门机构加强金融监管协调。
成立金融稳定理事会（CouncilforFinancialStability，CFS），以取代财政部、英格兰银行和金融监管局在2006年3月设立的“三方常务委员会”（TheTripartiteStandingCommittee）。
金融稳定理事会是一个法定委员会，拥有制定规则的权力，由财政部、英格兰银行和金融监管局三方组成，对议会负责，由财政大臣担任理事会主席。
金融稳定理事会的宗旨主要包括：
通过定期磋商和讨论，及时发现金融市场上的风险；
协调三方制定的金融政策；
增加金融市场上各类信息的透明度等。
2.加强中央银行在维护金融稳定方面的权利。
明确英格兰银行维护金融体系稳定的法定目标，以及为实现该目标可采用的工具。
在英格兰银行董事会下新设金融稳定委员会，（FinancialStabilityCommittee，FSC）。
该委员会由央行行长担任主席，其他成员包括央行副行长和四位央行董事，财政部可指派1名代表列席委员会参与讨论，但无投票权。
金融稳定委员会的职能是：
结合金融稳定目标与央行政策战略，向央行董事会提供政策建议；
就涉及金融稳定问题，提出金融机构处理意见；
监测央行履行稳定职能的情况，以及由央行董事会赋予的、以维护金融稳定为目的的其他职责。
图1《改革金融市场》白皮书建议的金融监管组织架构
3.进一步完善和强化金融服务监管局的职能。
扩大金融服务监管局的职能。
金融服务监管局现有的4个职能不足以监控金融风险。
为此，政府将通过立法来赋予金融服务监管局第五个职能，即跟踪、判断和控制金融体系中的风险。
（二）最新的改革方案——2010年《金融监管的新方法》
1.将宏观审慎与微观审慎监管职能合并到英格兰银行。
英国政府对现有监管架构进行了深刻反思，认为英国现有的“三方（tripartite）”监管体系使三个管理当局（英格兰银行、金融服务局FSA及财政部）对金融稳定共同负责，其结果是，没有哪个单独的机构拥有责任、职权或权力对整个金融体系进行监督、识别潜在的不稳定趋势，并采取协同行动来对此做出反应。
因此，英国政府认为要改变现有监管体系的弊端，就应将宏观审慎与微观审慎监管的职能合并在一个机构内来实现。
为此，英国政府提出取消金融服务局，将其职能重新划分到两个新设的监管机构——审慎监管局（PRA）和消费者保护与市场管理局（CPMA），其中审慎监管局作为英格兰银行的一个下属机构，而消费者保护与市场管理局则独立于英国政府。
审慎监管局的首要目标是通过对金融机构的有效监管来促进金融体系的稳定与审慎运行，在某种程度上把由任何机构倒闭所引起的破坏性影响减到最低。
其关键职能包括：
对金融机构的安全性与稳健性作出判断并采取适当行动；
制定金融机构受监管活动的绩效规则；
授权金融机构金融活动的许可；
监督以及在必要情况下执行规则；
批准相关人员在金融机构内部履行特定受控职能；
提高收费来为PRA的活动融资等。
消费者保护与市场管理局的首要目标是保证金融服务与市场信心，并对保护消费者与确保市场诚信给予特别关注。
其职能主要包括：
在零售与批发领域里制定管辖金融机构的行为规则；
批准所有被监管活动中被划分为“非审慎”的活动；
监督并且在必要情况下执行对商业行为规则的遵从，以及在其职权范围内的审慎活动；
关键的行政职能，包括潜在地提高收费水平来为PRA与CPMA的活动融资并代表金融查弊官服务（FOS），金融服务补偿计划（FSCS）及消费者金融教育机构（CFEB）等机构收取费用。
2.在英格兰银行内部成立金融政策委员会负责宏观审慎管理职能，并拥有宏观审慎管理工具。
英国政府认为，英格兰银行以其在宏观经济方面的专业知识、对市场的熟知、系统范围内的职权以及作为中央银行的地位，是在后危机金融体系中承担审慎监管新职责的合适机构。
因此，英国政府通过立法赋予英格兰银行宏观审慎管理职能，在英格兰银行内部建立强有力的金融政策委员会（FPC），该委员会与货币政策委员会一样属于英格兰银行董事会的一个委员会。
该委员会（FPC）拥有识别金融体系的失衡、风险及脆弱性，并采取果断行动的最终权力。
该委员会总共有11名成员，包括英格兰银行的6名执行官（央行行长、负责货币政策与金融稳定的副行长、负责新成立的审慎监管局的副行长、负责金融稳定的执行官、负责金融市场的执行官）及来自英格兰银行之外的5名成员（1名财政部的代表以及4名外部专家）。
英格兰银行行长担任该委员会主席。
该委员会对内向英格兰银行理事会负责，对外向英国财政部、议会以及公众负责。
该委员会的职能有：
（1）监督职能。
监督英国金融体系的金融稳定性，识别新出现的风险与脆弱性以及周期性失衡；
评估FPC宏观审慎工具的有效性并考虑对工具箱进行任何潜在的增加或调整；
监督及评价新成立的审慎监管局（PRA）及消费者保护局（CPMA）的活动，以便识别出这些当局的行动对金融稳定可能产生的任何影响；
关注与金融稳定相关的其他方面工作，例如（市场）基础设施监管、对倒闭机构的处置安排，以及为金融部门提供流动性保险等。
（2）采取行动。
决定宏观审慎工具是否应被用于解决特定的脆弱性及失衡问题；
在实施宏观审慎政策中应该使用的监管工具（以及它们应怎样被制定或计算）对PRA（如果相关，则包括CPMA）提供指导；
为保护金融稳定，在FPC认为需要采取特定监管行动（包括潜在地修改规则）的领域向PRA与CPMA提出建议；
就为了保护金融稳定FPC认为英格兰银行在另一领域有必要采取的一系列特定行动向法庭提出建议等。
（3）汇报行动。
除了在英格兰银行内部对董事会负责，FPC在外部将对英国政府、议会及公众负责。
透明度将是这种责任感的一个重要方面，保证FPC有效地履行其职责。
提供透明度的措施将包括：
定期发布6个月一期的金融稳定报告；
每次会议后发布FPC的审议记录，陈述其所采取的决定以及对导致这些决定的支持和反对观点的解释。
图2《金融监管的新方法》报告中建议的宏观审慎管理组织架构
3.建立完备的危机管理机制。
英格兰银行将负责设计并执行危机处置措施的大部分内容；
财政大臣将在是否通过紧急贷款援助、在处置中提供公共资金，或者对英格兰银行所要求的提供任何补偿等途径使用任何公共资金拥有最终决定权。
各监管当局将保留其各自的法律责任。
由和平时期向危机时刻的过渡
当局
“和平时期”
新出现的风险
危机管理
英国财政部
经济与金融政策
应急计划
对影响公共资金与国际责任的决定负总体责任
英格兰银行
货币政策、中央银行业务，以及关键基础设施
流动性保险的操作
紧急流动性
FPC
监控风险、脆弱性与失衡；
使用宏观审慎工具
对新出现的危险做出反应可能使用宏观审慎工具
PRA
对机构的常规审慎监管
加强监督与干预
触发SRR与危机干预
SRU
应急规划
SRR的运作
制定完善的危机应对工具，包括
（1）增加英格兰银行市场操作灵活性，以应对市场与个别机构层面流动性压力。
（2）强加对监管者的监督与权力。
一方面，实行复苏与处置方案计划（RRPs）。
RRPs是一个关键的工具，为机构恢复健康而明确指明复苏的行动。
在新的监管安排下，PRA将负责制定规则并批准RRPs，保证有序地关闭系统性金融机构。
另一方面，对金融机构管理层行动加以约束。
如果金融机构管理层未能按照其复苏计划的详细规定而采取行动，PRA有权要求金融机构管理层执行。
（3）应急资本。
金融机构应对金融压力“自救（self-help）”能力的另外一个因素可能是被赋予发行“应急资本”的权利——本质上是债务工具，通过一种界定的触发机制转变为股权资本或服从资本减计。
（4）建立特别处置机制（SRR）。
SRR的建立主要是为了当银行业出现各种危机时，规定相关处理办法。
SRR具体由三个方面构成：
一是三种稳定手段。
A、私人部门购买，它是指把问题银行的全部或部分业务出售给其他私人购买者；
B、过桥银行受让，指的是由英格兰银行设立一家全资拥有的公司，即过桥银行，把问题银行的全部或部分业务转让给该公司；
C、暂时性国有化，接受问题银行业务的公司必须是财政部指定或全资所有的。
二是银行破产程序。
该部分规定的主要是银行破产清算程序。
其重要特征是当法院决定银行进入破产程序后，指定一个清算人，由该清算人负责安排该破产银行的合格存款人把账户转移或者从“完善金融服务赔偿计划”（FSCS）中获得赔偿，清算完毕后由清算人注销终止该银行。
三是银行接管程序。
该程序被用于私人部门购买和过桥银行受让两种手段中，当接收英格兰银行申请后，法院指定一个专门的银行接管者，该接管者被要求确保该银行的不出售或不转让部分（“剩余银行”）能够提供相应服务和便利，以保证私人部门购买者或者受让的过桥银行有效运作。
三、对美英改革实践的评价
1.本轮国际金融危机爆发对国际金融监管体制的影响深远，以防范系统性金融风险为主的宏观审慎管理理念将贯穿于未来金融监管体制改革始终。
新的监管理念引入必将打破现有监管架构，并延伸到监管职能、监管工具、监管当局治理结构等方方面面的改革。
2.美英两国的监管改革方案都体现出对系统性风险的重视，并且为切实加强对系统性风险的监管或管理，两国都对现有监管架构进行了大刀阔斧的改革。
但美国的监管架构改革目标是加强对系统性金融风险的防范，但并未明确提出要建立宏观审慎管理架构；
而英国的监管架构改革目标是加强金融体系稳定，并明确提出了一套完整的宏观审慎管理架构或框架。
3.美英两国改革后的监管架构差异较大，代表了目前国际上最新的两种监管模式。
一种模式是以美国为代表的、分业监管体制下的加强系统性风险防范的监管架构。
这种模式的特点是在分业监管当局之上建立一个跨部门的负责系统性风险防范的机构，负责金融体系系统性风险的识别以及监管协调。
同时加强中央银行系统性风险防范职能并赋予其相应的手段或工具。
另一种模式是以英国为代表的、综合监管体制下的宏观审慎管理架构。
这种模式的特点是全权赋予中央银行宏观审慎管理的职能和工具，同时为加强宏观审慎与微观审慎之间的协调，将微观审慎监管职能重新回归到中央银行。
以上两种模式还难以证明孰优孰劣，其有效性也有待在未来监管实践中加以检验。
4.尽管美国目前的金融监管体制改革被认为是20世纪30年代大萧条之后对美国金融业影响最为深远、对金融监管改革最为全面的一场改革，但事实上其改革也存在诸多不彻底的地方。
例如，美国监管改革的核心是防范危机中暴露出的系统性风险，但什么是系统性风险、如何识别以及化解系统性风险等关键性问题，改革方案并没有提出行之有效的解决方法；
又如，对本次危机爆发负有不可推卸责任的美联储，改革方案不但没有深刻反省其存在的问题，反而空前强化了其监管的权力，尤其是没有针对货币政策制定新的措施——如赋予美联储维护金融稳定的职责——以防止美联储重蹈前辙，货币政策与监管机制的分离为今后的危机埋下了隐患。
5.英国监管当局在宏观审慎管理理念的提出和理论研究中发挥了重要作用，因此英国是危机后最早将宏观审慎管理理念运用到监管实践、并提出一整套宏观审慎管理框架的国家。
尤其在加强英格兰银行宏观审慎职能、协调宏观审慎管理与微观审慎监管关系、以及建立完备的组织架构和完善监管当局治理结构等方面进行了重大改革或尝试，对宏观审慎管理理念在我国的运用以及框架的建立，对我国的宏观审慎管理框架有一定借鉴作用。
不过，英国的改革实践仍是一个粗略的改革框架，关于宏观审慎管理的方法、工具、监管细则或指标等具体问题还有待在实践中不断加以完善。
6.此外，我们还要清醒认识到，目前国际上关于宏观审慎管理体系的讨论和改革是不全面的，代表的是西方发达国家自身的经济金融利益，而对于新兴国家金融稳定产生重大影响的大规模国际资本自由流动却没有制定审慎的监管要求。
因此，在面对国际金融监管制度深刻变化的历史时期，在深入研究各国及国际金融监管改革趋势和新的国际规则同时，应吸收有利于我国金融市场发展和金融竞争力提升的监管规则，构建适合我国国情的宏观审慎管理框架，而不是照搬或效仿国外金融监管改革趋势。
国务院发展研究中心“宏观审慎管理框架研究”课题组
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