公共政策学学习笔记.docx

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公共政策学学习笔记

公共政策学

——政策分析的理论、方法和技术

第一章绪论

表示公共政策研究领域的术语

•公共政策（学）（publicpolicy）政策科学（policysciences）政策分析（policyanalysis）政策研究（policystudies）

1.1公共政策、政策系统和

政策过程

公共政策学（或公共政策分析）

以社会政治生活中的政策领域、即现实的政策时间、政策系统及政策过程作为研究对象，它的基本目标是端正人类社会的发展方向、改善公共决策系统，提高公共政策制定质量。

1.1.1公共政策

代表性的定义：

政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。

——伍德罗·威尔逊（WoodrowWilson）

公共政策是对全社会的价值做权威性的分配。

——戴维·伊斯顿（DavidEaston）

政策是一种含有目标、价值与策略的大型计划。

——哈罗德·拉斯韦尔（HaraldLasswell）

亚伯拉罕·卡普兰（A.Kplan）

我们可以将公共政策界定为：

由国家（政府）、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。

“政策”的内涵：

一、公共政策有特定的主体，即由国家或政府、执政党及其他政治团体所制定及执行，体现了主体的意志。

二、公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标或目的。

三、公共政策表现为由一系列行为所构成的行动过程，是政府为解决特定社会问题及调整相关利益关系而采取的政治行动过程。

四、公共政策是一种行为准则或行为规范。

1.1.2政策系统

我们将它界定为由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。

•政策主体

政策主体（政策活动者）可以一般地界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。

2.政策客体

政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。

3.政策环境

（1）社会经济状况

（2）体制或制度条件（3）政治文化（4）国际环境

4.政策系统的划分

（1）信息子系统

（2）咨询子系统（3）决断子系统（4）执行子系统（5）监控子系统

1.1.3政策过程

阶段途径

决策过程划分为情报、建议、规定、行使、应用、终结、评价七个阶段（拉斯韦尔）

创议、估计、选择、执行、评估、终结（布鲁尔）

政策过程的新理论框架

萨巴蒂尔《政策过程理论》

1.制度理性选择框架（institutionalrationalchoice）

2.多源流框架（multiple-streamsframework）

3.中断—平衡框架（punctuated-equilibriumframework）

4.辩护联盟框架（advocacycoalitionframework）

5.政策扩散框架（policydiffusionframework）

1.2公共政策学的范式

1.2.1公共政策学的兴起

1.公共政策学的形成

20世纪50年代兴起的“政策科学运动”（policysciencesmovement）

拉斯韦尔—德洛尔的政策科学传统

2.公共政策学的新进展

20世纪七八十年代

（1）政策评估方面

（2）政策执行方面

（3）政策终结方面

3.公共政策学兴起的背景

（1）公共政策学的兴起与当代人类所面临的共同问题以及各国所面临的特殊问题有关。

（2）二战后新科技革命的来临，科学技术及其方法得到了迅速发展，为解决社会问题提供了新的方法、技术或工具。

（3）思想库的成熟也是政策科学兴起的一个重要因素。

1.2.2公共政策学的学科范围

•什么是公共政策学（政策科学或政策分析）？

一个综合地运用各种知识和方法来研究政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科，他的目的是提供政策相关知识，改善公共决策系统，提高公共政策质量。

2.公共政策学的研究范围

（1）政策内容研究（studiesofpolicycontent）

（2）政策过程研究（studiesofpolicyprocess）

（3）政策输出研究（studiesofpolicyoutputs）

（4）评估研究（evaluationstudies）

（5）决策信息（informationforpolicymaking）

（6）过程倡导（processadvocacy）

（7）政策倡导（policyadvocay）

1.2.3公共政策学的“范式”特征

1.公共政策学是一个跨学科的、应用性的研究领域。

2.公共政策分析既是方法论，又是艺术。

3.公共政策分析涉及的是从问题发现到问题解决的整个政策过程。

4.公共政策分析不仅是描述的，而且也是规范的。

1.2.4公共政策学的研究途径

政治学的研究路径

（1）系统理论

（2）过程理论（3）团体理论（4）经营理论（5）制度理论

《现代国家的政策过程》

——米切尔·希尔（MichaelHill）

最初的理论

发展

最新发展

多元主义

工团主义理论

网络和政策共同体

公共选择多元主义

官僚制组织的经济理论

官僚机构塑造

精英主义

官僚特点的更广泛的探索

关注“核心执行机构”

工具马克思主义

马克思主义的工团主义

结构马克思主义

“自主性国家”的理论化

结构/行动理论

制度分析

宪政限制分析

经济学的研究路径

（1）福利经济学

（2）公共选择理论（3）新制度主义

马克思主义的观点

1.3公共政策学的意义

1.3.1政策分析的职业化

1.职业化及其标准

2.政策分析职业化的现状（以美国为例）

（1）美国的政策分析的教育培训已经得到充分的发展

（2）政策分析的就业者人数不断增加

（3）在职业化组织方面，美国政策分析的学术研究团体及职业协会已有相当的规模。

（4）在职业伦理方面，由于政策分析职业化发展历史很短，加上政策分析的从业者来自于不同的专业和组织背景，要形成一整套为大多数政策分析者所认同和遵守的职业伦理规范并非易事。

1.3.2研究公共政策上的理由

学术上的，职业上的，政治上的

1.3.3研究公共政策上的现实意义

（1）提高我国决策科学化民主化的迫切需要。

（2）促进我国社会主义市场经济发展的破解需要。

（3）深化我国政治体制及行政体制改革，加强我国政治文明建设的迫切需要。

第二章

政策分析的基本框架

2.1政策分析的不同模式、理论和方法论

2.1.1政策分析的基本模式

1.全面理性模式（comprehensive-rationalmodel）

（1）决策者面对一个既定的问题

（2）理性人首先应该清楚自己的目标、价值或要点，然后予以排列优先顺序

（3）能够列出所有达成其目标的备选方案

（4）条查每个备选方案所有可能的结果

（5）比较每个备选方案的可能结果

（6）选择最能达成目标的备选方案

理性人的特性

（1）目标导向

（2）所有选择皆为已知

（3）偏好明确

（4）偏好一致

（5）没有时间及成本限制

（6）最好的选择可使报偿价值最大化

2.有限理性模式

有限理性模式（boundedrationalitymodel）认为“全面理性”在实际中是不存在的。

决策步骤：

确定问题或目标→决定最低标准→选择可行方案→评估方案→决定方案是否符合标准→（方案可行）开始行动→评定

3.渐进模式（incrementalistmodel）

林德布罗姆

政策制定所根据的是过去的经验，经过渐进变迁的过程，从而获得共同一致的政策。

它以现行的政策作为基本方案，在与其他新方案相互比较后，制定出对现行政策的修改、增加的新政策。

4.混合扫描模式（mixed-scanning）

混合扫描模式试图将全面理性决策和渐进主义模式的优点结合起来。

运用了两种摄像机而包括了上述两种途径：

一个广角摄像机能观察全部空间，只是观察不了细节；另一个摄像机能对空间做深入细微的观察，但不观察已为广角摄像机所考察了的地区。

5.最优化模式（optimalmodel）

（1）优化的政策制定包含了一种增加合理性内容的努力。

（2）在复杂的最优化政策制定中，超理性的过程起着重要作用。

（直觉、判断、总体印象，新备选方案的创造性发现）

（3）这些超理性的政策制定阶段可以用各种手段来加以改善。

（4）大部分当代的政策制定的时间已经滞后，这能够而且应该改善。

2.1.2政策分析的不同理论

（1）概念理论（conceptualtheory）

（2）认知理论（theoryofknowing）（3）因果理论（causaltheory）（4）规范理论（normativetheory）

2.1.3政策分析的多样化方法论

•数学最优化（mathematicaloptimizing）

•计量经济学（econometricapproach）

•准试验方法（aquasi-experimentalapproach）

•过程分析方法（behavioralprocessapproach）

•多元标准决策方法（multi-criteriadecision-making）

2.2政策分析的构成因素

•问题目标备选方案效果标准模型政治可行性

2.3政策分析的程序

2.3.1几种有代表性的框架

•奎德的模型

2.琼斯的模型

3.　帕顿和沙维奇的模型

4.韦默和维宁的模型

5.斯托克和扎克豪斯模型

6.西蒙德模型

7.霍格伍德和冈恩的模型

8.索伦森的模型

9.城市研究所的模型

2.3.2政策分析过程的基本步骤

•问题界定标准设立方案搜寻结果预测方案抉择政策执行与检测结果评估

2.3.3政策分析过程中常用的方法与技术

政策分析是在运筹学、系统分析、数学、统计学、概率论、决策论、计量经济学等学科的知识和方法及技术的基础上发展起来的。

参见卡尔·帕顿、大卫·沙维奇的《政策分析和规划的初步方法》

克朗的《系统分析和政策科学》根据决策类型的不同将定量分析技术分为确定型的分析技术和随机分析技术。

确定型的定量模型、方法和技术

模型、工具或技术

应用

基础知识

线性规划

解决在商业、交通、库存、建筑、后勤及网络中的配置、分配和优化问题

计算机科学、敏感性分析、代数解法、单纯形表、经济学

排队论

人或事物或事件的等待服务问题

蒙特卡罗法、模拟、统计学

规划管理技术

生产和建设计划

PERT（成本或时间）、CANTT图、网络分析（CPN）、决策树

马尔柯夫分析

销售经营、预测

矩阵代数、经济学

对抗分析

商业、心理学、国防研究

博弈论

质量保证

工业、国防

科学、技术

损益分析

资源分配

经济学、统计学

随机定量模型、方法和技术

模型、工具或技术

应用

基础知识

动态规划

在生产、配置活动中的多阶段决策

计算机科学和概率论

计算机模拟

系统内部的相互作用

计算机科学和蒙特、卡罗法

随机库存论

需求或提前时间是随机的情况

概率论和期望值统计量

随机模型

计算系统转换的概率

矩阵代数、微积分

取样、回归、指数平滑

大总体的问题解

统计学和概率论

贝叶斯定理

条件概率下的预测、相关和因果分析

代数、概率论以及有关先验概率和知识

损益分析

资源分配

经济学和统计学

决策树

系统行为

代数和统计学

第三章

问题界定

3.1政策问题的性质

3.1.1什么是政策问题

社会问题是一种情境，即一种被相当数目的人们认定为与他们所持的某些社会规范产生偏离的情形，社会学者所研究的不应该只限于社会问题的客观情况，同时应该研究人们对同一情况所下的定义，以及产生解决办法和它们所依据的价值判断。

——富勒（R.C.Fuller）迈耶尔（R.R.Myers）

政策问题的基本构成要素：

（1）一种客观条件或情况

（2）它是被感知的

（3）是大多数人所感知到的一种情况

（4）价值、利益、要求的冲突

（5）需要、受剥夺、不满足感的产生

（6）团体活动过程

（7）权威当局认为有备要采取行动加以解决的问题

3.1.2政策问题的特征

•政策问题的相互依赖性

•政策问题的主观性

•政策问题的人工性

•政策问题的动态性

问题系统

问题系统并不是机械的实体，它们是合目的的系统。

•没有两个分子在其所有的或期待的性质和行为方面是相同的。

•每个分子的性质和行为都对作为总体的系统的性质和行为有影响

•每个分子的性质和行为以及它影响作为整体的系统的方式，依赖于系统中至少一个其他分子的性质和行为。

•所有可能的分子次属群体对作为整体的系统有一种非独立的影响。

•对于政策问题的特征的认识，可以使我们警惕这样一些可能的非预期的结果。

3.1.3政策问题的种类

琼斯对美国政策问题的分类

（1）外交

（2）国防

（3）国内：

人力资源（包括保健、教育、福利、职业培训），物理的和自然的资源（包括环境、能源、交通、住房、农业、科学、技术），民权，社会控制（包括加强法制、药物控制、社区支持等），经济控制，政府组织，税收，对州和地方的资金援助，政府开支等

邓恩（Dunn）按照问题构造的复杂性分为：

结构良好的问题、结构适中的问题、结构不良的问题

问题的结构

因素

结构良好

结构适中

结构不良

决策者

一个或n个

一个或n个

许多

备选方案

有限

有限

无限

效应（价值）

共识

共识

冲突

结果

确定或风险

不确定

位置

概率

可计算

不可计算

不可计算

3.2问题界定的过程

3.2.1问题界定与问题解决

邓恩等人指出，政策分析是一个动态的、多层次的过程，在这一过程中，问题界定或问题构造的方法优先于问题的解决方法。

问题界定的方法是高阶的方法或元方法，而问题解决的方法是低阶方法，即它是由元方法派生出来的。

3.2.2问题界定的步骤或阶段

•邓恩的观点

问题界定可以分为四个阶段：

问题探索（构造“元问题”）

问题定义（实质问题）

问题具体化（正式问题）

问题感知

2.韦默和维宁的观点

（1）评估客户的情况

（2）将他们界定为市场或者政府的失灵

（3）模拟所关注的情况与那些能够有公共政策操纵的变量之间的关系

3.帕顿和沙维奇的观点

（1）思考问题

（2）描述问题的边界

（3）发展一个事实基础

（4）列出目标和目的

（5）查明政策范围

（6）展示潜在的利益和成本

（7）对问题的评论

3.3问题界定的方法

方法

目的

程序

知识源泉

绩效标准

边界分析

元问题边界评估

饱和抽样、问题启发和积累

知识系统

有限正确性

类别分析

概念的澄清

逻辑划分和概念分类

个体分析

逻辑一致性

层级分析

可能的、似真的和起作用原因的辨别

逻辑划分和原因分类

个体分析

逻辑一致性

踪摄法

问题类似性的认识

个人的、直接的、符号的类比的构造

个体分析或团体

比较的似真性

头脑风暴法

思想、目标和战略的产生

思想的产生和评价

团体

共识

多视角分析

洞察力的产生

技术的、组织的和个人的视角的综合运用

团体

改善洞察力

假设分析

相冲突架设的创造性综合

辨别参与者，假设的提出、挑战、集中和综合

团体

冲突

论证图示

假设的评估

似真性和重要性的排序和图表

团体

优化的似真性和重要性

3.3.1边界分析（见上表）

3.3.2类别分析（见上表）

类别分析的规则有:

（1）实质相关性

（2）穷尽性（3）排他性（4）一致性（5）层次区别性

3.3.3层次分析

层次分析帮助分析者分清三种原因：

（1）可能的原因（possiblecauses）

（2）似真的原因（plausiblecauses）

（3）行动的原因（actionablecauses）

3.3.4踪摄法

1.个人类比（personalanalogies）

在构造这种类比时，分析者试图将自己想象为如同政策博弈者一样经历一个问题情境。

2.直接类比（directanalogies）

在构造这种类比时，分析者寻找两个或两个以上的问题情境之间的相似关系

3.符号类比（symbolicanalogies）

在构造这种类比时，分析者试图发现一个特定的问题情境与某些符号过程之间的类似关系

4.幻想类比（fantasyanalogies）

在构成这种类比时，分析者完全自由地探索问题情景遇某些想象状况之间的相似性。

3.3.5头脑风暴法

程序：

（1）头脑风暴小组应根据被研究问题的性质来组成。

（2）思想的产生和思想的评估应严格分开，因为热烈的小组讨论可能会因不成熟的批评和争议而被禁止。

（3）在思想产生的阶段，头脑风暴法活动的气氛应尽量地保持开放和随意性。

（4）仅当在第一阶段中所有产生的思想已经穷尽时，才开始进入第二阶段即思想评估阶段。

（5）在思想评估阶段结束时，小组应优化有关思想，并将它们结合到一个包含问题的概念及其潜在解决办法的建议中去。

3.3.6多视角分析

•技术视角（technicalperspective）组织视角（organizationalperspective）个人视角（personalperspective）

案例：

1945年美国投放原子弹的决策

3.3.7假设分析

假设分析的过程

•利益相关者的认定（stakeholderidentification）

•假设的提出（assumptionsuffacing）

•假设的挑战（assumptionchanllenging）

•假设的汇集（assumptionpooling）

•假设的综合（assumptionsynthesis）

3.3.8论证图示

3.3.9问题文件法

•问题的来源和背景

•注意的理由

•纠正活动所指向的团体与机构

•得益者和受害者

•相关的项目和活动

•目标和目的

•标准和有效性

•分析的框架

•备选方案

•可参考的建议

第四章

目标、指标和标准

4.1政策目标

4.1.1澄清目标的重要性

在多数场合，决策者并不清楚了解所要达到的目标或目的，他们往往以一般的方式如抽象的语言来陈述目标。

因此，澄清决策目标便成为政策分析中的一项重要任务。

4.1.2基本的政策目标

基本经济政策目标的不同归纳：

博尔丁（K.E.Bonlding）：

经济进步、经济稳定、经济公正、经济自由

长谷川启之：

资源有效配置、经济增长与稳定、公平的分配、社会资本的扩大、国际经济关系的协调

基本经济政策目标

•增长（growth）

•效率（efficiency）

帕累托原则（Paretoprinciple）

•稳定（stability）

包括充分就业、物价稳定、国际收支平衡

•公平（equality）

三种不同的公平标准：

贡献标准、需求标准、机会均等标准

4.1.3澄清和确定目标的困难

•价值因素

阿罗不可能定理：

不可能从个人的偏好顺序中推导出社会的偏好顺序，因而实际上不存在每个个人都认可的、统一的社会价值判断

•政治原因

•目标的多重性及冲突

4.1.4澄清和确定目标的途径及方法

•价值分析和政治分析

价值分析中主要涉及的东西：

I.政策及其目标的价值含义、价值的一致性，绝对价值和相对价值

II.对明确价值观的可行性限制

III.价值组合、价值冲突、价值观的加强和改变以及进一步假定的价值内容

2.处理多重的和冲突的目标

奎德：

如果在政策目标问题上存在着争论，即人们不能在目标问题上达成一致或无法确定目标，那么就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标。

如果上述努力失败，可以采取两种另外的程序或途径：

最优化途径、“满意”途径

最优化途径

寻求最优化途径的分析程序：

（1）在目标之间确立一个相对价值和交易的系统。

（2）确定目标的偏好顺序和优化序列。

（3）除最重要的目标外，在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。

“令人满意”的途径

赫伯特·西蒙认为，如果不能调和目标之间的冲突的话，那么另一个为结果放弃找到“最好的”解决方案是确定各种目标的最低约束，若在这些目标上能达成共识的话，那么，将是“足够好的”。

3.目标最优化的方法及技术

（1）化多为少法

（2）重排次序法（3）分层列序法（4）直接求非劣解法（5）层次分析法

4.2政策指标

4.2.1政策指标的含义

政策指标是衡量政策目标的量及质的尺度，是对政策目标的具体说明。

指标是客观的、抑或是主观的？

指标是包含价值因素的，因为指标是政策目标的具体化，指标的选择和确定也受价值因素的影响。

但是，对于许多指标尤其是描述性指标而言，它反映的是社会事实，是统计学的指标，因而价值因素是不明显的。

4.2.2经济指标

•经济增长的指标

国民生产国民所得或国民收入国民消费与储蓄人均国民生产总值人均国民收入

2.经济稳定的指标

（1）维持物价稳定的指标

（2）维持对外经济稳定的指标

（3）维持经济安定与繁荣的指标

（4）充分就业的指标

3.分配公平指标

洛伦兹曲线

洛伦兹曲线和基尼系数

4.2.3社会指标

4.2.4政治指标

政治指标大都是非量化或质的指标，保持国家的独立自主与安全、加强法制、扩大民主、自由、维护国内的安定团结等政治政策目标都是难以量化的，往往只能用质的指标。

政治指标量化的努力：

i.编制政治量化指标;ii.用民意调查的方法，确定人民对各项政策或项目的满意程度

4.2.5综合指标

全面小康社会评价指标体系：

（1）经济发展子系统，包括人均GDP、出口商品中机械及运输设备的比重、人均可支配收入、居住条件、营养结构和社会信息化程度等指标

（2）文化卫生发展子系统，包括每百万人拥有科技人员数、全员劳动生产率、每千人口病床数、每千人口医生数、大学毛入学率、高等教育人口比例增长率、高中教育普及率等

（3）社会发展子系统，包括城市化率、收入分配公平度、公众对政府的满意程度、财政供养人数、可持续发展指数、社会保障覆盖率等指标

4.3评估标准

4.3.1评估标准的概念

（1）目标（goals）：

一项政策方案远期索要取得东西的正式的和广泛的语言陈述。

（2）目的（objectives）：

关于目标状态的更集中、更具体的语词陈述，通常由时间向度和一群特殊的当事人。

（3）标准（criteria）：

关于那些被用来评估备选方案或项目的目标诸方面的明确陈述。

（4）尺度（measures）：

关于标准的有形的或是量化的操作定义，每个标准都有几个与之相联系的尺度。

4.3.2确定评估标准的活动及其困难

确定评估标准的困难主要来自三个方面：

（1）政治过程的本性使得决策者不愿明确陈述出相关的政策目标。

（2）被提出的每个政策方案或项目往往都不是单一目标，而