事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分.docx
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事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分
事业单位改革是行政管理体制改革的重要组成部分。
推进事业单位改革关键要从体制机制入手，转变政府职能和管理方式，调整和规范政事关系。
2011年4月初，中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表，共涉及到超过126万个机构，4000余万人。
该表预计到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。
目录
主要问题
改革内容
改革方向
改革难点
改革时间
地方改革
主要问题
改革内容
改革方向
改革难点
改革时间
地方改革
主要问题
目前中国事业单位存在的许多矛盾和问题，都与政府对事业单位管理体制不完善密切相关，概括起来主要有以下几点：
一是政事不分。
事业单位隶属于政府部门，政事边界不清，功能定位不明，政府对事业单位管理既存在“越位”又有“缺位”问题，对事业单位行业发展规划、政策标准、行为规范的宏观管理不足，事业单位法人自主权落实不够，公共服务效率不高。
二是管办不分。
政府主管部门通过举办事业单位直接提供公益服务，并实行监督管理，既履行社会管理职责，又履行出资人职责，造成“管”、“办”的职责不明确，主管部门专注于直属事业单位的管理，对全社会、全行业事业单位提供公平环境的关注不够，缺乏有效的监督管理。
三是投入机制不健全。
各级政府投入责任不明确，公益事业投入方式单一，对公益事业的投入存在地区和城乡分布不均衡，同时，对投入效益监督不够，难以保证资金使用效益。
四是政府对社会力量投入公益服务的组织管理不规范。
社会力量举办公益事业在税收优惠、贷款融资、职称评聘等政策方面不能与事业单位享受同等待遇，不利于鼓励社会力量参与举办公益机构，发展公益服务事业。
改革内容
事业单位管理体制改革涉及面广，内涵丰富，包括政府的职责定位，政府与事业单位的关系、政府与社会的关系、政府对事业单位管理的创新等，要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，着力转变政府职能，创新管理方式，可重点研究以下五个方面的问题：
一是转变政府职能。
如何明确政府与事业单位的职责划分，切实保证政府与事业单位在职能、机构和运行机制上的分开；如何收回和整合事业单位行使的行政职能，实现行政职能的有机统一，规范依法行政行为；如何加强政府的宏观管理和行业管理，减少对事业单位的行政审批和直接干预。
二是明确事业单位功能定位。
如何根据事业单位的不同属性，实施分类改革，将主要承担行政职能和主要从事生产经营活动的事业单位分离出去；如何从财政投入、税收政策、资产管理、人事管理、社会保障等制度方面促进事业单位强化公益属性；如何进一步落实事业单位的用人权、薪酬分配权、职称评聘权、经费设施使用权、自主运营权等法人自主权。
三是创新政府管理方式。
如何根据事业单位公益属性的不同，实施分类管理；如何实现政府管理职能和出资举办职能的适度分离；积极探索管办分离有哪些有效的实现形式；如何建立完善事业单位法人治理结构；如何加强对事业单位国有资产的管理。
四是完善政府投入机制。
如何加大投入力度、改革投入方式、完善投入监督机制，形成职权明确、分级负担、财力与事权相匹配的事业单位投入机制；如何明确不同层级政府的公益服务责任，举办相应事业单位。
五是积极促进社会力量参与公益服务。
一方面，如何营造良好的政策环境，打造政策平台，降低市场准入门槛，鼓励支持社会力量参与公益服务的提供；另一方面，如何加强对社会公益组织行为规范的监管，完善有关收费标准、资产处置、收益分配、服务质量等政策，规范社会力量的公益服务行为。
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∙2011-6-515:
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2楼
改革方向
中编办、人保部等相关部委正在抓紧制定《事业单位岗位绩效工资制度》与《分类推进事业单位改革的意见》，两份文件可能会一同出台。
这意味着，此番事业单位工资改革，将与事业单位改革本身同步推进。
据工资改革参与人士透露，一些涉及国家安全，对政策和经济管理工作有明确辅助作用，以及明显以社会公益性为属性的事业单位，将继续得到财政保障；目前这类事业单位的工资分配大多以"参照公务员"和"全额拨款"的形式获得，不过，在国家部委所属的事业单位中，比例在少数。
对于一些以业务突出、主要以行业或专业业务为主的事业单位，将继续获得财政扶持。
此类事业单位工资收入主要以财政补贴形式获得。
但对于一些工资收入"自收自支"，主要面对市场，并已经开展经营活动的事业单位，将在相关部委的扶持下，尽快推向市场。
此外，一些职能重合、长期亏损、课题任务量不多的事业单位将会被打包重组或彻底剥离。
此外，进一步规范事业单位津补贴发放依旧是改革重点。
津补贴是事业单位人员工资的组成部分之一。
但在2006年人事部下发的《关于事业单位工作人员收入分配制度改革方案》中，并没有对津补贴的发放做出规定。
这也让津补贴成为事业单位工资收入的另一隐蔽但却重要的收入来源。
中国人事科学研究院工资福利研究室主任何凤秋说，目前事业单位津补贴情况繁杂，占总收入比重差异较大。
如何将合理的津补贴规范到统一的岗位绩效工资制度中来，同时又不至于引发新的矛盾，是有待研究解决的问题。
人保部相关人士说，事业单位工资改革，最终的目标是尽量推向市场，变成类咨询公司。
但该人士表示，这是一种理想的模式，需要很长时间。
改革难点
目前，国务院共有社科院中科院等直属事业单位14个，有国资委、科技部等相关部委29个，税务总局、工商局等直属机构18个，以及部委管理的国际局10个。
在这些机构下面，基本上都有数目不等的相关事业单位。
这些种类繁多，人员规模庞大的事业单位的工资改革成为此次改革的难点。
事实上，中科院和社科院在2008年被选为进行工资改革的试点。
两年已过，这两个"先行先试"的事业单位推进的工资改革依然困难重重。
社科院人士说，院里工资改革基本已经停止，没办法再推进了。
该人士透露，停止的原因在于社科院向人保部争取的"一级以上研究员岗位比例达到60%以上"这一要求至今没有得到批复。
他称，定岗定薪都不是关键，关键是最上面的人员级别定不下来，下面都不好做。
即便是在中科院，推进的工资改革也仅仅停留在定岗定薪的层面，而对于绩效究竟该如何考核，相关的津补贴参考标准如何一直没有明确的说法。
由于体制遗留原因，科技部掌管着包括国家发改委、工信部、财政部等众多部委下属的科研型事业单位的工资费用。
这一权利，由前国家科委承袭而来。
每年，科技部都要对几乎全部部委所属的科研事业单位的支出费用统一匡算，然后上报财政部拨款。
科技部人士称，最近几年来的局面是，国务院部委设置瘦身，但是相应事业单位却在逐年扩编。
仅以科技部为例，1998年国务院机构改革之后，科技部下属事业单位只有两三家，单现在已经发展至近10家。
目前，每年科技部匡算出来的国务院部委相关事业单位的工资等费用支出已经近500亿。
而十年前，才不过几十亿的规模。
科技部人士说，事业单位工资改革应该推进，否则都吃财政，只会包袱越来越重。
对于那些盈利能力强，能挣钱的事业单位应该剥离出去，推向市场。
但他也表示，一步到位推向市场根本做不到。
∙2011-6-515:
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3楼
事实上，多数部委事业单位都不看好此轮工资改革，某部委的一家事业单位负责人预测，"这一轮改革依
旧会胎死腹中"。
三大阻力
事业单位养老金改革方案受到工人、农民的欢迎。
但一如既往地，受到以教职工为代表的事业单位从业者的坚决抵制。
2008年底，广东起草了《广东省事业单位分类改革实施意见（征求意见稿）》，拟为其后的养老制度改革铺路。
然而，此方案刚一提交各事业单位内部征求意见，“就引起混乱和不稳定，一些人直接写信给省委领导，大批人申请提前退休或买断工龄。
”
广东省人力资源和社会保障厅一位不愿公开姓名的官员告诉记者，分类改革本身就困难重重。
尽管从单位性质上看，要进行分类划分并不困难，但由于所有事业单位都与政府行政机关有着密切的关系，为平衡和照顾各方利益，要进行公平有效的划分争议极大。
按照此征求意见稿，广东拟将全省所有事业单位分为三类：
行政类事业单位、经营服务类事业单位及公益类事业单位。
后者是养老制度改革对象。
第一类事业单位要与国家机关合并，他们对改革双手赞成；第二类拟通过改制成为企业，这类单位绝大部分自成立之日起就按企业模式纳入养老保险序列，在养老保险改革方面争议不大，但对自己要被直接改成企业的做法，反应激烈。
很多列入转制计划的事业单位人员，纷纷打报告要求回到公务员系统工作。
这是第一重阻力。
第二重阻力是，征求意见稿在以高校教职工为代表的公益类事业单位内，掀起了一股提前退休潮。
华南农业大学一位已退休的教师告诉本刊记者，当时有教师测算过，按老办法退休，退休金在3500元/月以上；若不申请提前退休，退休金则可能只有1600元/月左右。
按照广东省的征求意见稿，在2008年12月31日前，凡工作年限满30年的；或个别工作年限满20年，因身体或其他特殊原因不能坚持正常工作的，经报同级政府人事部门批准亦可办理提前退休手续。
对这部分职工，可按“老人老办法”实行退休养老待遇。
据广东当地媒体报道，2008年12月20日前后，各大高校的人事处办公室门前，前来询问退休政策的教职工川流不息，“不少符合条件的高校教授打算先退休，然后等着学校返聘自己”。
广东省社保系统一位官员称：
“当时提出要退休的大概有上千人，严重影响了高校的教学秩序，还有一些老师公开抨击改革方案，认为公务员不改，只改事业单位，不公平。
”
在改革方案执行者眼中，还有第三重阻力，就是财政支付难题。
上述广东省人力资源和社会保障厅官员告诉本刊记者，如此庞大的公益类事业单位人群一下子进入社保，财政必须按其工龄为其补缴工资额28％的养老保险费。
“当时劳动、人事及财政部门坐在一起测算了一下，就算每个职工平均补缴十年，那至少也要几十亿元，更何况平均工龄可能不止十年”。
如果再算上按工资额的16％缴纳职业年金，“那更是不得了，没人敢提”。
据悉，2009年广东省财政对社保养老基金补助3.3亿元，压力原本已相当巨大。
“各部门一看情况这么复杂，改革对象都闹得这么厉害，全都像得了心肌梗塞，谁都不敢动了。
”这位官员说。
就这样，广东的事业单位分类改革办法不了了之，养老制度改革方案也随之搁浅。
作为最早启动改革的省份，广东的经历被其他省（市）视为教训。
据本刊记者了解，目前上海、重庆及浙江均未出台相关改革方案；山西正在进行事业单位分类改革的前期工作，目前已撤并事业单位74个，核减事业编制2827名，其中全额352名，差额1046名，收回政法专项编制72名，核减处级领导职数182名。
但是，山西的改革能进行到何种程度，业界并不看好。
∙2011-6-515:
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4楼
改革时间
基本介绍
权威消息称：
中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表——到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。
这意味涉及超过126万个机构，4000余万人利益的事业单位改革，将全面开闸。
按照社会功能，事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。
而事业单位分类改革，就是将承担行政职能的变为行政机构；将从事生产经营活动的转为企业；保留从事公益服务的事业单位。
在这张时间表中，事业单位分类将成为第一个五年改革目标的一项硬性指标。
2011年的改革目标
启动工程系列职称制度改革试点
人力资源和社会保障部部长尹蔚民昨日在全国人力资源和社会保障工作会议上透露，2011年我国将全面完成事业单位聘用制推行工作，同时在明年启动工程系列职称制度改革试点。
尹蔚民表示，2011年我国将推进事业单位人事管理制度建设。
积极推动事业单位人事管理条例和事业单位工作人员处分规定出台，研究制定事业单位工作人员考核、奖励、申诉、竞聘上岗等单项规定。
同时，全国基本完成事业单位岗位设置管理实施工作。
2011年将继续做好事业单位公开招聘工作，创新公开招聘方式方法，推进公开招聘工作规范化建设，提高透明度和公信度。
尹蔚民还表示，2011年我国将继续加强专业技术人才队伍建设。
做好国家中长期专业技术人才发展规划的实施工作，深入实施专业技术人才知识更新工程。
出台完善政府特殊津贴制度的意见，开展新世纪百千万人才工程2011年国家级人选选拔工作。
建立国家专家服务基地，开展万名专家服务基层活动。
启动继续教育基地建设，制定专业技术人员继续教育规定。
开展国内技能竞赛活动，做好首次参加世界技能大赛工作。
再启薪改将推向市场减少财政补贴
一度踯躅不前的涉及3000多万人利益的事业单位工资改革再度提上日程。
目前，中编办、人保部等相关部委正在抓紧制定《事业单位岗位绩效工资制度》，与这一文件一并制定的还有一份《分类推进事业单位改革的意见》。
这两份文件将成为下一步事业单位工资改革的指导性文件。
另据了解，一些部委已经按照国务院相关部署，对其下属事业单位在资产清查、财务监管、划拨转让、人事编制等方面展开工作。
这是在为上述两份文件出台后，全面展开事业单位工资改革做准备。
中国拥有事业单位大约126万多个，从业人员3000多万，70%以上为技术人员。
这些事业单位大体可以分为"参公（即参照公务员）"、"全额拨款"、"财政补贴"、"自收自支"四类。
知情人士透露说，在推进工资改革过程中，"财政补贴"的事业单位获得的财政支持将会逐步减少，而"自收自支"的事业单位将会被最终推向市场，不过在此之前，仍将获得一定的"过渡期"。
而"参公"和"全额拨款"类的事业单位，短期内相对较为"保险"。
此外，一些事业单位还将被重组或剥离。
专家分析
中央党校教授辛鸣接受采访时表示，这次改革的主要思路是“政事分开、事企分开、管办分离”，其中“管办分离”是改革的主体。
辛鸣：
首先，本来是行政管理的职能，现在以事业单位的面目出现。
既然有行政管理的职能，就应该政事分开，让行政职能回归行政机构。
第二种情况是社会上肯定会有一些市场解决不了、也不愿意解决的事情，也就是公益事业，这是事业单位必须承担的责任。
政府就要把这些事情和把干这些事情的人养起来，管办分开，但回归正业。
这是未来事业单位改革的主体，就是要让事业单位名副其实的成为事业单位。
∙2011-6-515:
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5楼
第三种情况，本来是市场可以做的事情，却挂了事业单位的名义，就应彻底走向市场。
事业单位改革涉及相关的人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改革和试点等方面，利益关系盘根错节，改革阻力巨大。
辛鸣表示，事业单位改革，可以汲取国有企业改革的成功经验。
辛鸣：
中央政府下决心了，这表明什么？
改革的态度一定要坚决，日程表一定要落实。
为什么要强调这一点？
回过头来看一看十余年前国有企业改革中一些被证明可行的做法，完全可以成为今后事业单位改革中可以参照和借鉴的做法。
随着全面聘用制的推行和绩效工资制的实施，中国事业单位改革不断深入。
下一步改革从将从哪突破？
长期从事事业单位改革研究的中国人事科学研究院工资福利研究室主任何凤秋表示：
人事管理、收入分配、社会保险是事业单位改革的重点。
何凤秋：
事业单位改革有几个事情要做，比如，事业单位岗位设置，各地基本已进行得差不多了。
下一步要做的是什么？
扩大聘用制度，还有事业单位的收入分配改革。
从各地实行的情况看，义务教育基本绩效工资已全部实施，公共卫生部门绩效工资已全面展开。
现在，我们最关心的就是其他事业单位的绩效工资正在各省逐步、稳步推进。
再有，事业单位养老保险的改革，各地都在试点。
所有事业单位改革今后的方向是这些方面的改革都要逐步完善，一步一步往深入推进。
“功能明确、运行高效、治理完善、监管有力”。
中央明确提出这样16个字，为2020年我国事业单位的体制机制描绘了一张蓝图。
美好蓝图中，到底谁能获益？
何凤秋表示：
目前，通过绩效工资改革，义务教育学校的老师、公共卫生和基层医疗卫生事业单位医生的待遇已经明显提高。
有人欢喜有人忧，对于改革会降低事业单位养老水平的担心。
何凤秋表示，改革后的养老水平变化不会太大。
事业单位可以学习企业的职业年薪制度，减少退休后的待遇落差。
何凤秋：
下一步，绩效工资会往什么方向走，很多义务教育学校平均大概涨了200元钱左右。
公共卫生和基层医疗卫生事业单位（绩效工资）也已兑现。
除了这两大块，其他事业单位，比如医院、高校，有些省已开始往前在推进。
下一步改革是实行养老保险，不可能一下让事业单位退休人员的（待遇）水平下降很多，可能参照企业，企业有职业年金。
针对事业单位各个行业不同的特点，是不是可以考虑设立职业年金。
这样，总体来看，职工退休以后待遇不会降低很多或不会降低。
令人关注的是，事业单位的公益属性，在这次改革中被特别强调。
何凤秋表示，具有公益属性事业单位将因此受益，获得更多的财政保障。
何凤秋：
这次改革对公益属性强调的更多，从这个角度来讲，下一步如果分类清晰，那么，公益属性的事业单位、财政保障可能要更好一些，这对事业单位，尤其是对公益类事业单位来讲，应该是好事。
[5]
分类改革时间表确定
据中国之声《新闻纵横》报道,中央已经确定了一张事业单位分类改革的时间表——到2015年，中国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。
这意味涉及超过126万个机构，4000余万人利益的事业单位改革，将全面开闸。
地方改革
浙江事业单位改革打算在2至3年内基本完成。
把事业单位的政事关系改革、产权制度改革和职工劳动关系改革作为重点，尤其是产权改革。
浙江即将全面启动省本级事业单位改革。
5月21日，浙江省人事厅一位官员向本报记者透露了这条消息。
这意味着，该省3万多家事业单位将被全面推到改革的风口浪尖。
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6楼
绍兴“分类改革”
浙江是全国最早发起事业单位改革的省份。
而绍兴则是浙江强力推行这项改革的两个试点县市之一。
另外一个试点市是湖州。
但比较起来，绍兴的事业单位改革更为成功和彻底。
从今年开始，绍兴“第二轮”事业单位改制已经启动。
“事业单位类型繁多，性质各异，采取一种改革模式很难符合实际。
”参与了绍兴市多家事业单位改革的绍兴市体改办产业体制处处长王辉说：
“对不同的事业单位，要采取不同的改革措施，不能搞一刀切。
”这就是发轫于绍兴的“分类改革”。
1999年，绍兴有选择地圈定了包括“绍兴市建筑设计研究院”在内的几家市本级事业单位作为改制试点。
“改制是脱胎换骨的一场自身革命，可以说是各方面利益关系的大分化和大重组。
”浙江华汇建筑设计咨询有限公司（以下称“华汇公司”）董事长袁建华表示。
华汇公司就是绍兴市建筑设计研究院改制后的“变身”。
袁建华在绍兴市事业单位改制前是建筑设计研究院院长。
目前，该公司已经拥有十三家参股、控股企业。
王辉表示，华汇公司的改制结果说明，只要改制方案设置合理，事业单位改革并不像想象中的那么困难。
2001年2月7日，绍兴市下发了《关于深化市直事业单位改革的若干意见》。
该《意见》按照社会职能、经费来源的不同，对该市的事业单位进行了详细的划分。
一是生产经营型事业单位，要全部转为企业，使国有资产、集体资产最大化地从这些事业单位退出，使职工的劳动关系得到最大限度的置换。
其他事业单位附属的生产经营等“三产”单位，要彻底剥离，并进行改制。
二是社会中介型事业单位，在人、财、物等方面要与政府主管部门彻底挂钩，实现政事分开，并按照《公司法》规定，采取发起人制度，改制为具有独立法人资格的有限责任公司，或其他独立的社会法人主体，国有资产要从这些单位退出。
三是技术服务型事业单位，要放开搞活，加快社会化和企业化运作进程，推进非经营性资产向经营性资产转变，并大胆推行产权制度改革，实行投资主体多元化，走集团化、产业化发展之路。
四是行政执法型事业单位，如各执法大队，要进行全面梳理，对应当由行政机关行使的权力要坚决收回，对企业职能要进行分离。
在单位数量和规模上要严格控制，该撤并的坚决撤并。
同时要严格实行收支两条线管理，切实加强对经费收支的监督检查，防止把法律和政府赋予的执法行为变成为本部门谋私利、搞福利的权力。
五是公益性事业单位的改革。
这类改革最为棘手。
但绍兴仍然迈开了大步。
2002年4月7日，绍兴市第五人民医院被绍兴民营企业绍兴咸亨集团以3320万元成功公开拍走，而拍卖前，该医院评估后的净资产为2100万元。
绍兴市第五人民医院成为全国第一家产权公开拍卖的公立医院。
王辉介绍，尽管最近两年绍兴并没有再出台针对事业单位改制的指导性文件，但“由于从改制之初考虑得就比较周全，现在没留下任何后遗症”。
今年重点改制省本级单位
浙江省人事厅的一份调研报告显示，经过几十年的发展，浙江全省已经形成一个“规模庞大、种类繁多、人才集中”的事业单位群体。
“机构臃肿到了不改不可的地步。
”浙江省人事厅官员慨叹。
“计划经济体制下的事业单位，70％都由国家财政拨款养活，这既给国家带来沉重负担，又阻碍了一些实际上已具备企业性质的单位的发展。
”省人事厅政策法规处的负责人说。
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7楼
2001年，浙江省下发《关于深化事业单位改革的意见》，事业单位改革正式启动。
当时在全国尚属第一位。
对于这些事业单位，浙江仍然没有采取“一刀切”的方法，而是在总结“绍兴经验”的基础上，从总体上分为四大类：
监督管理类（如部门执法大队）、社会公益类、中介服务类和生产经营类。
浙江省还陆续出台了相关的配套文件，为事业单位改革“保驾护航”。
2003年9月1日，浙江省出台《关于省属事业单位改制有关问题的处理意见》，针对改制中存在的一些难题如改制资产的范围和处置、医疗保险、养老保险制度的衔接、劳动关系的转换等提出具体的指导意见。
“但省本级事业单位改革一直没有太大的进展。
”上述人事厅的官员说，“主要是这类单位牵涉到方方面面的利益特别多。
”“但今年这些单位将被列入重点改制范围。
”
这决定了今年的改革重点：
执法监督管理类和社会公益类事业单位，“配套政策法规年内出台”。
产权改革是“重中之重”
浙江决定，要把政事关系改革、产权制度改革和职
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