中央和地方关系的集权分权悖论周黎安Word文件下载.docx
《中央和地方关系的集权分权悖论周黎安Word文件下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中央和地方关系的集权分权悖论周黎安Word文件下载.docx（24页珍藏版）》请在冰点文库上搜索。
所以，我现在开始对这个问题感兴趣。
今天我就想讲一讲我这段时间思考这些问题得到的初步结果。
今天我的报告的题目是中央和地方关系的“集权－分权”悖论。
我试图对这个悖论进行描述和解释。
在这个过程中我会提出一些概念，也许对我们认识这个关系有帮助。
究竟有多大的帮助，我不知道。
所以希望大家多给一些评论。
问题的提出
首先谈一下这个问题怎么提出来的。
关于“集权－分权”悖论，我想提一些基本事实。
中国一方面是最集权的国家，中央以下达文件和命令的方式控制了大部分决策。
所有行政组织的设计权和立法权高度集中于中央；
地方政府拥有的权力是行政授权，随时可能被收回，不存在地方自治；
剩余控制权在中央。
另一方面，中国同时又可能是最分权的国家。
事权高度集中于地方政府，除国防、外交之外的几乎任何事情的执行权均在地方政府；
地方政府享有大量的自由裁量权，地方行政首脑有时被形象地比喻为“土皇帝”。
这里引用楼继伟给出的一些国际比较的数据。
各国中央公务员的人数占总公务员的比例：
中国7％－8％，美国16－17％，欧盟30％，日本25％，印度66％。
作为十三亿人口的大国，中国只有大概五十万中央公务员。
美国实行联邦制，是一个高度分权的国家。
但是它的中央公务员的比例也有16-17%。
中央财政支出占GDP的比率：
中国24％，美国50％，欧盟50％－60％。
这大概是2004、2005年的数据，中国已经实行了分税制。
其它的比如中央财政支出占总财政支出的比例，我在别的场合看见过。
和其它主要国家比较，中国的比例几乎也是最低的。
我们把政府间关系中高度集权和高度分权的统一称之为“集权－分权”悖论。
据我所知，第一个明确提出这个悖论的是楼继伟。
他在2005年发表在《经济观察报》的一篇文章里提到了这个悖论。
许成钢先生在今年来光华做了一次演讲，提出中国是“分权的威权主义”国家（decentralizedauthoritarianstate），与集权－分权悖论很接近。
这是问题提出的背景。
带着这个问题看文献，发现文献里的描述和今天说的这个现象有一些关联。
只是这个关联可能不是直接相关。
我找了一些政治学文献，包括谢庆奎的、朱光磊的等等。
由于我个人对政治学文献的了解有限，所以如有遗漏文献希望大家能够告诉我。
这些文章大致是讨论了中央和地方的关系，但是没有以悖论的形式提出来，也没有去试图解释悖论。
钱颖一和许成钢先生93年发表的一篇文章很有名。
其中提出中国和苏联相比是一个M形结构。
M形结构主要是说：
即使在改革开放之前，中国地方政府拥有的权限也比前苏联的大。
地方政府就像是M形下面的division，由于是利润中心所以有相当的自主权。
M形结构描述了分权的事实，但是没有说到中国同时又是集权国家。
还有“中国特色的财政联邦主义”（QianandWeingast，1997）也是强调中国事实上分权。
上面提到的有两篇文章都涉及到了分权，但是没有直接回答我们刚才说的问题。
和西方国家相比，中国的政府层级之间的关系有职责同构特点。
中央政府做的事情和省政府、市政府做的事情几乎是重叠的。
我在这篇文章里提出的概念和框架也许可以比较好地解释这个现象。
解释了这个悖论以后，也可以更好地理解钱颖一和许成钢提出的M形结构。
具体说一下这篇文章研究的问题。
第一个问题是一个悖论，即为什么中国在政治体制上是一个高度集权的国家，而在具体的行政事务管理上又是一个高度分权的国家？
另外，我刚才提到了楼继伟的数据。
这些数字背后对应着中国政府间关系的哪些具体和重要的特征？
我们还可以进一步探讨一些的问题。
看似两个极端如何整合在一起、成为一个内在一致的体制的？
它如何演化而来，又在经历怎样的变化？
这种特定政府模式背后的组织逻辑是什么？
在目前的发展阶段，这种集权－分权组合与中国经济发展的特征和问题存在哪些关联？
它在未来如何变化？
由于时间关系，有些问题无法展开。
但是，我会把主要的结果和大家分享。
这算是一个老题目了，已经被很多学者研究过。
为什么我还要琢磨这个问题？
主要是我觉得中国目前所面临的一系列问题与挑战都与中国政府间关系的架构紧密相关。
财政体制改革讨论中最大的问题是如何在各级政府间划分事权与财权，另外的问题还有基层政府的财政在分税制之后特别困难；
公共卫生和医疗体制改革方面，核心问题是政府间如何分担责任；
食品药品安全、环境污染等需要有监管机构，如何设置监管机构也涉及到中央和地方两层的关系；
还有一个是经常被讨论的中央政策的执行力问题，“上有政策，下有对策”这使得中央颁布的条文、政令到了下面得不到执行；
企业和个人诚信体系方面的问题在于相关信息均是属地化和局部化，很难集中和整合。
这些问题都或多或少地和今天的讨论主题有关系。
如果把这个悖论理解清楚，也许可以帮助我们思考现在的改革。
“集权－分权”模式的历史原型
在研究当今政府间关系时，我想先回到过去看看“集权－分权”模式的历史原型。
1949年以前甚至早到从秦到明清的2000多年的历史中，中央和地方是怎样的关系？
研究这个问题很有意义。
我们知道制度有高度的路径依赖性。
把历史的原型分析清楚会对理解现在很有帮助。
另外，作为工业化、现代化、市场化的国家，复杂的问题让我们难以找出头绪。
古代政府的职责就相对的简单，其中的基本元素看起来更加清楚。
把基本元素解剖清楚以后，我们在现在这个复杂的背景下就不会被那些琐碎的细节遮挡，从而能够更加清楚地看到其中的逻辑。
纵观2000多年来中央和地方的关系，历朝历代一直在变化。
但是有两个基本特征的特征变化很少。
一是属地化分级管理，即政府与百姓发生关联的基本方式。
二是行政逐级发包制，即中央和基层政府间的关系。
把这两个特征概括清楚了就能抓住中国古代中央和地方关系的基本架构。
而且也就能解剖中国古代“集权－分权”的基本特征。
我们现在看到的“集权－分权”的悖论在古代就存在，只是形式略有变化。
我先讲“属地化”分级管理，这块比较容易理解。
中国自古以来在行政管理中都是实行“属地管理”原则。
比如，商鞅变法推行的“五户一保，什户一甲”的户籍制度实际是属地化的管理。
还有，长期以来的“重农抑商”政策也是在强化属地管理。
因为重农抑商就是把农民束缚在土地上，限制在乡村社区里。
而流民很可能是无业游民，容易构成农民起义的主力。
所以古代政府一直把流民作为社会稳定的威胁。
另外，流民是“非属地”的，无法管理。
因此历朝历代的皇帝都对流民非常关心。
再有，县以下的乡绅治理、宗法宗族制的流行把血缘和地缘纽带的治理作用发挥到极致。
“属地化”管理有两个主要特征。
一个是平民百姓的日常事务只和所在地政府发生联系，与其它层级政府的联系一定是以所在地政府为“接口”的。
另一个是地域与地域之间的联系被人为地限制。
每个地域各自为政并且相对独立，是自给自足的经济和社会单元。
下面想讲的是行政逐级发包的制度，这对理解中央和地方关系很重要。
在讲这个之前，我想简单地描述一下古代“集权－分权”模式的特征。
自秦以来中央和地方的行政关系，一直体现出“集权－分权”模式的基本特征。
朝廷无所不管，一切政令条例皆出自朝廷。
自隋唐以来，中央设置六部，分辖吏、户、礼、兵、刑、工。
地方政府负责具体实施和监督执行，并代为管理地方的几乎所有事务。
现在看看这些官员。
我们把所有官员分为两类：
亲民官与治官之官。
在地方政府的建制中，只有州县一级的行政长官属于“亲民官”，而在此之上的是“治官之官”。
那些道、府、节度使都是管人的，只有地方官这些父母官直接和老百姓打交道。
介于中央政府与基层政府之间有各色各样的中间政府和机构，其设置依不同朝代而变化，但均是监督和控制基层政府官员的机构。
另外，县以下不设政府机构，乡绅作为政府的代理人具体地管理事务。
从刚才描述的基本特征进一步地总结，我称之为行政逐级发包制。
因为朝廷把具体的经济、行政事务发包给今天意义上的省。
省又将事务发包给市。
市再发包给县或者乡。
实际上是行政和经济管理事务由中央逐级发包到县乡一级的过程。
每一次“转包”就是中央政令的向下传递，也是具体政府职责和事权的转移。
中央以下每一级“发包方”都向上一级发包方责任，而上级则有监督下一级承包方的责任。
县乡作为最终的承包方，具体实施政府管理的各项事务。
发包制是如何定义的？
这个词是从契约理论中借用来的。
我想先把契约理论中的雇佣制与发包制的概念先理一下，然后再分析在何种意义上用发包制而不用雇佣制来刻画中央和地方的关系。
雇佣制对应着经典的资本主义企业的特征。
雇佣制中雇主用行政指令的方式要求雇员完成被指定的任务。
这样生产工具和物质资产由雇主拥有，代表一种直接控制的集权治理。
发包制中发包方把任务发包给承包方，承包方按规定的要求交货。
和雇佣制中的雇主相比，发包方不具体干预生产过程。
也就是说发包方不对生产过程中下很多指令。
承包方占用生产工具和设备，代表一种间接控制的分权治理。
给定刚才的定义以后，我们讨论为什么用发包制而不用雇佣制。
初看起来中国古代的行政管理更像是雇佣制，而与“行政发包”的理想类型之间有偏差。
首先，所有官员均为朝廷命官；
其次，皇帝是一切政府资产的所有者（普天之下，莫非王土；
率土之滨，莫非王臣）。
但是，对较为基层官员的任命权更像是名义的，省级官员对下属官员的晋升、降级、免职有建议权和实际的影响力；
政府资产的使用权和实际支配权也都是在地方官员手里。
因此行政体制的实际运行更接近“发包制”，而非“雇佣制”。
“逐级”说明其集权的一面，因为权力是由中央向下发包的。
“发包”说明其分权的一面，中央有很多具体的事务管不了，也不管。
古代的财政体制也反映和支持了行政发包制。
以明清为例，基层政府向中央上缴大致固定的税赋。
剩下部分属于地方官员的薪俸和行政管理费用，类似“固定租金制”。
考虑到基层官员在正式税赋之上附加的各种“火耗”和杂税，则更接近于财政分成制。
中央发给地方任务，地方因此得到经费。
这些经费并不是中央直接为其提供的，而很大程度上是地方自筹的。
在明清，州县官要自己花钱雇用幕僚和其他的服务人员。
从这个意义上，就更像是发包制。
这些地方官员实际上是自筹资金，因为政府给其的薪水是很低的。
讲到逐级发包，我想提出它的三个基本特征。
首先，行政发包的内容是逐级下达。
层级越高，指令越具有权威性，越具有否决权。
所谓权威，不在于发布了多少指令而在于对下面的决定有没有否决权。
否决权是在中央的。
中央是第一个发包方，可以决定要发给谁。
这是古代行政体制的高度集权的一面。
其次，每一级“承包方”只对直接的“发包方”负责，并以满足它的要求为主。
因为直接上司决定了选谁做即的下属。
直接上司监督这些下属并拥有很多他们的信息。
“县官不如现管”，就是这个意思。
这种安排容易导致相邻行政层级之间的串谋，共同对付上级。
经常都是省里想要瞒着中央，于是就很容易地说服了底下的人。
另外，发包的具体行政事务只有最后一级承包方（县乡）负责实施。
只有县官管事，其他官员都是管人。
上下级政府之间没有事权的分工关系，而是层层发包。
职责和职权高度重叠和同构。
由于中间很多监督层的存在，监督之困难又在事实上赋予了地方政府的巨大的自由裁量权。
刚才还讲到了属地管理。
属地管理与行政发包又是什么关系？
我觉得二者是合而为一、相辅相成的。
属地管理强调一切事务的管理完全按照行政隶属关系和地域关系进行。
地方官员的行政责任便于界定，实施“谁主管，谁负责”的原则，方便了行政事务的逐级发包。
我们的地方官员的行政责任几乎是无限的，这就是发包的结果。
另外，行政发包完全按照“块块”管理原则，而非“条条”管理原则。
古代除了对漕运、盐政是实行“条条”管理，其它基本都是块块管理的。
“集权－分权”模式的背后对应的事实是什么？
概括起来就是“属地化行政逐级发包制”。
古代“集权－分权”模式的组织逻辑
为什么会有“集权－分权”模式的安排？
这个逻辑值得探讨。
从秦汉到现在2000多年的历史，每一个朝代在它刚刚建立的时候都有选择制度设计的权力。
当然，每朝都会承袭上一个朝代的一些制度，但是也会有一些修改。
这个修改就是在重新评估上一个朝代的制度，找出改进的可能。
2000多年来，政府间关系的基本特征都没有太大变化。
这说明这个制度安排肯定是具有相当的稳定性的。
找出这个逻辑首先要理解集权者的两难。
作为所有权力集于一身的中央政府，面临两项基本任务：
一是为广大百姓提供基本的公共服务，维持政权的长期稳定；
二是保证下放的权力不被滥用，防止滥用的恶果。
但是，这两项任务是矛盾的。
很多公共产品具有地方性，是为公众服务的。
越想提供质量高的公共产品就越要熟悉当地的情况，这样就需要分权。
另一方面，权力越是分到基层就越需要监督。
所以这两项基本任务在统治手段上会带来分权和集权的矛盾。
分权与集权有矛盾，根源在于监督需要获得信息但是信息的获取又是很困难的。
假如信息很容易获得（比如有监视录像可以让皇帝知道每个地方官员的所作所为），那么就可以下放很多权力。
但是信息成本的约束是这个两难的根源。
整个政府体制的组织设计就是围绕这个矛盾展开，试图寻求两者的平衡。
如何进行对行政代理人进行有效的监督和控制是集权组织设计的核心问题。
古代的交通和通信技术使得监督和信息获取尤为困难。
中国历朝历代的政府最后都选择了属地化行政逐级发包的制度。
这个制度有什么好处？
我简单地概括了三大方面的好处。
第一是节约组织和监督的成本，主要有三个因素。
通过层层发包可以节约中央直接监督大量的基层政府的成本。
另外，限制中央政府的规模可以大大减少对税赋的需求。
虽然地方政府需要把税收交给中央，但是税负相对来说还是较小的。
清政府时期，朝廷一年的收入大概就是几千万两银子。
抄和珅的家的时侯，发现他的家当都能抵上清政府十年的财政收入。
这个数量之大让人无法想像，但也说明了清政府当时的财政收入是很少的。
而这个安排对政权稳定是非常关键的。
历朝历代所有农民起义都是由于官逼民反。
官逼民反的核心就是在征税环节上。
逐级发包可以大大减轻中央政府的存在给地方造成的税收压力，从而减少了地方政府搜刮百姓的可能。
还有，属地化的逐级发包可以“谁主管，谁负责”，这样就可以对地方官员形成更好的约束。
第二个好处是事权高度集中于地方政府和监督的困难使得地方官员获得大量的自由裁量权。
地方决策被否决的危险很小，中央很难对每项决策一个一个地审查。
所以地方政府实际上拥有很多具体的权力，这些具体的权力就像被保护的产权。
如果地方官员的每项决策都会被上级审核，那么地方政府就没有任何积极性去做决策了。
权力受保护可以调动积极性，在经济学的激励和组织理论中有很多这方面的研究。
由于地方官员有积极性做决策，因此很多政策都是根据当地的条件做出的反应。
在地域差别如此之大的中国，保留政策的多样性很重要。
第三，地方政府的权力需要中央授予，中央必须依赖地方政府的协助、配合来具体执行政策。
这样中央和地方政府之间就形成“双头垄断”关系，地方政府可以获得准租金。
如果中央政府很容易从市场上买到政府公共的服务，或者一个县的服务很容易被另一个县的服务提供，地方官员就拿不到多少租金了。
这种双垄断的关系使得中央政府即使手里有很多权力也必须尊重地方的利益。
到了1949年以后，经常出现中央和地方进行协商和谈判的现象。
一个高度集权的政府，中央怎么需要看地方的脸色呢？
中央和地方之间的双垄断关系保护了地方的积极性，在制度上保证了地方政府的利益。
逐级行政发包是集权者出于减少监督成本而设置，但它也制造了新的监督问题：
谁来监督监督者？
中央政府是希望发包给中间级别的政府来监督地方政府，可是如何监督这些作为监督者存在的中间政府？
这是属地化行政发包制的内在张力。
中央一方面想发包权力，但是一方面又对下级政府不信任于是又设立监督机构。
可是设立了以后又不相信这个监督机构，于是开始想办法监督这个监督机构。
所以有的皇帝会派太监或者侍卫去监督各级官员。
太监本身没有这样的权力，但是皇帝就是相信太监。
毛泽东也是，他在大跃进的时候让他的警卫员去农村调查到底饥荒有多严重。
历朝历代围绕着从皇帝到基层政府之间的中间督政机构的反复调整和叠床架屋说明了这种张力的力度。
为什么会出现谁来监督监督者的问题？
根源在于集权者只能在垂直监督体制下选择授权还是放权。
集权者不让老百姓监督地方官，不能获得横向监督的信息，于是只能依赖自己的权力去亲自监督下面的官员。
“一放就乱，一统就死”的困局无法避免。
这使得它遇到了集权者的两难。
民主政体依靠的是横向或水平监督解决信息收集和监督的问题，因而可以支持一个高度分权的体制。
权力越是分散到小的地方政府就越好监督。
因为监督者是当地的民众（即被服务的对象）。
集权和分权又是如何整合在一起的？
我觉得关键是中央一直控制了人事权。
发包方和承包方完全是由中央政府控制的。
中央通过对地方官员任命权的控制来限制地方可能的分裂和失控。
中央是如何控制的呢？
迫使地方官员服从和讨好中央的最重要的机制是政治锦标赛，即地方官员之间晋升竞争。
晋升竞争可以减少中央对某个地方官员的依赖。
到现在，这种竞争仍然存在。
中国经济增长很重要的原因就是在于改进了政治竞争中的指标。
过去不太好设定一个统一的单枚的公共统计量，所以政治竞争有其限制。
比如古代就没有GDP的统计。
所以古代虽然使用了政治竞争的机制，但是竞争的标准却有些模糊。
1949年以来属地化行政发包制的变化
古代的政治体制比较简单，我刚才用属地化行政逐级发包的概念来概括了古代政府间的关系。
1949年以后，这些关系的特征有了什么变化？
变化背后的逻辑是什么？
在我们把古代的行政管理制度解剖分析以后，我们反过来看现在就会比较清楚。
1949－1978年有几个重大的过程同时进行：
现代化、工业化和计划经济的执行。
三者合一使得传统的以属地化管理为基础的“集权－分权”模式无法适应。
工业化过程中要从农村征集大量粮食运送到城市。
然后还要把机器设备从一个地方运到另一个地方。
地域之间的人员、物质调配和财源的频繁流动使得过去自给自足的、相对独立的属地化管理就无法实行了。
这样就需要有管理地域之间事务的中央机构。
另外，苏联模式对中国也有深刻影响。
苏联是一个高度集权和高度计划的国家。
它是U型结构，强调“条条”的管理。
中国一开始是照搬苏联模式，当然会受到影响。
在上面说的背景下，我们看看1949－1978的主要变化。
第一是中央垂直部门的出现，形成条块管理的新格局。
中央部委目前有200左右。
第二，过去的政府建制是不下乡的，现在延伸到乡镇一级。
这是为了保证农民生产的粮食能输入城市，为工业化服务。
这就引起了第三个变化，人事任命实行下管两级的制度。
过去皇帝要控制所有地方官员的任命。
现在中央政府只管省市级官员的任命，省政府管县级的任命。
这样就赋予了地方人事任免的权力，有些接近发包的意思。
第四是引入了党政关系（党管干部），权力开始集中于党委。
上面讲到的是对古代模型的修改，其中仍然可以看到很多制度路径依赖的痕迹。
行政逐级发包制的色彩仍然浓厚。
为什么这么说？
首先是各级政府的职责和职权高度同构，事权集中于基层政府。
在前苏联，全国的经济计划都是由中央部委制定的。
这个制定可能相当精确，控制也非常严密。
中国整个的计划经济会制定五年计划或者每年的计划。
名义上这些计划是由中央制定，但实际上很多计划的制定是分解到省或者更低层政府的。
所以中国可能没有像前苏联那样真正地实行过计划经济，还是较多地依靠属地来平衡。
这是因为我们没有那么多的统计人员，我们的人力资本根本无法支撑像前苏联那样的高度集权和高度计划的经济。
另外，下管两级的人事制度和乡镇建制进一步加强了行政发包的性质。
在古代，从县到乡还是非正式的发包。
现在变成了正式的发包。
因为乡镇干部也是国家干部，从县政府那里得知其要处理的事务。
我们也可以看到属地化管理在新体制建立中的延续。
一个是国家范围内的公共产品按照行政隶属关系和属地原则提供。
第二条块管理中还是以块为主。
块块管“人、财、物”，而条条负责“业务指导”。
也就是说我们在引入前苏联的体制的时候已经照顾到了历史上的属地化管理的原则。
即使是中央的垂直部门在地方的官员的也是由地方任命的。
地方肯定会任命听地方的而不是听中央的。
这就使得中央的垂直部门伸到基层政府后还是由地方政府控制。
属地化管理在一些地方甚至是加强了。
比如人民公社化比以前的乡村的宗族治理更加属地化。
它按照居住地对农民进行管理。
又比如，城市虽然没有人民公社但是有单位制。
单位制其实也是发包。
单位几乎无所不管，人们的所有信息和档案都在单位。
离开了单位，人就什么也不是。
单位制（所谓的企业办社会）也是属地化管理的延续和加强。
毛泽东在1956年的《论十大关系》中对前苏联体制进行了思考。
我们开始对前苏联的体制是照单全收。
到后来发现运转不了，于是提出要同时照顾中央和地方的积极性。
这个改革其实就是中国传统的属地化的行政发包制跟前苏联的高度集权和高度计划经济的制度之间的碰撞。
由此，中国传统体制对植入式制度变迁进行了有力的抵抗和调整。
改革以来（1978年以后）属地化的行政化发包制又有什么新的变化呢？
1978－1993年，属地化和行政发包制被进一步加强。
首先是出现行政性分权。
很多之前属于中央部委的权力被下放到地方，地方政府的权力更大了。
另外还有人事任命制度上由以前的“下管两级”变成了“下管一级”制度。
也就是说，省政府对下面的官员的任命几乎具有完全的权力。
这就更像发包了。
在古代，任何官员都是由朝廷任命的，所以人事上是高度集权的。
还有就是出现财政包干制，政府把所有财政收入打包最后给中央上交一个比例（或者一个固定额度）的收入。
1993年以后，市场化的力量开始打破以属地化为基础的行政发包制，出现了“垂直管理的收权浪潮”。
最开始是对银行、海关、国税实行中央垂直管理，中央采取跨地域的管理把所有的人、财、物都管下来；
对工商、地税、质检、药品监督、土地管理等实行省内垂直管理；
司法、审计、统计正在酝酿实行省内的“条条”管理，而不是过去的“块块”管理。
建国以来，出现了好几次放权－收权。
1978年以后，中央大量放权。
但是1993年以后，中央又开始将权力往上收。
这是否又是一次历史的收放循环？
我们该如何站在属地化行政发包制度的角度上去看中央和地方关系的调整？
当然，有很多调整可能会导致又一轮的收放循环。
权力确实是收上来
升级会员 