《公共管理新论》黄建荣笔记.docx
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《公共管理新论》黄建荣笔记
黄健荣《公共管理新论》笔记
第一章 公共管理导论
一、公共管理的本质
1、公共管理的定义
公共管理：
以政府为核心的公共组织，以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策，管理社会公共事务，提供公共物品和公共服务的活动。
2、公共管理的本质特性（3点）
（1）公共管理的公共性
（2）管理本质的服务性
（3）政府与公民社会的合作共治性
l 治理与统治的区别：
（名词比较）详见P5
（1）治理与统治的最基本的或是本质性的区别是权威来源的差异
（2）治理与统治的权力运行向度不一样
二、公共管理何以成为当代全球关注的重要问题
1、全球化
（1）全球化趋势体现为：
在经济方面，资源再全球范围内依据市场需求重新配置；
在政治方面，国际间对话协商、合作的必要性和重要性大大增强，全球联系更为密切；
在文化方面，具有传播优势的文化扩展更快，渗透加强；
在观念方面，则是时空观念的重组，地球村的概念日益清晰。
（2）全球化定义（赫德）：
它是“一个（或者一组）体现了社会关系和交易的空间组织变革的过程——可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量——产生了跨大陆或者区域间的流动以及活动、交往以及权力实施的网络”。
（3）全球化迅猛发展的原因：
P8
（4）全球化发展对公共管理的影响和挑战（4点）：
P10--P11
2、知识经济
知识经济：
是指以知识的生产、分配和使用为基础的经济。
知识经济的特点：
P11
3、社会矛盾尖锐
现代社会所面临的各种矛盾冲突日益尖锐复杂，使社会的不可治理性问题日益凸现，也成为呼唤公共管理的强烈诉求。
4、科技革命
科学技术是第一生产力。
科学技术革命正在以前所未有的深度和广度影响着人类社会的发展。
5、民主化进程
20世纪70年代以来，席卷全球的现代民主化进程是公共管理得以兴起的深厚的政治基础和广阔的社会背景。
三、新公共管理与公共管理
l 新公共管理与公共管理：
（名词比较）
新公共管理（NPM）是关于应如何管理公共部门的最新的范式变革的理论。
（1）新公共管理运动不是孤立的，它是世界管理革命的一部分
（2）它影响了全世界
（3）它吸收了经济学、法学等学科新锐的鲜活思想
新公共管理和公共管理的关系可以做如下明晰的表述：
新公共管理既是公共管理得以兴起的导火索和催化剂，亦是公共管理思想武库的重要源流。
1、新公共管理运动
（1）新公共管理运动包含的两个层面：
理论思潮的发展和改革实践的推进
（2）从实践层面看可分为两个阶段：
民营化时期和重塑政府时期
（3）新公共管理运动的发展出现了多种模式：
2、新公共管理改革中各国政府改革的主要诉求：
4点
（1）主张对政府和市场关系进行重新定位，通过政府部门内部运行市场化和准商业化的制度设计，引入竞争机制，以改善政府提供公共服务的质量和效率；
（2）主张重新整合国家和社会关系，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种组织形式生产和提供公共物品和公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任实现合作共治；
（3）主张对政府组织的运行机制和运行方式进行根本性的变革，把高度集权的、等级森严的组织结构转变为分权的、扁平的、网络式的组织结构，要求政府在行为评价的标准、控制手段以及行政组织文化等方面做出根本性的调整；
（4）主张强化国家的核心战略能力和竞争力，建立一个具有高度民主性、法制性、责任性、回应性和高效透明的政府管理体系，要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式实施政府行为，应对内外环境的变化，实现政府管理的使命。
3、当代公共管理的核心理念是什么：
以人为本、以服务为本、政治国家与公民社会充分合作，市场机制和问责机制有机结合，在实行有效社会监督的约束条件下，以兼顾效率和公平的方式实现公共利益的最大化。
四、公共管理的研究范围与本书探讨的主要问题
1、从传统公共行政到公共管理的转变：
（1）内涵的变化：
从以政治为本的统治型或以经济为本的控制管理型转向以人为本的公共服务管理型。
（2）方式的变化：
是重新界定政府、市场和社会的关系，整合三方的功能和资源；是公共事务管理从单一管理主体运行到多元主体合作共治；是从效率、规则取向到实现成果和实现价值的取向。
2、公共管理的研究范畴：
（1）政府的地位和作用；
（2）政府与公民的关系；
（3）政府机构如何以效率与效能兼具和低成本运行的方式服务于社会；
（4）政府如何有效地管理其自身的或其所控制的资源，以确保政府机构有效运行和实现政府管理的使命；
（5）政府如何促进和协调社会各方面的力量包括公有部门、非公有部门、非营利组织或自愿组织共同努力来解决社会问题，维护公共利益；
（6）政府之外的社会各方面的力量，包括公共和非公共部门、非营利组织或自愿组织、社会各界包括知识界和学界以及由组织的或作为个体的公民，如何监督、推动政府和与政府互动合作来改善和优化公共管理，实现公共利益的最大化。
第二章 公共管理改革运动的兴起及其价值取向
本章所探讨的问题：
公共管理改革兴起的原因；
公共管理改革运动的历史进程及其主要模式；
对公共管理改革运动价值取向的评析。
一、 公共管理改革运动的兴起
公共管理改革运动兴起的3点原因：
1、从学术背景或社会思潮看，传统的行政管理思想受到了持续的批评，人们努力寻求研究公共事务的新途径；
2、从时代条件上看，世界文明发展的第三次浪潮改变了人类活动的环境，人们依据原来的社会机制处理公共事务的能力受到了挑战；
3、从引发改革的触发性事件看，政府危机导致了“不信任时代”。
（一）公关管理学的兴起
1、传统公共行政的理论基础：
威尔逊及古德诺的政治与行政两分法、韦伯的科层制理论、泰勒的科学管理原则，也可分别称为政治控制理论、官僚制理论、微观管理主义，并统一在科层制效率理论的旗帜下。
2、在旷日持久的争论中，传统公共行政的理论基础开始受到政治行为主义者（政策学派）、管理主义者、激进的新公共行政学者以及新古典自由主义者的解构。
3、20世纪90年代公共管理研究的新范式得以确立：
波齐曼 《公共管理：
学科的现状》
（1）既关心战略，又关心过程，但它以外部管理为取向
（2）在强调硬知识的同时，继续关注软知识
（3）以资深的公共管理者为方向
（4）给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以将非营利组织、私人企业的公共方面包含于其中
（5）关注理论和规范的研究
（二）第三次浪潮的影响
1、第二次浪潮所衍生的行为规范：
标准化、专业化、同步化、集中化、极大化、集权化（详见课本）
2、后工业社会的公共管理必须妥善应对以下种种变化和挑战：
第一、科技革命 第二、信息化 第三、消费型社会
第四、全球化 第五、民主化
（三）不信任时代
1、经济和政治危机在将改革提上议事日程中起了决定性作用
2、财政危机、管理危机以及信任危机将直接影响执政者的合法性，20世纪70年代末与80年代初，英美等国的在野党和领导人乘势取得了竞选胜利，新的掌权者为了走出大政府的泥淖，发动了公共管理改革运动。
二、公共管理改革运动的历史阶段及主要模式
（一）公关管理改革运动的历史阶段
1、民营化时期：
范围、原因：
4点、具体措施：
3点、
2、重塑政府时期：
政府重塑运动在哪几个方面推动了公共管理的战略与战术的变化:
（1）掌舵与划桨分开，进行自主管理改革；
（2）围绕结果而不是职能再造政府工作流程；
（3）充分利用现代管理技术；公共管理者的非职业化
3、发展中国家治道变革的特征
（二）公关管理改革运动的主要模式
1、费利耶：
效率驱动模式、小型化与分权化模式、追求卓越模式、公共服务取向模式
2、伊莱恩?
卡马克：
革新的公共部门组织、网络型政府、市场型政府
3、彼得斯：
市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制式政府
三、公共管理改革运动的价值取向及其评价
（一）对公共管理改革运动的主要价值取向的批评
给予全球治理理念和时代的价值要求，保障现代公共管理正确发展的价值取向的优先性应依据如下顺序考虑：
1、公共性 2、合法性 3、效率
批评家们的诘难：
1、行动者为何 2、为何管理 3、谁来掌舵 4、如何达致正义
（二）公共管理运动发展的新方向
1、新公共服务：
7条原则
2、参与式国家：
4种参与机制
3、伦理性的公共行政文化：
4、共同治理的社会机制：
第三章 公共管理与公共行政及官僚制模式比较分析
一、公共行政的理论与实践
（一）传统公关行政的理论演变
1、传统公共行政的理论基础
第一、政治与行政二分的理论
第二、马克思?
韦伯的官僚制理论
第三、科学管理原理
第四、行为主义管理思想
2、传统公共行政学的基本原则
第一、强调行政管理的一般性或普遍性原则
第二、行政官僚价值中立原则
第三、强调以效率原则作为公共行政的最高标准
（二）新公共行政对传统公共行政的批判
第一、突破了传统公共行政政治与行政两分法法的框架
第二、新公共行政学派提出了民主行政的思想，并且认为政治民主与行政民主并重
第三、批判传统公关行政理论把效率作为公共行政的头号公理，强调应把社会公平放在首位，同时也强调公平与效率之协调与统一
第四、注重行政过程中的价值、伦理因素
第五、重新探索行政组织理论研究的视角和演进途径
（三）公共行政的价值反思与局限
1、以政府体系为中心的公关行政：
3点
2、官僚制政府的实践困境：
官僚制运作的5种病态
二、公共管理与公共行政的比较分析
（一）公共管理的内涵：
定义、与传统行政管理的区别、本质、范畴
（二）公共管理兴起的时代背景：
4点
（三）从公共行政到公共管理：
1、作为20世纪70年代末席卷全球的行政改革浪潮及其理论基础的公共管理，构成了对公共行政特别是传统公共行政的极大冲击。
各个国家在改革中改革的主要诉求都体现在：
4点
2、从公共行政到公共管理的管理内涵和管理方式的深刻变化：
2点
（四）公共行政与公共管理理论的比较分析
公共管理相比于公共行政，其特质主要体现在如下方面：
5点
三、公共管理与官僚制的比较分析
（一）从官僚制到公共管理
（二）公共管理理论与模式的再审视
与公共管理相关的一些问题需要更多的探讨：
4点
（三）官僚制价值评析
1、从官僚制所蕴涵的理性价值来分析
官僚制的行政管理具有以下几个突出的特点：
6点
2、从官僚制形成和发展的客观条件来分析
这样的条件可以概括如下：
4点
（四）官僚制的不足与公共管理创新的意义
理性官僚制目前遇到了几个方面的挑战：
6点
第四章 公共管理与公共管理者
一、管理与管理者
（一）管理的概念
（二）管理职能与管理者的角色
1、阿利森的观点
2、明茨伯格的观点（罗宾斯命名）
（三）管理创新
1、管理创新问题
2、管理者应重视的5项修炼（彼得?
圣吉的观点）
二、公共管理者的特殊意蕴
（一）公共管理者为何有所不同
（二）责任与伦理：
公共管理者的角色定位
公共管理者必须承担的社会责任的学理和法理逻辑源于三个方面：
宪政共识、机关观点、公民理论
（三）公共管理者的心智模式与能力结构
1、心智模式（定义）：
（1）富于远见：
体察民意、深刻理解宪法原则以及随时掌握时代最新的管理、科技成果、知识和信息；系统的思维方式；创新的意识取向。
（2）心理健全：
自信与自信；情绪与感情；意志；宽容
（3）品质卓越：
使命感；依赖感；责任感；积极性；进取性；诚实；忍耐；热情；公平；勇气
2、能力结构（定义）：
（1）目标能力：
（2）转化能力：
综合；移植；改造；创新
（3）沟通能力
三、领导与行政：
后官僚制时代的公共管理者
（一）管理者：
行政与领导
领导与传统行政的区别可表现为：
4点+总结
（二）领导变革时代的公共管理者
公共管理者的领导作用将在以下几个方面得以充分体现：
4点
（三）后官僚制政府对公共管理者行政技能的要求
1、充分利用现代管理技术
2、管理与监督市场
3、治理多中心社会
第五章 政府职能与政府失灵
一、政府职能的界定
（一）政府职能的涵义
（二）现代政府作用的边界：
公共事务的定义
1、按照市场化程度确定公共事务范围，作为界定现代政府作用边界的基本依据
2、公共事务公益性的本质决定了应该把道德与效能作为界定现在政府作用边界的主要标准
（三）政府职能界定
1、确定制度框架
2、调控宏观经济
3、提供公共物品和服务
4、协调和解决社会冲突，特别三群体冲突
5、治理外部效应调节和再分配社会收入
二、政府失灵的原因及表现
（一）政府失灵的原因
1、即使政府是公正无私的，也会因为判断失误和技术能力缺失的原因影响干预结果
2、政府实际上并不是公正无私的，组成政府机构的各层官员也是“经纪人”且政府自身也是利益群体
3、政府是最大的垄断者，因而对经济利润往往缺乏决定性的驱动力
4、政府成本与收入的分离使政府缺乏竞争机制，导致官僚机构低效率
（二）政府失灵的表现
1、政府政策与工作的低效
2、政府部门的自我夸张
3、公共产品共给低效率
4、寻租及腐败
三、政府失灵的矫正
（一）市场化改革
1、公共服务市场化：
政府公共服务中引入竞争机制，主要有三种形式：
3点
政府在推进公共服务的市场化过程中要把握好以下几个方面：
3点
政府公共服务市场化的实现形式主要有两种：
2点
2、政府人员雇员化
（二）分权
（三）厉行法治和道德教化
（四）促进政府与公民社会的互动与合作：
参与与监督
1、公民社会
2、公民社会的重要功能：
2种
第六章 公共管理与第三部门
一、第三部门兴起及其现实背景
（一）第三部门：
公民社会运行的重要主体
（二）第三部门的定义和类型
1、第三部门的定义、特点
2、第三部门的类型
（三）第三部门的兴起：
理论假设和现实背景
1、第三部门兴起的理论基石
（1）市场失灵/政府失灵论
（2）契约失灵论
（3）委托——代理理论
（4）交易成本理论
（5）供给理论
（６）政府权力制约论
（７）公共选择理论
（８）社群主义的兴起
２、第三部门兴起的现实背景
第一、全球化浪潮推动全球结社革命
第二、全球民主化浪潮与第三部门浪潮互为呼应
第三、信息技术的支持作用
第四、“新公共管理运动”催生“全球结社革命”
第五、第三部门兴起也源于早期全球经济增长和由此带来的社会结构的变动
第六、第三部门的兴起的直接原因是不同程度的政府失灵和市场失灵
二、第三部门与公共管理的关系
（一）第三部门：
公共管理主体体系的重要组成部分
１、第三部门与公共管理在公共事务管理理念的契合
２、第三部门是构成公共管理主体体系的重要组成部分
（二）第三部门参与公共管理的优势
１、贴近民众的优势
２、行动灵活的优势
３、第三部门干预创新，在公共管理中往往开风气之先
４、绝大多数第三部门组织三专业性的
５、广泛性优势
（三）第三部门对公共管理的功能
１、第三部门已经成为推动经济发展，解决社会就业的一股重要的经济力量
２、第三部门提供广泛的社会公共服务
３、第三部门维护公民权利，制约政府权力，参与公共决策，推进民主政治
４、第三部门有利于增进和激发服务公益和承担社会责任的公民精神，促进自律性社会秩序的形成和维护社会的稳定
５、第三部门对社会资本的积累有积极贡献
（四）第三部门失灵及其补救
１、第三部门失灵的原因：
第一、许多国家特别是发展中国家不能为第三部门的功能实现提供必要的社会条件。
第二、因为第三部门本身的缺陷，第三部门本身存在失灵的现象：
（１）第三部门失灵的主要原因是资金的匮乏，几乎所有国家的第三部门都存在不同程度的资金短缺，而第三世界国家更是如此。
（２）第三部门失灵的另一个原因是第三部门缺乏独立自主性
（３）第三部门失灵的原因还在于第三部门往往服务于专门性的社会团体
（４）第三部门失灵还有一个原因是第三部门的内部管理存在问题
２、对第三部门失灵的补救：
（１）第三部门的困境之解决需要第三部门自身的努力
（２）第三部门的困境之解决还依赖于政府对第三部门的救助
（３）第三部门的健康发展和功能发挥还必须建立起对第三部门进行约束的机制，保证第三部门行为符合公益的目标
第七章 公共管理与企业
一、政府与企业——公共管理的视界
（一）企业、市场与政府
企业与市场的关系：
４种
政府与企业的关系：
（二）市场经济条件下政府对企业的间接管理行为
１、提供法律制度框架
２、运用宏观经济政策手段间接影响企业
（１）财政政策
（２）货币政策
（３）产业政策
３、对企业实施直接管制：
政府管制
４、服务、引导、扶持和帮助企业：
（１）提供基础设施
（２）信息服务和引导
（３）建立社会保障制度
（４）帮助、鼓励企业参与国际竞争
二、公共管理与公共企业
公共企业定义
（一）公共企业的性质及其分布领域
１、公共企业的性质
２、公共企业的分布及其领域
（二）公共企业在政府公共管理活动中的作用
公共企业的作用主要表现在以下一些方面：
１、提供公共产品：
非竞争性和非排他性
２、实现产业结构协调，促进经济发展
３、协调区域经济发展，缩小地区差距，保持社会稳定
４、纠正自然垄断
５、缓解经济的周期性波动
６、强化政府的宏观调控作用
７、推进技术创新，提高科技水平
（三）政府对公共企业的管理
第一、政府有关部门以国有资产所有者身份行使所有者权能
第二、实行分级所有，分类管理
第三、严格依法管理企业
第四、行使出资者权利，建立严格的资产监管机制
三、公共企业的民营化
（一）公共企业的效率
造成公共企业整体效率不如私人企业高的原因主要有以下几个方面：
１、产权关系不明确
２、资产安全与效率之间的矛盾
３、预算约束软化
４、预期目标多元化
（二）西方国家公共企业的民营化改革及其途径
从西方国家民营化改革的过程看，民营化改革主要有以下几种形式：
国有民营、公私合营和民有民营
西方国家公共企业民营化改革主要采取以下一些基本途径：
１、放松管制 ２、承包租赁 ３、出售
西方国家民营化改革出现的问题：
2点
（三）西方国家公共企业民营化改革对中国国有企业改革的启示
我们需要从以下诸方面深化认识，拓展改革的思路：
1、国有制经济是实现资源配置的一种必要方式，但不是主要的方式，更不是唯一的方式
2、需要重新认识市场经济条件下国有企业的职能和目标
3、国有企业的职能和目标决定了国有经济的规模不能过大
4、转变政府职能，真正实现政企分开
5、调整国有经济布局，对国有企业进行分类改革：
4点
第八章 治理、善治与公共管理
一、治理与公共管理
（一）治理理论的兴起
治理理论的兴起有着广泛的社会历史背景：
首先、全球化是治理理论兴起的外部环境
其次、20世纪70年代以来各国普遍面临的管理危机是治理理论产生的社会历史背景
再次、行政改革的世界潮流也为治理理论的兴起和传播提供了有利的背景和强大的动力
最后、国家与社会的关系和民主政治理论是治理理论最深刻的理论基础
（二）治理的内涵与特征
1、治理的定义
2、治理的特征
（三）治理与统治的比较分析
治理与统治的差别：
第一、权威的行使主体、基础和性质不同
第二、管理过程中权利运行的向度不一样
第三、管理的范围不同
第四、追求目标和评价标准不同
（四）治理机制的内在缺陷：
治理失灵
治理失灵的原因：
第一、治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限，它不能够代替国家而享有政治强治力，它也不可能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置
第二、从运行的角度看，治理机制的运行必须处理好以下几个矛盾：
一是合作与竞争的矛盾； 二是开放与封闭的矛盾；
三是可治理性与灵活性的矛盾； 四是责任和效率的矛盾
第三、治理理论无法从根本上消除资本主义社会的基本矛盾
二、善治与公共管理
（一）善治：
治理失灵的救治
善治的理论与实践在90年代的勃兴有其深刻的原因：
首先、善治比传统善政的适用范围更大
其次、全球化正成为我们这个时代的最主要特征，事实上许多人已经把我们这个时代称 之为“全球化时代”
最后、善治是民主化进程的必要后果
（二）善治的主要内容
善治具有以下几个方面的基本内涵：
3点
善治有以下6个方面的基本要素：
1、合法性；2、透明性；3、责任性；
4、法治； 5、回应； 6、有效
善治的理念强调的是公民在直接参与政府治理中的作用，这主要体现在2个层面上：
2点
（三）善治形成的基础——提升社会资本存量
1、什么是社会资本
2、如何理解社会资本
三、良好治理在广告管理中的地位与作用
（一）实现良好治理的途径：
政府、市场与公民社会的良性互动
（二）治理与善治对公共管理的意义
1、促进社会资本的形成和转化
中国社会资本的建构应从如下方面入手：
（1）把公民的权利落实到实处，保护公民权利，同时要培养公民意识、公民精神，倡导公民对公共事务的参与意识：
2点
（2）增强政府服务中的顾客意识
（3）实现公共管理过程的法制化与程序化
（4）注重对公务员的行政伦理的教育，提高公务人员的责任意识和服务意识
2、实现政府、市场与公民社会的良性互动
（1）充分发挥市场机制的“划桨”功能，实现政府与市场这两只手的最佳组合，这是实现政府职能转变、走向善治的根本途径和思路
（2）促进公民社会的发展，充分发挥社会多元化主题的作用，大力发展民间组织，加强政府与其合作，实现国家、市场与公民社会三者之间的良性互动
3、民间组织的定位是什么？
民间组织的作用？
第九章 公共管理与公共政策
一、公共政策的性质和范畴
1、不同视角下的公共政策：
5种观点
公共政策的性质和范畴：
（1）公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略
（2）公共政策的主体是决策者
（3）公共政策的课体是政策问题
（4）公共政策的范围涉及面很广
（5）公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化
（6）公共政策的核心是一种选择
2、公共政策的研究主线
（1）制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制
（2）公共政策的过程与程序
（3）公共政策的内容与输出
二、公告管理中的公共政策
（一）公共政策三公告管理的重要的和主要的组成部分：
2点
（二）公共政策问题与公共政策过程
1、公共问题与公共政策问题：
公共问题成为公共政策问题的条件？
2、公共政策问题的确认与建构：
2点
（三）公共政策制定
1、公共政策制定、公共决策与行政决策
2、公共政策制定的流程
（1）确立政策目标
（2）政策方案拟定、评估与抉择
（3）政策合法化
（四）公共政策沟
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