“广州模式”的电子政务绩效评估案例分析.doc

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“广州模式”的电子政务绩效评估

电子政务绩效评估在国内已不是一个新鲜名词，2002年《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》就明确提出要“研究建立电子政务绩效评估机制”，《2006-2010国家信息化发展战略》、《国家电子政务总体柜架》等文件中也强调了电子政务绩效评估的重要性。

近年来，国内北京、广东、福建、江苏、甘肃、云南、青岛、广州、宁波、邯郸等省市都开展了不同程度的电子政务绩效评估工作，由于各地电子政务发展的情况不同，各地电子政务绩效评估的主体、对象、形式、内容、指标体系都存在一定的差异。

广州市是国内电子政务建设开展得较早的城市，经过多年的大规模投入，电子政务在信息公开、基础设施、网站、公共服务、信息资源开发利用等方面都取得了一定的成绩，在政府加强城市管理、转变职能、增强政务协同能力、提高行政效率和公共服务水平等方面发挥了积极的作用。

但是，各级政府特别是有关效能监察部门、信息化主管部门和财政部门对电子政务投入所产生的效益一直无法有效掌握。

广州市政府先后印发了《关于加强资源整合提高我市电子政务综合效能的意见》（穗府办〔2006〕6号）、《关于加快电子政务建设提高政府行政效能和公共服务能力的工作意见》（穗府办〔2006〕36号）等有关文件要求提高电子政务的综合效能。

为了更好地把握全市电子政务的绩效状况，广州市信息化办公室联合相关部门于2007年开展了第一次全市范围的电子政务绩效评估工作，力图探索出一条“广州模式”的电子政务绩效评估道路。

“广州模式”的电子政务绩效评估

（一）基本情况

　　广州市电子政务绩效评估工作由市信息办牵头市编委办、市发改委、市财政局、市直机关工委和市监察局等部门组织开展，分为启动、单位自评、现场抽查、第三方机构评估、综合评估五个阶段进行，对全市43个政府部门和12个区/县级市进行了评估，重点对各单位电子政务的组织领导、建设应用、应用效果、资金的投入和使用情况以及社会化等方面进行了评估。

（二）评估所反映的问题

　　通过此次评估，我们把握到广州市电子政务在加强公共服务、提升城市管理和提高行政效能等方面都取得了较大的进展和突破，电子政务建设和应用的步伐显著加快。

全市电子政务的发展经历了以信息化基础建设为主的初始阶段和以扩充应用为主的扩散阶段，目前已经到了强调资源整合优化的整合阶段。

除了成绩，我们更为关注的是评估当中发现的一些问题：

　　1、电子政务发展的不平衡状况仍然明显

　　不同政府部门、区/县级市之间由于在信息化的投入方面（包括人员、资金等多方面）差异较大，“一把手”对信息化的重视程度决定了本部门信息化的发展状况。

信息化起步早、投入大的单位进入良性循环、电子政务水平逐步提高，而对信息化不予重视、投入较小的单位电子政务水平则止步不前。

电子政务建设当中的“马太效应”已经出现。

　　2、信息安全仍然存在一定隐患

　　据本次评估获得的数据显示，广州市43个政府部门中只有51.16%组织开展了信息安全风险评估工作，53.49%的部门组织开展了信息安全等级保护工作，53.49%的政府部门制定了信息安全应急预案或应急协调预案，组织过信息安全应急演练的部门仅占37.21%，有72.09%的部门对重要信息系统开展了灾难备份工作。

这显示了各部门的信息安全防范意识还很薄弱，信息安全工作的任务还很艰巨。

　　3、电子政务重建设轻应用的情况依然存在

　　通过本次电子政务绩效评估调查发现，广州市大量的电子政务系统已进入应用维护阶段，运维费用占电子政务投入的比例越来越大，然而各个部门对电子政务还是停留在大规模投入建设的认识上，对如何提高系统应用效果和稳定运行方面认识尚且不足。

多数政府部门的电子政务运维管理体系不够健全，全市43家政府部门中有28家业务系统运维选择了外包，15家选择自行维护，只有不到10%的政府部门建立了运维管理体系，建立了运维管理体系的部门也存在运维人员运维知识体系不足、运维管理制度不健全、流程不规范、缺乏考核指标等问题。

　　4、电子政务资源共享整合程度较低

　　本次评估发现，广州市的政府部门和区/县级市都已经建立大量的电子政务系统，对政府部门开展城市管理、行政办公、市场监管等业务起到了极其重要的支撑作用，部分项目还获得了国家和省市的表彰。

但是在不同部门之间，甚至部门内部不同业务处室之间的信息系统“烟囱林立”的现象仍然严重，系统之间不能互通、信息资源无法共享的情况造成了重复建设、资源浪费、政府业务协同难以开展等不良后果，政府行政效能大受影响。

　　“广州模式”电子政务绩效评估的特点

　　对于“广州模式”的电子政务绩效评估可以概括为以下四个特点，这四个特点也是本次评估取得成功的基本要素。

　　1、强有力的组织领导是评估得以实施的坚实基础

　　本次评估包括五个阶段，评估主体涉及六个相关政府部门，评估对象覆盖了43个政府组成部门和12个区/县级市,另外还有多名人大代表、政协委员代表、外聘专家以及第三方咨询机构参与，是一次涉及范围广、资料搜集量大、难度系数较大的评估。

为保证评估的顺利进行，以信息化主管部门牵头成立的电子政务绩效评协调工作组为核心的组织团队，充分发挥了高效的组织领导能力，使整个工作开展得井井有条。

以现场抽查阶段为例，工作组分为３个小组，在一周之内共抽查了１９个部门和区／县级市，共出动了１５７人次，每个抽查小组都由市电子政务绩效评估协调工作组中的成员单位领导亲自带队，其中市信息办和市直机关工委的多名局级领导更是亲自带队进行抽查，被抽查单位也都给与了充分的重视，大部分单位的分管局级领导或区／县领导亲自参加现场抽查座谈。

这样的组织领导力度是本次评估能取得成功的重要保证。

　　2、多元化的评估主体和内外结合方式提供了评估的多视角多维度

　　目前很多评估在主体上比较单一，往往造成评估的视角比较狭窄。

广州市借2007年国家电子政务检查的契机，由广州市信息化工作办公室联合市编委办、市发改委、市财政局、市直机关工委和市监察局组成广州市电子政务绩效评估协调工作组，六个部门同心协力组织了全市首次电子政务绩效评估，各部门不同的管理职能和关注点为评估提供了多视角的判断。

　　为避免以往评估中“内评估”和“外评估”相脱离的情况。

广州市在开展本次评估时着意引入了人大代表、政协委员代表、外聘专家和第三方机构参与进来，使得评估结果结合了更多维度的观点，更为客观。

　　3、细致的文件指导和科学的指标体系保证了评估的有序进行

　　2007年11月广州市信息化办公室联合市编委办、市发改委、市财政局、市直机关工委和市监察局印发了《关于印发〈广州市电子政务绩效评估管理办法〉的通知》（穗信息化字〔2007〕61号），文件对电子政务绩效评估的原则、范围、评估主体、内容、方式方法等进行了规定。

　　随后又印发了《关于开展2007年广州市电子政务绩效评估工作的通知》（穗信息化字〔2007〕65号），对评估的详细部署进行了说明，给出了评估的指标体系和自评估报告模版。

指标体系的设计建立在科学的调研和分析基础上，结合了广州市电子政务的特点，既重点考察了业务系统、网站、基础设施、信息资源开发利用和信息安全等方面的建设应用情况，也兼顾了组织保障、应用效果等方面的指标。

　　为保证评估实施过程的有序和规范，本次评估还设计了工作方案、评估规则、指标量化表、实施细则、工作手册、现场抽查工作记录表等一系列工作文档，并对参与评估的主客体各方都进行了细致的培训。

　　4、多元素参与的综合评分模式保证了评估的客观性

　　在广州的电子政务绩效评估中每个部门和区/县级市的评估结果体现为百分制的综合评分和一份针对性的评估报告。

每个部门和区/县级市的综合评分由占30％的实地检查分数＋占30％的第三方机构评分＋占40％的六个部门组成的电子政务绩效评估协调工作组评分构成，这样避免了由某个主管部门评分或完全由第三方评分造成的主观性偏差；对各被评估单位的评估报告都结合了评估协调工作组多部门意见以及第三方咨询机构和专家的意见，既肯定了被评对象的成绩又反映了其存在的问题。

评估结果为评估客体所普遍接受。

　　广州电子政务绩效评估的不足之处

　　尽管2007年广州电子政务绩效评估工作已经结束，通过这次评估工作，对全市电子政务的发展状况有了一个更好的了解，为电子政务下一步的规划和部署提供了参考。

但是在总结成功经验的同时，我们也发现了许多的不足和有待改进之处。

（一）评估指标体系还有待改进

　　广州市电子政务绩效评估的指标体系设计受到了2007年上半年国家电子政务检查的影响，其中不少指标设计留有国家电子政务检查中指标的痕迹，在具体的评估实施当中发现不同层面的评估指标体系的设计应该是大不相同的，有些国家层面适合的指标放在一个城市的评估中往往不太合适。

　　其次，指标体系设计还存在量化指标比例不足，定性指标比例过高的问题。

另外、指标体系没有对不同类型评估对象进行分类处理也需要改进，对于不同类型的客体，有的部门具有公共服务职能，有的则是以内部管理、决策咨询为主，不适宜采用相同的指标体系进行评估。

（二）在提高部门领导和业务部门的重视程度方面还有待加强

　　在实施过程中发现，虽然大部分的部门对本次评估都很重视，主要领导亲自抓的情况不少见，但是还是存在一些部门和区县把电子政务绩效评估的事情完全推到部门和区县的信息办、信息中心去办理，电子政务具体应用的业务部门不参与、不关心的现象仍然存在。

这与某些部门领导对电子政务未给予充分重视、业务部门对电子政务工作缺乏认识、信息化部门长期处于弱势地位有关。

　　（三）在提高发现问题能力方面

　　本次评估反映出了各单位电子政务建设存在的一些问题，但是被评估单位“报喜不报忧”的现象还是在一定程度上影响了评估主体的判断，无论是自评还是现场抽查，被评估对象有意避开缺点、只谈优点的情况比较普遍。

而评估结果是要体现不同客体的差异性的，这就形成了一个矛盾。

为减少这方面的影响，我们将被评估单位的“平时成绩”和“期末成绩”综合起来评估，将各单位平时的电子政务工作情况也纳入评估范围。

这些“平时成绩”包括了各部门的电子政务规划、电子政务项目立项、招投标、验收、信息安全事故情况以及相关部门对其政务网站、政务公开所做的考核等内容。

这样也给评估带来了很大的难度，数据的搜集可能不够全面，对评估结果造成了一定的影响。

　　（四）评估的可操作性还有待提高

　　本次评估设计了不少问卷、表格让被评估单位填写，涉及的内容有时过于详尽，“主观题”所占比例较高，既增加了被评估单位的填写难度，又降低了评估的准确性。

适当减少问卷、表格的数量，问卷以“客观题”为主、篇幅适中、增加指导，这样才能减轻被评估单位填报材料的负担，提高评估的效率和准确性。

　　“广州模式”电子政务绩效评估进一步发展的方向。

　　“广州模式”电子政务绩效评估作为一次有意义的探索，取得了一些经验，同时也发现了许多不足和需要改进的地方，将来“广州模式”的电子政务绩效评估还可从以下几个方面做出突破：

（一）将电子政务绩效评估纳入机关工作效能考核及领导干部考核

　　2008年，中共广州市委印发了《广州市区（县级市）局级党政领导班子和领导干部落实科学发展观评价指标体系年度考核试行办法》，将信息化发展指数列入区（县级市）局级党政领导班子和领导干部的考核指标当中，这显示出信息化工作已经越来越受到重视，电子政务绩效评估将来也要纳入机关工作效能和领导干部考核当中，这将加强电子政务绩效评估的考核力度，增加领导干部对电子政务工作的重视程度。

（二）结合对具体电子政务项目评估的角度

　　广州市对电子政务的项目管理水平一直处于全国前列，其中从立项审核、监理、招投标到验收和绩效评估的项目全生命周期的管理模式属于全国首创，对电子政务项目的绩效评估研究工作一直在组织开展，并进行了相应的试点。

这项工作将与市财政部门合作，可以作为财政支出项目绩效评价的组成部分。

今后的电子政务绩效评估要结合对电子政务具体项目的评估内容，从双重角度来进行评估。

　　（三）从事后型的评估向全过程绩效管理发展

　　目前国内的电子政务绩效评估都是事后评估型，“广州模式”也不例外，将来广州市要从事后评估向事中、事前逐渐扩散，最终进化成对电子政务从总体规划、建设到应用、运维、退出全过程的绩效管理模式。

　　（四）进一步扩大评估的客体范围

　　目前，国内对电子政务的认识已经扩大到党委、人大、政协、法院机关、检察机关、事业单位等范畴，这些范畴的电子政务投入也在逐年增加，但是对其绩效状况的掌握却非常缺乏，因此电子政务绩效评估今后的发展方向要将电子党务、电子人大等范畴都包含进来，这样才能有效的把握电子政务的总体发展情况，进行有针对性的改进和部署。

思考：

1、从“广州模式”，你认识到绩效评估的意义是什么？

2、你认为绩效评估建设的重点是什么？

答:

1、从“广州模式”，你认识到绩效评估的意义是什么？

1.开展政府绩效评估有利于转换政府管理理念

传统的行政管理过分强调维护政治统治和对社会进行管制，而忽视了对社会公共事务的管理和提供公共服务的服务性作用，忽视了社会公众对行政管理主体及其行为的监督和制约。

科学的政府绩效评估通过引入外部评估机制，吸收外部评估主体，能够使公众的意愿得以顺畅有效的表达，从而促进政府转换管理理念，提升政府管理思维高度，扩展思维广度。

因此，开展政府绩效评估有利于建立和发展广泛的社会公共责任机制、树立政府的服务行政意识。

2.开展政府绩效评估有利于转变政府职能

绩效评估在很大程度上为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供了一个较为清晰的标准和尺度，有助于理顺各种关系，有效地转变政府职能，提供公共服务，追求经济、高效和公民满意度，进而建立政府与社会之间的良性关系，为深化体制改革提供理论上的支持和技术上的帮助。

3.开展政府绩效评估有利于提高政府的行政效能

绩效评估结果有利于政府确定工作中的问题所在，并科学确定未来的绩效指标，合理地配置和使用公共资源，协调整个组织系统和落实管理人员的责任，增强政府工作的针对性和实效性。

由此可见，政府绩效评估为降低行政成本和提高行政效能提供了有效途径。

4.开展政府绩效评估有利于改善政府形象

绩效评估过程强调公民和组织参与公共行政的决策和执行过程，注重建立信息收集、传递与反馈机制，对政府工作做出尽可能全面、科学的描述并公之于众，从而为公众对政府及其所提供的服务进行选择提供了依据，使政府工作成绩得到认可，并促使政府对工作中暴露出的问题，虚心接受公众批评并积极采取措施进行改正。

同时，公众的意见和建议也能够及时反映到相关部门，以加强政府与公众之间的交流与沟通，建立和巩固公众对政府的信任，激发公众的政治热情。

2、你认为绩效评估建设的重点是什么？

1.建构多元化的绩效评估主体

电子政务绩效评估制度建设的主体只能是政府，但绩效评估主体的选择除了政府（包括其聘请专家）之外，还可以是第三方机构和社会公众等。

因此，电子政务绩效评估主体的选择应该是多元化的。

对于电子政务绩效评估实施过程来说，应该在保持有效领导和协调的同时，充分发挥不同评估主体的作用，争取各评估主体的共同参与。

特别是第三方机构在电子政务绩效评估中所发挥的作用应该重点加强，需要探索评估中政府与第三方机构之间的新型合作模式，这是未来我国电子政务绩效评估制度建设的重点之一。

2.建立科学的绩效评估指标体系

科学的电子政务绩效评估指标体系所涉及的内容是相当广泛的，需要涵盖以下内容：

一是电子政务绩效评估指标体系既要包括评估“电子”的指标，也要包括评估“政务”的指标。

二是电子政务绩效评估指标还要涉及政府绩效评估的价值取向、理念和设计模式等要素，要尽量使评估指标既能反映电子政务的优势，也能反映电子政务的缺陷，以使人们不仅发现电子政务已有的长处和可改善的机会，也能发现电子政务现存的弱点和不足；三是要考虑到电子政务的发展环境（包括法律法规建设、政策设计和制度安排等软环境）和贡献因素，以及投入成本（包括规划成本、设计成本、实施成本、维护成本等）和产出成本等。

   3.健全多层次的电子政务绩效评估模式

电子政务绩效评估是一项极其复杂的工作，要使这项工作能够规范、有序地运行，就必须根据电子政务建设的内容来对电子政务绩效评估的对象进行梳理，确定多层次的电子政务绩效评估模式。

4.提升电子政务绩效评估的地位，建立专门的电子政务绩效评估机构

首先，要将电子政务绩效评估工作纳入政府工作日程之中，以制度规定电子政务绩效评估的周期。

其次，要基于电子政务绩效评估的结果，建立有效的激励机制。

最后，建立专门的电子政务绩效评估机构。

从我国目前的社会发展现状，以及政府管理体制的角度分析，我国电子政务绩效评估工作仍需要由政府来主导。