第三章事业单位管理制度的改革与发展doc.docx

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第三章事业单位管理制度的改革与发展1

事业单位管理制度的改革与发展

学习目的和要求：

随着我国改革开放的不断深入，尤其是加入WTO以来，政府职能逐步进行了调整，事业单位作为公共物品和服务的主要供给者，其管理制度也逐步进行了改革，以适应市场经济发展和人民群众不断增长的公共事业产品的需要。

本章主要介绍我国事业单位改革的发展历程；当前我国事业单位及其管理制度仍然存在的问题，说明进一步进行事业单位管理制度改革的必要性；同时初步探讨了在社会主义市场经济条件下，为构建社会主义和谐社会，如何进行事业单位及其管理制度改革，以促进我国事业产品的公平、高效的供给。

通过对本章的学习，应该初步了解和掌握我国事业单位及其管理制度的改革历程和存在的问题，以及下一步改革与发展的目标取向、基本原则和基本方式等内容。

第一节我国事业单位管理制度改革的历程

事业单位的改革与国家社会主义市场经济体制改革、政府机构改革密切相关。

事业单位的改革进程是以我国经济体制改革以及政府机构改革为背景逐步深入，不断推进的。

鉴于事业单位涉及的领域十分广泛，以下仅对教育、科技、卫生等主要领域事业单位的改革中的重要指导性文件作简要介绍，从而看到事业单位在党和国家一系列重要方针政策的指导下，不断推进改革的总体脉络。

20世纪80年代中期以后，我国事业单位的改革大体上可以分为以下两个阶段：

第一阶段：

1985～1993年

科技领域：

1984年党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，确立了我国经济体制从完全的计划经济向有计划的商品经济体制过渡的总体战略。

决定明确提出了实行政企职责分开，行政机构进一步简政放权，以及扩大企业自主权的各项规定。

随着国家各项改革的推开，事业单位也在各领域逐步展开。

1985年3月中央发布《中共中央关于科学技术体制改革的决定》。

决定提出对研究机构拨款制度、科技成果评价体制、国防科技体制、农业科技体制以及技术成果市场化等各项改革措施，使科技体制改革全面展开。

1987年6月六届全国人大常委会第二十一次会议通过了《中华人民共和国技术合同法》，该法确立了技术合同的民事法律地位，为技术开发、技术转让、技术合作、技术咨询、技术服务的市场化提供了法律保证。

1992年8月国家科技和国家体改委联合发布《关于分流人才、调整结构、进一步深化科技体制改革的若干意见》，使改革逐步转向结构调整和综合性改革。

教育领域：

1985年中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，确定了教育体制改革的总体思路以及中央和地方的管理权限划分。

1986年六届全国人大常委会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》以法律形式保证国家九年制义务教育的实施。

1992年2月国务院批准国家教育委员会发布《中华人民共和国义务教育实施细则》进一步完善了我国的义务教育制度n1993年2月中共中央、国务院发布“中国教育改革和发展纲要”提出改变政府统包的办学方式，逐步建立以政府办学为主体，社会各界共同办学的新体制。

卫生领域：

1985年4月国务院批转卫生部《关于卫生改革若干政策问题的报告的通知》，提出扩大全民所有制卫生机构自主权，建立健全各项民主管理制度，改革国家对医院的经费补助以及多元化办医等政策措施。

1988年国务院批转卫生部、财政部、人事部、国家物价

局、国家税务局联合发布的《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，推进了医疗卫生服务的社会化n1989年七届人大常委会六次会议通过《中华人民共和国传染病防治法》，以国家法律形式规范医疗保健机构、卫生防疫机构以及医疗机构在传染病防治中的职责权限；同年，国务院批转卫生、财政、人事、物价、税务五部门《关于扩大医疗卫生服务有关问题的意见》，进一步促进医疗卫生事业单位推进各种形式的承包责任制。

文化领域：

1988年国务院批转文化部关于加快和深化艺术表演团体改革意见的通知，改革我国艺术表演团体多年实行的国家统包统管的体制，确定艺术表演团体改革的目标和总体设想；1991年国务院批转文化部关于文化事业若干经济政策意见报告的通知；1992年国务院批准文物局发布《中华人民共和国文物保护法实施细则》，进一步规范文物保护单位的范围和职责。

第二阶段：

1993年至今1993年11月党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干决定》。

决定提出我国计划经济体制要进一步向社会主义市场经济体制过渡这一重要的战略决策．提出要转变国有企业经营机制，明确了国有企业改革的方向是建立与社会主义市场经济相适应的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，并指出要培育和发展市场经济体系，其重点是发展金融市场、劳动力市场、技术市场和信息市场等。

决定的第八章专章对讲一步改革科技体制和教育体制作出规定。

决定指出，科技体制改革的目标是建立适应社会主义市场经济发展，符合科技自身发展规律，科技和经济紧密结合的新兴体制。

积极发展各种所有制形式和经营方式的企业，科研机构要面向市场，实行企业化经营，增强自我发展和市场竞争能力。

决定指出，社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现，最终取决于国民素质的提高和人才的培养。

要改变政府包揽办学的状况，形成政府办学为主与社会各界办学相结合的新体制。

要改革高等教育办学体制，扩大地方和院校的自主办学权。

并提出尊重知识，尊重人才，创造人尽其才的环境和条件，制定各种职业资格标准和录用标准，促进人才合理流动。

党的十四届三中全会后，以科技和教育为龙头的事业单位改革在各领域全面展开。

1996年中共中央办公厅、国务院办公厅发布《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》。

意见确定了事业单位改革的指导思想、改革的方向以及推进事业单位社会化，成为面向社会服务的独立法人的具体改革措施，并提出事业单位改革要根据各领域事业单位的特点，分类进行的指导原则。

这是20世纪90年代事业单位改革的纲领性文件。

两办文件发布后，事业单位加快了市场化改革的进程，进入了管理体制、经费来源、人事管理、专业技术人员管理、工资制度改革等全方位推进的阶段。

这一阶段，国家通过法律手段保护和推动了教育、科学、文化、卫生等领域事业的发展，促进和规范了改革的发展。

1993年以后，国家加快了教育、科学、文化、卫生、法律建设的步伐，先后发布了几十件法律、行政法规。

这些法律、行政法规的颁布，以国家立法形式确立了教育、科技、文化、卫生等领域事业单位在社会主义市场经济条件下的地位、作用。

并通过立法巩固和规范了不同领域事业单位改革的成果，重新确立了市场经济体制下教育、科技、文化、卫生等领域的事业单位的管理体制、运行方式、组织机构、人员的资格条件以及事业单位的市场主体资格等，将事业单位的改革推向新的阶段。

1993年以后国家发布的法律、行政法规以及中共中央、国务院各部门发布的政策文件

主要有：

1．教育方面：

《中华人民共和国教师法》（1993年1O月）、《中华人民共和国教育法》（1995年3月）、《教师资格条例》（1995年12月）、《中华人民共和国职业教育法》（1996年5月）、《社会力量办学条例》（1997年7月）、《残疾人教育条例》（1998年8月）、《中华人民共和国高等教育法》（1999年1月）、《关于深化改革加快发展民族教育的决定》（2002年7月）、《教育行政处罚暂行实施办法》（2004年12月）、《中华人民共和国义务教育法》（2006年6月）、《国家公派出国留学研究生管理规定（试行）》（2007年7月）、《中华人民共和国就业促进法》（2007年8月）、《加强成人高等教育招生和办学秩序管理的通知》（2007年11月）、《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策》（2007年11月）。

2．科技方面：

《中华人民共和国科学技术进步法》（1993年7月）、《关于加强选拔优秀青年科技人员聘任高级专业技术职务工作的若干意见》（1995年1月）、《关于培养跨世纪学术和技术带头人的意见》（1995年4月）、《中华人民共和国促进科学成果转化法》（1996年5月）、《留学人员科技活动项目择优资助经费申请与管理办法》（2001年4月）、《关于加强专业技术人才队伍建设的若干意见》（200-1年9月）、《国防科工委关于进一步加强国防工业人才工作的若干意见》（2004年4月）、《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006年2月）。

3．文化方面：

《电影管理条例》（1996年6月）、《广播电视管理条例》（1997年8月）《营业性演出管理条例》（1997年8月）、《文化事业建设费征收管理暂行办法》（1997年6}月）、《全国文化设施维修专项补助经费和全国万里边疆文化长廊专项补助经费管理办法》》（1999年11月）、《文化类民办非企业单位登记审查管理暂行办法》（2000年12月）、《文化部关于加强网络文化市场管理的通知》（2002年5月）、《全国文化信息资源共享工程管理暂行办法》（2002年6月）、《文化市场行政执法错案责任追究暂行办法》（2005年5月）、《文化部创新奖奖励办法》（2006年3月）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》（2005年11月）、《文化建设“十一五”规划》（2006年9月）、《世界文化遗产保护管理办法》（2006年11月）、《关于加强老字号非物质文化遗产保护工作的通知》（2007年2月）、《文化产品和服务出口指导目录》（2007年4月）、《中央补助地方文化体育与传媒事业发展专项资金管理暂行办法》（2007年6月）、《全国古籍普查工作方案》（2007年8月）、《关于统一文化市场行政执法人员业务考试标准》（2007年10月）。

4．卫生方面：

《医疗机构管理条例》（1994年）、《中华人民共和国职业医师法》（1998年6月）、《卫生知识产权保护管理规定》（2000年7月）、《转基因食品卫生管理办法》（2002年4月）、《卫生部关于打击非法行医专项行动责任追究的意见》（2005年1O月）、《卫生部关于印发的通知》（2005年12月）、《关于医药卫生类高职高专教育的若干意见》（2002年3月）、《国家突发公共卫生事件应急预案》（2006年2月）、《关于加强城市社区卫生人才队伍建设的指导意见》（2006年6月）、《卫生部关于全面推行医院院务公开的指导意见》（2006年1O月）、《卫生行政执法考核评议办法》（2006年l2月）、《关于建立医药购销领域商业贿赂不良记录的规定》（2007年1月）、《医师定期考核管理办法》（2007年2月）、《出国医护专业技术人员资格认定管理办法（试行）》（2007年2月）、《卫生监督信息报告管理规定》（2007年8月）、《社区卫生服务机构用药参考目录》（2007年9月）、《关于完善新型农村合作医疗统筹补偿方案的指导意见》（2007年9月）《卫生政策信息联络工作组织管理办法》（2007年10月）。

5．体育方面：

《中华人民共和国体育法》（1995年8月）、《关于加强老年人体育工作的通知》（1999年10月）、《全国体育竞赛管理办法（试行）》（2000年3月）、《关于设立正式开展的体育项目管理办法》（2001年2月）、《关于加强国际体育组织人才培养工作的意见》（2002年12月）、《国家体育总局专业技术职务聘任暂行办法》（2003年8月）、《国家体育总局关于开展高层次体育人才选拔工作的通知》（2003年11月）、《关于开展认定工作的通知》（2004年1月）、

《关于进一步加强高等学校体育工作的意见》（2005年4月）、《关于进一步加强社会体育指导员工作的意见》（2005年7月）、《关于加强少数民族传统体育工作的意见》（2006年1月）、《关于进一步推动体育职业教育改革与发展的意见》（2006年10月）、《中共中央、国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》（2007年5月）、《国务院办公厅关于进一步加强残疾人体育工作的意见》（2007年11月）、《授予优秀运动员、教练员体育运动奖章的暂行办法》（2007年12月）。

6．财税方面：

《事业单位财务规则》（1996年1O月）、《科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》（1997年）、《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》（1998年12月）、《住房公积金财务管理办法》（1999年5月）、《中央国家机关后勤事业单位财务制度》和《中央国家机关后勤事业单位会计制度》（1999年6月）、《关于进一步加强直属事业单位财务管理的通知》（2001年1o月）、《国家税务总局直属事业单位财务管理若干规定》（2002年10月）、《科技部事业单位财务资产管理办法》（2006年4月）。

7．登记管理：

《事业单位登记管理暂行条例》（1998年9月）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年9月）、《技术合同认定登记管理办法》（2000年2月）、《社会团体分支机构、代表机构登记办法》（2001年7月）、《教育类民办非企业单位登记办法（试行）》（2001年1O月）、《公证机构办理抵押登记办法》（2002年2月）、《认证机构及认证培训、咨询机构审批登记与监督管理办法》（2002年4月）、《注册城市规划师注册登记办法》（2003年3月）、《农民专业合作社登记管理条例》（2007年5月）、《民政部关于社会团体登记管理有关问题的通知》（2007年9月）。

与此同时，党中央、国务院以及国务院各部门也通过各种形式的发文贯彻执行有关法律、行政法规，制定各领域事业单位改革的具体政策方针和配套制度。

这一时期改革的特点是，从一般试行转入实质性改革阶段，并加大了综合性改革的力度。

在改革中，随着政府机构的职能转变，政事进一步分开。

各类事业单位在市场经济体制下逐步按照自身的规律在市场中定位。

事业单位作为独立的事业单位法人参与市场运行的制度规范也显得越来越重要。

改革主要包括以下几个方面：

一、管理体制改革

1996年以后，国家逐步探索对事业单位的分类指导，并从管理体制方面进行了一些重大改革和调整，使原来大一统的事业单位根据自身的社会功能不断分化，有的转制为企业，有的被行政机关收编，具有公益性质的事业单位主体部分脉络日益清晰。

改革教育、科技、卫生领域为先导并作为改革的重点。

根据1998年国务院办公厅转发教育部等部门《关于调整撤并部门所属学校管理体制实施意见》的通知，对原机械工业部等九个部门所属的93所普通高等学校、72所成人高等学校以及中等专业学校和技工学校的管理体制进行调整，进一步理顺了国家教育体制；1999

年2月，科技部、国家经贸委、国家计委等部委联合发布《关于国家经贸委管理的1O个国家局所属科研机构管理体制改革的意见》，将国家经贸委管理的10个国家局所属的242个科研机构，采取自主选择改革方式，逐步转制为企业或者技术服务与中介机构等；2000年科技部、中编办、财政部、税务总局发布《关于非赢利性科研机构管理的若干意见》，对国务院所属社会公益类科研机构实行分类管理；2002年4月科技部、中编办、财政部、劳动保障部、税务总局等12个部门联合发布《关于深化科研机构管理体制改革的实施意见》，全方位推进了科研机构的分类管理。

1984年国务院发布《国务院关于建立城镇基本医疗保险制度的决定》，在我国首次建立医疗保险制度；2000年国务院办公厅转发卫生部等八部门《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，对医疗机构的管理体制、分类管理、运行机制等提出指导意见。

二、人事制度改革

1994年人事部发布《专业技术资格评定实行办法》，初步规范我国专业技术职务系列及职称评定制度；2000年6月中共中央办公厅在《深化干部人事制度改革纲要》中指出事业单位进一步推行聘用制度，建立推行岗位管理制度，管理人员实行职员制度，改革事业单位收人分配制度以及发展规范人才市场等指导意见；2000年中共中央组织部、人事部、分别与科技部、教育部、文化部、卫生部联合发布关于深化科技、高等学校、文化、卫生事业单位人事制度改革的实施意见；2002年国务院办公厅转发人事部关于在事业单位实行人员聘用制度意见的通知，试行意见提出推行聘用制度的基本原则，同时对事业单位人员聘用的程序、聘用合同的内容、考核制度、解聘辞聘制度以及未聘人员安置等作出规定，使事业单位人事制度的改革进入一个新的阶段。

三、工资制度改革

1993年国务院发布《国务院关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》，通知中提出事业单位工作人员工资制度改革方案。

通知确立改革的基本原则使在科学分类的基础上，依据按劳分配原则，建立体现事业单位不同类型、不同行业特点的工资制度，与机关的工资制度脱钩。

通知确定了专业技术人员工资制度、管理人员工资制度和工人工资制度；并确立奖励制度、正常增资制度以及地区津贴制度等。

2000年中共中央组织部、国家人事部在关于加快事业单位人事制度改革的意见中进一步提出，积极探索按生产要素分配的改革，发挥工资制度的导向作用等重要指导意见，使事业单位工资制度的改革与探索积极而审慎地推进。

四、社会保险制度的建立

鉴于事业单位处于改革、分化过程中，各领域事业单位的情况差别较大，事业单位社会保险制度的建立相对滞后。

1998年国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定将事业单位纳入基本医疗保险的范围，决定确立实行基本医疗保险系统基金和个人账户制度；1999年1月国务院发布《失业保险条例》，其适用范围包括事业单位。

2001年为了保障事业单位改革的进行，劳动保障部、财政部、人事部、中编办发布《关于职工在机关事业单位与企业之间流动时社会保险关系处理意见的通知》，解决目前事业单位人员流动中养老、医疗、失业保险关系接转问题。