腾冲土地利用总体规划.docx
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腾冲土地利用总体规划
腾冲县土地利用总体规划
（2006-2020年）
腾冲县国土资源局
二○○九年四月
目录
前言5
1腾冲县土地利用现状与形势6
1.1腾冲县土地利用现状6
1.2上一轮规划实施的成效6
2土地利用的基本方针、指导原则和目标任务8
2.1土地利用的基本方针8
2.2指导原则8
2.3土地利用的目标和任务10
2.4土地利用结构调整方案11
3协调土地利用与生态建设17
3.1土地生态建设的政策基础17
3.2土地生态建设的总目标17
4统筹区域土地利用19
4.1腾冲在全国土地利用分区中的位置分析19
4.2腾冲县产业与土地利用的相关分析19
4.3土地利用综合分区19
5规划实施保障措施23
5.1法律保障措施23
5.2行政保障措施23
5.3经济保障措施24
5.4社会保障措施25
5.5技术保障措施26
前言
为严格耕地保护，坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食生产安全；严格控制建设用地总规模，合理安排符合国家产业政策的重点项目用地，促进节约集约用地。
根据省政府办公厅转发《国务院关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（云政办发〔2005〕158号）和省国土资源厅印发《云南省土地利用总体规划修编前期工作方案》（云国土资规〔2005〕57号）的文件精神，结合腾冲县经济社会发展和土地利用的实际，编制了《腾冲县土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。
《规划》主要阐明2006～2020年腾冲县土地利用、战略目标、重大任务和相关政策，以及土地利用的空间布局和结构调整方案，引导全社会保护和合理利用土地资源，优化资源配置。
《规划》以2005年为基期，以2020年为规划期，并以2010年为规划近期。
规划范围为腾冲县所辖行政区内的所有土地，土地总面积568674.75公顷。
一、腾冲县土地利用现状与形势
1、腾冲县土地利用现状
根据腾冲县土地资源详查2005年变更调查，全县土地总面积568675公顷，其中农用地面积489651公顷，占全县土地总面积的86.10％；建设用地面积12222公顷，占全县土地总面积的2.15％；未利用地面积66802公顷，占全县土地总面积的11.75％。
农用地中，耕地面积80562公顷，园地面积5779公顷，林地面积369658公顷，牧草地面积1907公顷，其他农用地面积31745公顷。
建设用地中，居民点及独立工矿用地面积11041公顷，交通用地面积946公顷，水利设施用地面积235公顷。
未利用地面积中，未利用土地面积58252公顷，其他土地面积8550公顷。
2、上一轮规划实施的成效
上一轮规划工作于1996年年底开展，1999年9月国务院批准开始实施。
实施以来，土地用途管制制度逐步得到落实，控制和引导土地利用的成效日益显现。
（1）土地利用总体规划体系初步建立，为土地用途管制提供了依据。
初步建立了县、乡（镇）两级规划体系。
上轮规划对耕地保有量、基本农田保护面积、建设占用耕地量等主要规划指标实行逐级控制，体现和落实了国家加强土地管理、合理利用土地、切实保护耕地、实现耕地总量动态平衡的要求。
通过划定土地利用区，确定土地用途，使宏观战略目标落实到具体地块，使规划成为实行土地用途管制制度的依据。
（2）耕地保有量有所减少
上一轮土地利用总体规划中，2010年腾冲县耕地面积规划为81392公顷。
到2005年末，腾冲县耕地保有量为80562公顷，比规划期末的耕地面积减少了830公顷，耕地减少后的去向为生态退耕、农业结构调整、基础设施建设占用和灾害损毁，以生态退耕和农业结构调整占用耕地为主。
（3）居民点及独立工矿用地规模没有突破
至上轮规划期末（2010年），腾冲县居民点及独立工矿用地规模规划为12045公顷，到2005年末，腾冲县居民点及独立工矿用地规划为11041公顷，没有突破规划期面积。
（4）土地用途管制成效显著
规划期间，强化了土地用途管制，实施了农用地转用审批和建设项目用地预审等多项制度，在规划实施、耕地保护、合理用地方面发挥了重要作用。
对新增建设用地报批严格按照上一轮规划的要求进行规划预审，规划的龙头作用初步显现。
（5）规划在经济社会发展宏观调控中起到了重要作用
规划实施以来，腾冲县认真贯彻执行社会经济宏观调控的土地政策，节约和集约用地水平不断提高，充分保障了国民经济的健康发展。
二、土地利用的基本方针、指导原则和目标任务
1、土地利用的基本方针
土地利用的基本方针，即“严格保护耕地特别是基本农田，重点控制建设用地，大力推进节约集约用地，充分挖掘用地潜力，统筹安排各类用地”，具体而言就是：
三保三增六突出。
三保：
一要保障基本农田数量不减少，质量有提高，实现耕地动态平衡；二是在节约集约用地的基础上，保障能源、水利、交通等重点基础设施用地以及民生工程、合理的城镇工矿用地，促进经济又好又快地发展；三要保障合理的生态发展用地。
三增：
一是建设用地地均GDP逐年增加；二是耕地和其他农用地单位产值逐年增加；三是人均城镇建设用地面积适当增加。
六突出：
突出土地资源开发利用的区域特色，体现地域差异，避免低水平重复开发建设；突出后备土地资源开发利用潜力，积极开展土地整理复垦开发，实现耕地占补平衡；突出挖掘各类闲置土地和低效土地的利用潜力，努力推进土地资源的节约与集约利用；突出土地资源开发利用中的生态环境保护与建设，促进人与自然的和谐发展；突出土地用途管制制度，严格土地管理；突出土地使用制度改革与创新，科学地管好用好土地资源。
2.指导原则
（1）严格保护耕地特别是基本农田
从保障粮食安全、社会安全和生态安全的高度，正确处理好保护耕地与发展建设的关系，按照稳定和提高农业基础地位的要求，立足解决农村民生问题，加大土地整理复垦开发补充耕地的力度，提高农业综合生产能力。
进一步强化对基本农田的保护与管理，推进耕地保护由单纯数量保护向数量、质量和生态全面管护转变。
（2）严格控制建设用地总量，坚持合理有序开发
新增建设用地规模一定要与当地人口增长、经济发展和城镇化、工业化进程水平相适应，不能单纯依靠扩大用地规模来推动经济社会发展，要切实挖掘存量土地利用潜力，大幅整体提高用地效率和用地水平。
（3）大力推进节约集约利用土地，促进经济发展方式的转变
以内涵挖潜为主，努力提高土地集约利用水平，大力推动土地利用方式由粗放型向集约型转变，按照建设资源节约型社会的要求，立足保障和促进科学发展，积极拓展建设用地新空间，努力转变用地方式，推动产业结构优化升级，促进经济发展方式的转变。
（4）统筹区域及各类各业用地，保障城乡协调发展
根据腾冲县区域发展不平衡的实际，优化配置各业各类用地，引导人口、产业和生产要素合理流动，促进城乡统筹和区域协调发展。
（5）严格履行法定义务，确保耕地占补平衡
认真落实耕地占补平衡的法定义务，确保各类建设占用耕地与整理复垦开发补充耕地的平衡。
（6）积极保护和改善土地生态环境，促进土地可持续利用
按照科学发展观和可持续发展战略的要求，科学地协调土地利用与生态环境保护的辩证关系。
结合腾冲县的实际，开展生态湿地建设、特色旅游建设、自然保护区建设，积极保护和改善土地生态环境，努力推进土地资源的可持续利用。
（7）强化土地宏观调控
按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，加强土地用途管制，增强土地参与宏观调控的针对性和有效性。
3、土地利用的目标和任务
以云南省和保山市土地利用的总体目标和任务为依据，到2020年，腾冲县土地利用的具体目标为：
（1）切实保护耕地
规划近期（2010年）腾冲县耕地保有量为79870公顷，耕地减少量控制在1092公顷，耕地补充量达到400公顷，从而使耕地净减少量不超过692公顷；
规划远期（2020年）腾冲县耕地保有量达到78930公顷，其中划定基本农田保护面积66720公顷.
（2）保障基础设施和重点建设项目用地
2006～2020年新增交通、水利、能源等基础设施用地总量669.498公顷，
（3）优化土地利用结构，统筹各业各类用地
规划近期（2010年）和规划期末（2020年），腾冲县建设用地总量分别为13350公顷和15340公顷，建设用地净增量分别为1127.51公顷和3117.51公顷；
（4）积极推进土地复垦整理开发
切实完成耕地占补平衡的法定义务，保障腾冲县经济建设的健康发展。
（5）增强土地参与宏观调控的能力
不断加强土地法制建设，逐步健全市场机制，不断完善土地参与宏观调控的法律、经济、行政和技术手段，提高土地管理效率和服务水平。
4、土地利用结构调整方案
根据腾冲县土地资源状况、利用现状、开发利用潜力和土地利用的基本方针与规划目标，按照供给引导和制约需求、统筹安排各业用地、坚持占用耕地与复垦开发挂钩，兼顾社会效益、经济效益和生态效益等原则，以实现耕地总量动态平衡、提高土地利用集约度为重点，经反复分析、论证、比较，确定了腾冲县土地利用结构调整方案。
到规划期（2020年）主要控制指标（约束性指标）：
（1）总量指标：
耕地保有量78930公顷；基本农田66720公顷；
（2）增量指标：
新增建设用地总量3118公顷；
（3）效率指标：
人均城镇工矿用地110平方米/人。
三、协调土地利用与生态建设
1、土地生态建设的政策基础
“十五”期间，实施了退耕还林（还草）、封山育林、绿化造林等工程建设，全县森林覆盖率上升到65%。
县城无害化垃圾处理厂建成投入使用，城市生活用水和大气质量均保持一级标准。
随着社会的进步和经济的发展，腾冲县的发展战略已从传统的以国民生产总值或以国民收入增长为主要目的发展战略，转移到以经济、社会与生态协调发展为目的的可持续发展战略上来，作为生态建设核心内容之一的土地生态建设也开始被社会重视，并列入优先发展领域，这为土地生态建设的发展提供了良好的机遇。
《腾冲县国民经济和社会发展“十一五”规划纲要》为腾冲县生态建设与环境保护工作明确了目标和措施、奠定了法律和政策基础，使腾冲县土地生态建设有了法律保证。
2、土地生态建设的总目标
到2010年，全县生活垃圾无害化处理率达到97%，县城污水集中处理率达到70%，城区大气质量保持一级标准。
全县森林覆盖率提高到70%以上，形成人与自然和谐、人居环境一流的新腾冲。
为此需要做到以下工作：
（1）严格保护林地，不断扩大林地面积
加强林地征占用管理，禁止非法占用林地和毁林开荒。
结合物种多样性的特点，充分利用宜林荒山荒坡造林，扩大有林地面积。
到2010年2020年，腾冲县林地面积分别达到377930公顷和379050公顷，林地增量分别为8272公顷和9392公顷。
（2）加强园地管理，提高园地利用效率
根据腾冲县土壤气候条件，适度扩大园地面积。
将优质果园和茶园比照基本农田管理。
到2010年2020年，腾冲县园地地面积分别达到6855公顷和8490公顷，园地增量分别为1076公顷和2721公顷。
（3）合理利用草地资源
加强草地资源管理，逐步改变依靠天然草地放牧的生产方式，集中建设高产人工草地和饲草饲料地。
到2010年2020年，腾冲县牧草地面积分别达到1900公顷和1840公顷，牧草地分别减少7公顷和67公顷。
四、统筹区域土地利用
1、腾冲在全国土地利用分区中的位置分析
腾冲在全国土地利用分区中属于云贵高原区，是实行国家特殊政策和重点扶贫的欠发达地区，也是国土开发的重点地区和土地严重退化地区。
具有生态环境脆弱、贫困人口密集，人地、人粮矛盾尖锐，土地利用问题突出等特征。
作为国家生态环境整治并限制或严禁开发的重点地区，亟待进一步综合整治和合理利用。
2、腾冲县土地利用空间管制分区
为加强对城乡建设用地的空间管制，更加腾冲县建设用地规划目标和生态保护目标，确定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界。
这3个边界划定后，就形成了空间管制的4个区域：
允许建设区、限制建设区、管制建设区和禁止建设区。
腾冲县的禁止建设区主要分布于高黎贡山自然保护区和腾冲县火山地热国家地质公园；限制建设区在城乡建设用地规模边界之外，为期保障未来腾冲县用地，在面积较大、分布集中的村镇、独立工矿用地外环定的区域；允许建设区主要是现有建设用地和新增建设用地；其他地区为管制建设区。
腾冲县土地利用空间管制分区如附图3所示：
3、腾冲县土地利用功能分区
结合腾冲县的土地利用实际情况，将腾冲县土地利用的功能分区类型划分为优化开发的城市发展区（包括城镇建设和交通设施建设）、重点开发的人口--产业集聚区、限制开发的能源—资源重点开发区、重点开发的土地开发整理复垦区、限制开发的基本农田保护区、严禁开发的土地生态环境保护重点区六类土地功能分区。
（1）城镇发展区
未来城镇建设用地应有足够的空间。
根据数据统计到2010年全县城市化水平达到36%，城镇建设用地需求量为2340公顷，到2020年城市化水平将提高到50%，城镇建设用地需求量为3420公顷。
我县城市建设在城乡统筹的前提下，向着农村城市化，城市园林化的方向发展。
这类区域成为我县最强最大的经济密集区，是我县参与区域竞争的龙头和主体，必须重点发展科技含量高的现代服务业，严格限制不符合区域功能定位的水平低、占地多、污染大、能耗高的产业。
（2）人口--产业集聚区
在腾冲县所有工业行业中，旅游文化、矿业、电力、外经贸、林产品加工是腾冲现有产业的主要支柱，是腾冲县现有的重点产业。
建材、烟草、食品加工、畜牧亦可作为未来的支柱产业加以培育；而生物资源开发创新产业中的医药制造业和以农产品为原料的食品工业将会出现产业集聚，迅速扩张其规模，有可能在未来几年成为腾冲的支柱。
全县形成了北部以矿电、建材加工为主，中部以翡翠、药品、食品加工为主，南部以茶叶加工为主的三个相对集中的工业区域的产业格局。
（3）能源—资源重点开发区
主要指水利水电工程与矿产、生物资源开发区，以及旅游资源重点开发区。
主要是：
（1）北部乡镇矿电结合片区；
（2）县城的外延区规划建设适合劳动密集型产业发展的食品、药品、特色旅游文化商品加工片区；（3）以清凉山、高黎贡山两公司为平台，覆盖南部乡镇的生态饮品加工片区；（4）以经济开发区为中心，建立加工制造业为主的转口加工贸易片区。
根据科学发展观，坚持工业从城市淡出，科学规划高耗能建设项目和产业链相互衔接的产业布局。
（4）土地开发整理复垦重点区
以马站乡、滇滩镇、界头乡、猴桥镇等为主，这些乡镇适宜开发的荒草地较多，通过采取工程技术和生物措施，对适宜开发利用的荒草地，通过土地平整与改造、配套完善农田水利设施、修建田间道路，营造防护林等措施，提高土地利用率，可增加有效耕地面积1020.00公顷，是我县土地开发、整理、复垦重点区域。
（5）基本农田保护重点区
腾冲县地形地貌独特，气候类型兼备，生物多样，种类丰富。
但山地面积高达84%，可耕地资源有限，农田少，生态环境脆弱。
腾冲县的农业活动基本上集中在河谷坝区、中低山丘陵地带和坝子周围。
这些地区多为地势平坦、土层深厚、水利条件好、耕地精作精细的区域，是全县粮食的主产区。
旱地中的一部分分布在坝子周围的台地、丘陵地带，由于土质、气候、耕作条件好，农作物的产出也较高。
2005年末，腾冲县耕地面积80561.52公顷。
其中坡度25°以上的耕地7330.73公顷。
到2010年，全县耕地保有量79790公顷。
基本农田保护重点区是河谷坝区、中低山丘陵地带的灌溉水田和坝子周围的台地、丘陵地带。
2003年末，上级下达划定基本农田保护面积为66935公顷，保护率为84.55%，只好将大量中低产、坡度25°以上的田地划入保护区。
（6）土地生态环境保护重点区
主要是耕地坡度大的河谷地带和中高山地区。
河谷地带，尤其是龙川江河谷地带，耕地坡度大，干旱缺水严重，雨季土肥流失多，耕作环境十分脆弱。
中高山地带由于气候寒冷、土层浅、地力差，农作物的产出较低，一旦破坏很难恢复。
日益突出的资源问题、生态问题、地质灾害问题，已成为影响当前经济增长、危及长期发展的重要因素。
统筹协调人与自然的发展，要树立人与环境和谐的发展观。
所以，建设土地生态环境保护重点区不仅是本身的需要，从全县的生态环境和经济建设的角度来说，也是十分必要的。
依托区内众多的自然保护区和丰富的动植物和旅游资源，这类地区是资源环境承载力较差，不具备大规模集聚经济和人口的区域。
此类区域要实行有限开发的方针，发展适合本地资源环境承载能力的特色产业，并引导人口转移到重点开发区域和优化整合区域。
五、规划实施保障措施
1、法律保障措施
通过具体强制性效力的法律、法规来规范土地利用规划实施管理是国际上通行的、基本的方法。
因此，提供可操作性强的法律保障体系是规划实施管理保障体系重要的功能之一。
（1）制定和执行规划实施的相关规范性法律文件
由于土地利用总体规划实施管理的工作重心是地方性规划，尤其是县、乡镇两级土地利用总体规划，因此，腾冲县在规划实施的过程中必须严格遵循国家法律、国务院行政法规和部门规章、云南省地方性法规、地方政府规章和规范性文件以及保山市的规范性文件，尽可能制定出更细的、操作性更强的地方性配套规范性法律文件，如规划实施细则或规划实施要点，提出有关规划实施机构管理程序、实施效果评价。
监督管理规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保障各级总体规划的落实。
（2）深入开展土地规划法律法规的学习教育。
通过教育进一步提高依法用地、按规划用地的意识，在法律法规允许的范围内按照规划合理利用土地。
严格依法管理土地，积极推行土地利用方式转变，对违反规划占地的，应依法追究责任。
2、行政保障措施
土地利用规划作为一项国家措施和政府行为，仍需要依靠行政组织运用行政手段，采用命令、指示、规定、制度、计划、标准等行政方式来组织、指挥、监督规划的实施。
行政管理措施实施规划的优点在于集中统一管理，具有较强的针对性，手段比较灵活。
腾冲县土地利用规划实施保障体系中的行政保障主要体现在：
（1）建立规划许可制度，依据规划调控土地利用规模、结构、空间布局和时序，切实解决脱离土地利用总体规划选址、立项的问题。
因此，推行规划许可应作为实施规划管理的重点。
（2）加强体系中规划实施监督。
健全监察执法体系，强化土地利用尤其是土地违法行为的监督检查，在日常定期和不定期巡查的基础上，每年对土地规划实施情况进行一次执法大检查，对任何违反土地规划的用地行为进行严肃查处，保障土地利用总体规划在土地利用和管理中得以全面贯彻实施。
（3）加强对实施规划的领导与协调。
土地利用规划的实施涉及面广，制约因素多，党委、政府加强领导是关键。
计划、城镇、农业、环保等部门与土地利用规划的实施切实相关，都要各司其职，在相关环节上共同把关、搞好配合，逐步形成规划实施的联动机制。
所有单位和个人用地都要纳入土地规划、计划管理的“笼子”，自觉服从规划调控和管理。
只有这样，全县土地利用规划才能得到顺利实施、有效施行，才能管好用好我县有限的土地资源，保障社会经济持续发展的需求。
3、经济保障措施
保护土地资源和实施规划需要市场与政府的共同作用。
我国社会主义市场经济体制已初步建立，制定和实施土地利用规划要充分考虑经济规律，自觉运用经济机制，把积极的经济手段与政府的规划意图、社会的整体利益结合起来。
腾冲县土地利用规划实施保障体系中的经济保障要从以下方面入手：
（1）利用税收调节功能提高新增建设用地的门槛，规范农用地转用、征收行为，以及提高存量土地保有成本，促进存量土地节约集约利用，防范不合理扩张土地。
（2）利用财政转移支付加大对农用地扶持的力度，提高土地使用者保护耕地的积极性等措施，引导土地利用行为朝着规划确定的目标发展。
（3）以经济杠杆为主要手段，通过土地税收政策、地价与土地收益分配政策以及土地收购与储备政策引导，使建设项目落实到规划所确定的用途区，凡符合土地利用总体规划所确定的用途分区的征地成本应低，反之则高。
（4）制定优惠政策或增收占用耕地开垦费，鼓励建设项目少占或不占耕地，确保国家粮食安全，也有利于规划的顺利实施。
4、社会保障措施
社会保障就是发动社会大众参与规划的制定，监督和维护规划的实施。
在市场经济比较发达的国家，规划管理中的公众参与和社会监督制度已相当完善，而我国规划中将其作为规划理念、方法、制度是在近些年才开始的。
腾冲县土地利用规划实施管理的保障体系也要贯彻这种思想，具体做好以下工作：
（1）建立规划公众参与制度。
规划成功的国家与地区无不强调公众参与。
公众参与既可以对规划人员收集的资料及时予以修订，又可以将规划的目标和设想及时与公众进行交流，以提高决策方案的可行性和满意度。
同时，由于规划的思想和理念在规划编制过程中，深入人心，规划实施的难度降低，公众也可及时地调整其行为，自觉按照规划的要求调整用地方式和投资方式。
只有这样，才能制定出切实可行的规划方案，才能得到广大土地使用者的支持，才能取得应有的成效。
（2）建立规划公示制度。
土地利用规划是一个关系整个社会、经济发展和区域生态平衡的重要法律法规，只有加强宣传力度，建立健全的土地利用规划公示制度，将规划的方针原则、指导思想、规划期限、用途分区、类型结构等相关内容向社会公告，接受社会监督，让法律的意识深入人心，让规划的内容家喻户晓，才能真正起到民主监督的作用，才能杜绝违法事件的发生。
（3）建立规划管理公开制度。
土地利用规划涉及很多的内容、实施政策和实施的要求。
规划管理公开就是要公开规划的内容，公开实施规划的政策和有关要求，公开工作制度和办事程序，公开按规划审批和审查用地的结果等等。
这样才能保障规划有效的实施。
5、技术保障措施
在现代科学技术日新月异的今天，运用科学、先进的管理方法和手段开展土地利用规划的实施管理，不仅能够大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用规划的功能和作用。
腾冲县这个保障层次主要涉及信息化建设和机构队伍建设两个方面。
（1）信息化建设。
规划实施工作应由构建规划管理信息系统入手，以规划乃至整个国土资源管理的业务流程重组为核心，全面推进规划实施管理的信息化、规范化和现代化。
推进规划管理的信息化，能够提高规划管理的效率，降低管理成本；能够加强对规划的宣传，有效地实施政府和社会公众对规划修编、调整和实施的监管；能够全面提高规划为公众服务的水平，进一步改善国土资源部门的形象，进而促进经济发展和各项建设。
（2）机构队伍建设。
各级政府要结合机构改革，稳定并加强规划管理队伍，要在县（市）级土地部门设立规划管理机构。
要加大各级规划管理队伍学习的培训制度，不断提高干部的政治素质和业务素质，有计划地开展规划管理岗位培训的持证上岗制度。
附表1腾冲县土地利用的主要调控指标
指标
2005年
2010年
2020年
指标属性
总量指标
公顷
亩
公顷
亩
公顷
亩
耕地保有量
80562
1208423
79870
1198050
78930
1183950
约束性
基本农田面积
66720
1000800
约束性
园地面积
5779
86684
6855
102825
8490
127350
预期性
林地面积
369658
5544870
337930
5668950
379050
5685750
预期性
牧草地面积
1907
28603
1900
28500
1840
27600
预期性
建设用地总规模
12222
183330
13350
200250
15340
230100
预期性
其中：
城乡建设用地规模
11041
165615
11230
168450
12380
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