资本合作PPP项目监督管理暂行办法.docx

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资本合作PPP项目监督管理暂行办法

资本合作（PPP）项目监督管理暂行办法

第一章总则

第一条为切实加强AA区政府和社会资本合作项目（以下简称“PPP项目”）的全生命周期管理，保障监管部门履职到位，推动PPP项目高质量实施，根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》（财金〔2016〕92号）､《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）､《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）､《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（苏财金〔2017〕92号）､《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）项目财政监督的意见》（苏财金〔2019〕53号）等相关文件精神，结合我区实际，制定本办法。

第二条本办法所称监管，是指政府及政府部门以合同、审批、核准、备案、检查、审计、第三方评估论证、咨询等方式，对PPP项目全生命周期的监督管理。

第三条在依法监管的基础上，坚持“规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约”的原则，科学设置PPP项目全过程的政府监管机制，保证公共产品的服务质量，实现PPP项目参与主体（政府、社会资本、社会公众）“三赢”的目标。

第四条项目实施机构、行业主管部门及相关职能部门应当积极履行各自职责，根据法律法规和PPP项目合同，采取政策引导、约束激励、绩效考核等多种方式对PPP项目参与方及项目本身实行全过程动态监管，确保监管目标实现。

第五条PPP项目的监管对象包括社会资本、政府方出资代表、项目公司以及与PPP项目全生命周期相关联的其他参与者。

第六条本办法适用AA区已纳入财政部综合信息平台项目库的PPP项目的监管工作，包括但不限于项目准备、识别、采购、投融资、建设、运营、移交、绩效管理等各个环节。

法律、行政法规、规章或其他政策性文件对PPP项目的监督管理有规定的，从其规定。

第二章机构设置和职能职责

第七条AA区PPP工作领导小组负责统筹协调PPP项目全生命周期监督管理工作，推动PPP项目加快落地和规范实施。

第八条明确责任分工：

（一）项目实施机构。

项目实施机构是PPP项目责任主体和首要监管主体，负责项目前期识别论证、物有所值评价报告和实施方案编制及论证、社会资本方的采购、项目相关合同的合法性审查和签订、组织项目实施（包括项目设计、设备采购、工程监理、工程量签证等）、绩效考核以及合作期满移交等全生命周期内所有项目实施相关的工作，并依据合同对社会资本方和项目公司及设计、勘察、监理、跟踪审计等相关单位进行全方位监管。

（二）财政局。

财政局是PPP项目的主管部门，依其行政职权具体负责PPP项目组织、协调等工作；研究制定规范实施PPP的政策文件；负责组织并审核PPP项目物有所值评价和财政承受能力论证工作；管理和监督PPP项目政府采购活动；负责PPP综合信息平台信息录入、维护和更新；规范建立PPP项目财政支出责任台账，全面公开PPP项目信息；审核项目政府支出责任并纳入年度预算，会同项目实施机构开展绩效评价；加强上级专项及各种补助资金管理；会同实施机构开展PPP项目期满或提前终止的清算、移交、性能测试等资产管理工作。

（三）发改委。

负责全区重大项目研究、储备，协调推进重大项目建设；统筹规划全区重大PPP产业项目布局；牵头编制区政府PPP项目投资计划，统筹协调区政府投资资金年度规模和投向。

（四）行政审批局。

负责依法依规对PPP项目建议书、可行性研究报告、初步设计（含概算）等进行审批、核准、备案及可行性论证；负责对PPP项目的立项和审批进行监管。

（五）司法局。

参与PPP项目合同谈判和与社会资本方的再谈判工作；负责对以区政府名义订立或者依政府授权、委托订立的PPP项目合同及相关法律文件的合法性、合规性进行审查；对重大变更事项提出法律意见，确保PPP项目合法合规推进。

（六）审计局。

依据法律法规和《区政府关于政府投资建设项目审计监督全覆盖的实施意见》（浦政发〔2015〕67号）文件规定，组织PPP项目的跟踪审计、结算审计。

（七）建设局、交通局、水务局、房产局等相关行业主管部门。

负责对工程建设、勘察设计、质量安全、工程造价等进行行业监管，审查施工图预算和工程量计价清单，监督社会资本和项目公司完成项目竣工验收工作。

（八）规划和自然资源分局、生态环境局等相关职能部门。

按照职责分工，负责PPP项目的规划、用地、环评等方面的审批工作，在各自职权范围内进行监管，确保项目实施的可行性与合规性。

（九）应急管理局。

负责监督区政府各有关单位履行安全生产监督管理工作，督查全区性安全生产专项检查、专项整治等工作；负责依法行使安全生产综合监督管理职权，监督、协调区政府有关部门和各街场（园区）安全生产工作；负责依法组织生产安全事故调查处理，监督事故查处和责任追究落实情况。

（十）市场监督管理局。

负责商品和服务价格及行政事业性收费行为的监督检查工作，依法开展价格违法行为的监督检查。

第九条依据《关于建立全省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期法律顾问制度的意见》（苏财规〔2018〕19号）规定，AA区PPP项目法律顾问全过程参与项目监管，通过建言献策、审核把关、质询论证、法律咨询、出具法律意见书等方式参与PPP项目全生命周期管理，充分发挥法律顾问在PPP相关法律法规和政策制度等方面的经验优势，提供智力支持和专业服务。

第十条各监管责任主体应根据本办法的规定，积极履行其在PPP项目监管中的职责，确保项目在合法合规的基础上顺利推进。

建立重大事项联合审议机制，会同咨询机构和全生命周期法律顾问，集体研究、科学决策。

第三章全生命周期监管流程

第一节识别论证阶段的监管

第十一条项目可行性监管。

新建或改扩建项目需具备可行性研究报告（含选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件）及批复文件等；存量项目应具备存量公共资产建设、运营维护的历史资料、第三方出具的资产评估报告以及存量资产或权益转让时可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案、国资部门相关意见等。

未完成上述前期工作的，不得组织编制项目实施方案。

第十二条物有所值评价和财政承受能力论证监管。

由财政局会同项目实施机构、行业主管部门按照相关规定组织进行，并出具审核批复意见。

强化财政承受能力论证“10%红线”的硬性约束，当全部PPP项目财政支出责任超过当年一般预算支出5%时，一律不得安排新的政府付费PPP项目。

新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

未通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，不得采用PPP模式。

第十三条实施方案审批监管。

项目实施机构对实施方案组织科学论证和专家评审，出具论证及评审意见。

经相关监管责任主体审议通过后，报区政府审定并出具批复文件。

实施方案经区政府批复后原则上不得变更，如有特殊情形确有需要进行变更的，实施机构应当严格履行变更手续。

第十四条入库及信息公开监管。

经法定程序论证并报经区政府审批通过的项目，由财政局会同项目实施机构办理项目入库申报，纳入财政部综合信息平台管理并及时进行信息发布，未纳入项目库的项目不得冠以PPP项目名称。

发改委负责将项目纳入政府年度投资计划，同步录入国家重大建设PPP项目库，在信息公开平台进行发布，并根据项目推进情况及时更新披露项目信息。

第二节采购阶段的监管

第十五条采购方式监管。

PPP项目采购方式按照《中华人民共和国政府采购法》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）及有关法律法规规定，包括公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购五种方式。

按照“先入库、后采购”的要求，未申报入库的PPP项目，不得开展政府采购。

第十六条社会资本方采购监管。

项目实施方案获得批复后，方可发布资格预审公告。

资格预审文件须提前报行政审批局备案，预审结果须及时提交行政审批局备案。

采购文件应由实施机构牵头组织行政审批局、发改委、财政局、司法局、审计局、行业主管部门等联合审查，确保采购文件、合同文件与实施方案内容一致后，方可进行公告。

PPP项目的采购评审活动应当在AA市公共资源交易中心进行，接受该中心相关规定约束，采购评审结果依法依规在指定媒体上进行公示。

省试点项目参照《关于印发<江苏省政府和社会资本合作（PPP）项目入库管理工作规则>的通知》（苏财金〔2018〕76号）规定，在江苏省政府采购中心进行采购。

第十七条项目合同签订监管。

项目实施机构负责对PPP项目合同及相关法律文件进行全面审查；司法局负责对PPP项目合同、股东协议、公司章程等合同文件进行合法性、合规性审查；财政局负责对履约预防和保障机制、风险分配、绩效考核、成本核算、收费定价等进行合规性审查；行业主管部门负责对项目合同中涉及的行业相关内容提出行业审查意见。

审查意见报区政府批准后，由项目实施机构与中标社会资本签署PPP项目合同，在指定媒体进行公示，并同步报区财政局备案。

第三节执行阶段的监管

第十八条合同履约监管。

项目实施机构作为PPP项目合同的签约主体，对履约情况进行全过程监管。

由项目实施机构会同行业主管部门、司法局、建设局、审计单位、法律顾问对工程建设进度、资金（包括项目资本金和项目贷款资金）到位及使用、工程质量、项目公司运营等合同履行情况进行检查，每年不少于一次，检查结果及处置意见以书面形式向区政府汇报，并及时报财政局备案。

对推进过程中出现的合同履约问题，项目实施机构应及时召集行业主管部门、司法局、PPP咨询机构、法律顾问进行研究，形成书面意见，经区政府同意后函告项目公司。

第十九条项目公司监管。

项目公司的运营不得违反PPP项目合同和公司章程的规定。

政府方股东应认真履行股东责任，政府方董事、监事负责对项目公司运营管理、运营成本、经营情况、财务状况等情况进行日常监管。

项目公司签订的融资合同、保险合同、工程承包合同、运营服务合同、原材料供应合同、产品或购买服务合同等应报实施机构、行业主管部门备案。

项目公司基本构架、主要岗位人员职责应予公示，政府委派的相关人员应服从主管部门领导和行政监督，定期向实施机构及监管部门报告PPP项目及项目公司的相关情况。

第二十条项目融资监管。

由项目实施机构对项目公司融资方式、融资成本、融资到位情况、融资投入使用和融资成本结算方式等进行监管，确保融资资金专款专用，不得形成政府性债务。

第二十一条财务监管。

每年一季度前，项目公司或社会资本方应向行业主管部门和财政局报送上一年度经第三方审计的财务报告及项目建设运营成本说明材料，并通过PPP综合信息平台对外公示，接受社会监督。

实施机构应指定审计机构定期对项目公司财务情况进行审计。

第二十二条工程建设监管。

实施机构按照PPP项目合同约定和相关行业标准规范建设项目，确保工程安全、工程质量、工程投资及工程进度管理目标如期完成。

项目建设期间，实施机构会同相关职能部门，对工程建设及勘察、设计、施工、监理单位进行监管；对设计变更和工程签证进行审批监管；对成本、质量和进度控制进行监管；对项目公司违法发包、违规分包及施工单位违规分包、转包行为进行监管和查处；对工程竣工验收包括竣工结算、决算和备案等进行监管。

第二十三条工程设计监管。

项目实施机构、行业主管部门负责设计工作的，实施机构、项目公司、设计单位应当按照合同约定签订三方协议，将设计成果移交给项目公司，并由项目公司承担设计费用，相关费用计入项目总投资；若由项目公司负责设计工作的，则项目实施机构、行业主管部门应当负责设计质量控制监管。

第二十四条工程监理监管。

项目实施机构应当通过招标采购程序委托具有相应资质等级的工程监理单位对项目施工进行监理。

工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和PPP项目合同、建设工程承包合同，代表实施机构对施工质量、进度、造价、安全等实施监理，并对施工质量安全承担监理责任。

工程监理单位应定期向项目实施机构报送监理报告，及时报告工程质量、进度、安全、工程量签证情况。

第二十五条工程采购监管。

项目公司、承包方采购的工程材料和设备在进入施工现场时必须经过实施机构、监理公司、检测机构的联合审核把关，并由跟踪审计单位进行跟踪审计监督。

对需进行询价的材料和设备由实施机构、监理公司、跟审机构、项目公司、施工单位进行联合询价，询价结果交实施机构作为认质认价依据。

第二十六条工程造价监管。

项目公司须在完成施工图预算和工程量计价清单审核后开工建设。

实施机构对施工图预算和工程量计价清单进行初审，行业主管部门进行复审，审核结果作为工程竣工结（决）算的重要依据。

工程量计价清单一经最终确认，不得随意更改，如确有必要进行更改的，须按照工程变更手续办理。

第二十七条工程竣工监管。

工程竣工后，项目公司应当向实施机构申请项目验收，实施机构收到申请后负责协调组织相关行业主管部门、政府指定机构和第三方专业机构进行项目验收，未经验收或验收不合格的项目，不得投入使用。

工程项目经竣工验收合格后，项目公司、实施机构应对施工单位报送的结算资料进行初步审核，再由审计部门组织进行决算审计，并依法依规出具相关审计报告和决定。

第二十八条跟踪审计监管。

实施机构应当会同行业主管部门和审计局，通过招标采购程序委托有相应资质等级的第三方审计单位，负责对项目公司及施工总承包单位的建设质量、进度、造价等进行全过程跟踪审计及检查。

第二十九条重大变更监管。

在项目实施过程中，项目投资金额、项目公司股权、建设内容和范围、其他合作条件发生重大变更，合作各方协商一致后，应在法律顾问和咨询机构的协助下履行相关论证程序，由专业法律顾问出具法律意见书，将相关论证报告和法律意见书提交行业主管部门、财政局等审议后，提交司法局进行合法性、合规性审查，经区政府审查批准后，报上级财政部门履行变更手续。

未履行上述变更程序的，一律不得擅自变更，对擅自变更增加的政府支出责任，财政局不得安排变更部分的支出。

第四节移交阶段的监管

第三十条资产移交监管。

项目实施机构应当牵头组建项目移交工作组，编制移交方案，依据项目合同约定进行项目移交。

财政局（国资办）牵头对PPP项目终止条件、清算转让办法、项目移交条件、移交程序进行监管。

移交完成后，由项目实施机构会同财政局、行业主管部门和第三方专业机构对项目成本效益、公众满意度、社会效益等情况开展评价，评价结果按相关规定予以公开，并作为完善PPP模式制度体系的参考依据。

第三十一条移交债务监管。

财政局应当会同项目实施机构、行业主管部门加强对PPP项目债务的监控，并聘请专业法律顾问进行尽职调查。

PPP项目执行过程中形成的负债，属于项目公司的，由项目公司独立承担偿付义务。

项目期满移交时，项目公司的债务不得移交给政府。

第五节绩效付费监管

第三十二条绩效考核监管。

项目实施机构应会同行业主管部门制定绩效考核方案，绩效考核标准应体现项目的产出目标实现程度、运营管理、资金使用、成本费用、公共产品和服务质量、公众满意度等情况。

实施机构应根据合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报年报，报行业主管部门、财政局备案。

第三十三条按效付费监管。

PPP项目应建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全过程绩效管理机制，将绩效评价结果作为政府付费或调价的重要依据，激励社会资本提高公共产品服务的质量和效率，确保实现社会公共利益和经济效益最大化。

由财政局会同行业主管部门、项目实施机构，并委托第三方专业机构，在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的绩效目标，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价。

对于绩效评价达标的项目，财政局应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出；对于绩效评价不达标的项目，财政局应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。

第三十四条中期评估监管。

财政局会同行业主管部门、项目实施机构组织专家或第三方机构对项目公司的运营、管理、安全、服务情况等进行定期评估，并将评估结果向社会公示，接受公众监督。

原则上每3—5年开展一次评估，特殊情况下（如项目实际情况与项目采购时情况存在较大偏差）可以实施年度评估，对存在的问题予以处理或纠正。

第六节公众监管

第三十五条为保障公众知情权，接受社会监督，除法律明文规定可以不予公开的信息外，项目公司应依据合同约定对社会公众进行信息披露；对于涉及公共服务领域的项目，应及时披露其产出标准、收费价格、运营绩效、服务信息等，便于公众监督。

第四章监管方式

第三十六条PPP项目监管工作采取日常监管和专项检查相结合的方式。

日常监管应与项目入库、采购、融资、建设、运营和移交等环节管理相结合，按照部门职责加强对PPP项目全生命周期管理；专项检查应坚持“履职在前、监督在前、整改在前”的原则，可以采取财政检查、财政核查等方式实施，每年应对已入库PPP项目至少监督检查一次，并可根据工作需要不定期开展专题督查。

第三十七条PPP项目监督检查应坚持“挺规于前，抓早抓小”，树立“问题导向”，主动履行在PPP项目全生命周期中的监管职能，对监督发现的问题及时、规范进行处置，有效防控风险，确保PPP模式持续高质量发展、项目高质量实施。

第三十八条监督检查可以采取以下措施：

（一）调取、查阅、复制、备份与监管项目有关的项目建议书、可行性研究报告、实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及批复、资格预审文件、采购文件、PPP项目合同、政府支出责任确认文件、股东协议、项目公司章程、项目公司财务报告、项目绩效考核文件和其他有关资料；

（二）向相关单位和个人就监管项目进行调查、询问，并取得有关证明材料；

（三）法律、法规赋予相关职能部门的监管职责及其他措施。

第三十九条除发改委、财政局按要求实施项目信息公开外，行业主管部门应建立公众投诉与建议平台，督促项目公司及时披露信息。

任何单位和个人可通过电子邮箱、专线电话等方式对项目过程中存在的违法违规行为进行举报。

第五章档案管理

第四十条项目实施机构和项目公司应当建立完备的档案管理制度。

档案应当包含电子档和纸质档。

纸质档内容清晰、准确、完整且有经手人、制作人和负责人的签名和签章并留有联系方式，以便查阅和询问。

电子档由纸质档扫描形成，与纸质档一致。

保证档案内容清晰、完整、准确，电子档内容规整方便阅读和查阅。

第四十一条实施机构和项目公司保证向监管部门提供符合要求的档案（电子档和纸质档），且需要定期更新档案。

所有档案都应当有经手人、制作人、负责人的签名、签章和联系方式，以便监管和查阅。

第六章责任追究

第四十二条对于社会资本方违反本办法规定的，由区政府予以通报，责令限期整改，拒不整改的，依法纳入不良信用记录；违反法律法规的，由相关部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任，造成损失的依法承担赔偿责任。

第四十三条对于项目公司违反本办法规定的，由区政府予以通报，责令限期整改；违反法律法规的，实施机构、财政局可暂停项目执行或暂停资金拨付，并由相关部门依法给予行政处罚，并视情节给予直接负责的主管人员和其他直接责任人员处分；构成犯罪的，依法移交有关部门追究刑事责任，造成损失的依法承担赔偿责任。