关于我市经济适用住房相关问题的对策研究.docx
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关于我市经济适用住房相关问题的对策研究
关于我市经济适用住房相关问题的对策研究
住房问题是重要的民生问题。
2007年11月19日，国务院总理温家宝在新加坡国立大学发表的谈话中提到：
“如果提起人民生活，我最为关注的是住房问题。
”“首先，政府的职责最重要的是要搞好廉租房。
”“其次，是建设经济适用房。
”同日，国家建设部、发改委等七部门发布修订后的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号），对经济适用住房的功能定位、开发建设、销售管理等进行了细致规范。
与此相呼应，2007年8月7日，国务院出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发[2007]24号），这一系列政策的出台，表明党中央、国务院把解决低收入群体的住房问题作为今后一个时期政府最需抓好的重要工作之一，在房地产市场方面的工作重心由调控转向了保障。
从我市实际情况出发，进一步建立和完善经济适用住房制度，解决城市低收入家庭住房困难是维护群众利益的重要工作，是住房制度改革的重要内容，是政府公共服务的一项重要职责。
一、我市经济适用住房的建设现状及相关政策
（一）我市经济适用住房的建设现状和资金投入情况
我市从2005年6月起启动了经济适用住房购房资格审批工作，共有1.5万户中低收入家庭获得了购房资格。
同时，政府实施经济适用住房建设，先后确定了泰山家园小区、工农大街小区、军转小区、香木小区、工农小区、宜居家园小区等8个经济适用住房项目，面向获得购房资格的中低收入家庭销售。
其中，通过公开摇号，1119户家庭购买了泰山家园小区、工农小区及宜居家园小区住房，价格与周边商品住宅比约低600-1000元/平方米。
2006年3月，我市出台了《哈尔滨市购买经济适用住房货币补贴暂行办法》，变原来的“暗补”为现金“明补”。
经摇号确定经济适用住房货币补贴户数732户，共发放资金2196万元，其中：
市承担1513万元，区承担683万元。
2007年，市政府继续组织推进经济适用住房建设，全年开工建设规模67.2万平方米，竣工31.4万平方米，提供经济适用住房3739套。
经摇号确定经济适用住房货币补贴户数3000户，共发放资金9000万元，其中：
市承担6288万元，区承担2712万元。
同时，修订出台了《哈尔滨市经济适用住房管理办法》，将经济适用住房建设、购买经济适用住房货币补贴、单位集资合作建房一并纳入经济适用住房管理范畴，明确要求在年度用地计划中对经济适用住房建设用地给予统筹安排，明确规定开发企业实施的经济适用住房项目利润不得高于3%，政府直接组织的只能按成本销售。
（二）我市享受经济适用住房的相关政策规定
2002年5月10日颁布的《哈尔滨市人民政府关于加强我市经济适用住房建设管理工作的通知》中的第九条，规定经济适用住房的销售对象严格限定为本市中低收入家庭。
2003年6月20日市人民政府第7次常务会议通过的《哈尔滨市经济适用住房暂行管理办法》（哈尔滨市人民政府第105号令）对购买经济适用住房的资格没有制定详细的标准，而是在经济适用住房建设管理上进行了规范。
2006年2月8日颁布的《哈尔滨市购买经济适用住房货币补贴暂行办法》中第九条规定符合下列条件的居民家庭，可以申请购买经济适用住房货币补贴：
1、具有本市市区城镇常住户口；2、家庭人均年可支配收入低于统计部门发布的上年度本市城市居民家庭人均可支配收入的70%；3、现有家庭人均住房面积低于统计部门发布的上年度本市城市居民人均住房面积的70%。
2008年2月29号颁布的《哈尔滨市经济适用住房管理办法》（以下简称新《办法》）和3月27日颁布的《哈尔滨市2008年经济适用住房家庭收入和住房准入标准》详细规定了准入标准：
凡具有哈尔滨市市区城镇常住户口、家庭人均年可支配收入低于统计部门发布的上年度本市城市居民家庭人均可支配收入的70%、现有家庭人均住房建筑面积低于16平方米的市民，均可申请购买经济适用住房或领取经济适用房货币补贴。
根据市统计局发布的2007年统计公报，上年度哈尔滨市城市居民家庭人均可支配收入为12772元，70%即8940元。
随后，3月28日市房产局颁发了《关于经济适用住房资格申请核准工作安排的通知》，详细规定了关于申请核准的主要工作流程，其中包括对申请表发放与填写、申请表受理、申请初审、申请核准和申请登记等工作程序。
对启动工作进行了相关安排，在启动审核工作、工作衔接、政策宣传和落实组织机构等方面对各区政府和街道办事处提出了详细的要求。
以上政策的制定和实施，某种程度上解决了不同时期我市低收入住房困难家庭的住房问题，对我市经济适用住房工作的开展以及制度的完善具有很强的指导意义，可操作性较强。
但在实际操作过程中也不同程度地暴露出政策本身有待完善的地方，也出现了很多新的问题。
随着保障性住房工作的进一步推进和房地产市场的不断变化，我市也相应地制定了更加符合实际的经济适用住房管理办法。
尤其是新《办法》的制定和实施，与以往政策相比，在保障方式、建设标准、保障范围、审核程序等四大方面做出了重要调整。
同时，《哈尔滨市2008年经济适用住房家庭收入和住房准入标准》和《关于经济适用住房资格申请核准工作安排的通知》的出台，更加体现了管理的动态性和审核工作的严密性，形成了较为完整的经济适用住房管理体系。
二、我市低收入家庭住房现状的抽样调查
根据国家统计局哈尔滨调查队对我市六区（不含呼兰区和阿城区）10000户城市居民家庭开展的《城市低收入家庭住房情况》的专项调查情况，初步推算了我市低收入群体的整体住房情况。
（一）城市居民按比例分层推算
1、住房情况推算，以此推算我市住房困难家庭的整体状况。
以2006年城市居民家庭人均住房使用面积17.5平方米为标准，按照10%比例分层，情况如下（详见表一）。
人均住房使用面积按比例分层情况
（表一）
比例分层
市区标准
（平方米）
大样本比重
（%）
六区总户数
（万户）
100%
17.5
--
120.0
70%及以下
12.3
42.2
50.6
60%及以下
10.5
26.5
31.8
50%及以下
8.8
14.3
17.2
40%及以下
7.0
4.0
4.8
2、收入情况推算，以此推算我市低收入家庭收入的整体状况。
2006年我市城市居民月人均可支配收入935.9元，推算结果如下（详见表二）。
人均可支配收入按比例分层情况
（表二）
按比例分层
人均可支配收入
（元）
大样本比重
（%）
六区总户数
（万户）
100%
935.9
--
120.0
70%及以下
655.1
38.4
46.1
60%及以下
561.5
28.0
33.6
50%及以下
468.0
18.0
21.6
40%及以下
374.4
9.8
11.8
30%及以下
280.8
2.6
3.1
（二）城市居民家庭按标志分组推算
此次调查以2007年上半年有关调查数据为基础，按标志分组推算有关情况。
1、住房情况推算，以此推算我市住房困难家庭按居住面积分组的详细情况。
将城市居民家庭人均住房使用面积按1平方米组距分组，推算结果如下（详见表三）。
按人均住房使用面积分组情况
（表三）
使用面积分组
大样本比重（%）
六区总户数（万户）
7平方米及以下
4.0
4.8
8平方米及以下
9.0
10.9
9平方米及以下
16.1
19.4
10平方米及以下
22.2
26.7
11平方米及以下
31.1
37.3
12平方米及以下
39.3
47.2
2、收入情况推算，以此推算我市低收入家庭按收入分组的详细情况。
将城市居民家庭人均可支配收入按50元/月的组距分组，推算结果如下（详见表四）。
按人均月可支配收入情况
（表四）
按收入分组
大样本比重（%）
六区总户数（万户）
区间比
累计比
区间户数
累计户数
200元及以下
0.6
0.6
0.7
0.7
201-250元
1.2
1.8
1.4
2.2
251-300元
2.0
3.8
2.4
4.6
301-350元
3.0
6.8
3.6
8.2
351-400元
4.8
11.6
5.8
13.9
401-450元
1.6
13.2
1.9
15.8
451-500元
4.6
17.8
5.5
21.4
501-550元
3.6
21.4
4.3
25.7
551-600元
6.6
28.0
7.9
33.6
（三）综合划定低收入住房困难家庭
此次调查将户籍、家庭住房面积、人均可支配收入作为综合划分低收入住房困难家庭的标准，对我市低收入而且住房困难的家庭情况进行了推算（详见表五）。
城市居民家庭三方面综合条件情况
（表五）
按收入分组
按住房使用面积
大样本比重（%）
总户数（万户）
70%及以下
8平方米及以下
3.6
4.3
9平方米及以下
4.7
5.6
10平方米及以下
5.9
7.1
11平方米及以下
7.7
9.2
12平方米及以下
8.6
10.3
60%及以下
8平方米及以下
2.7
3.2
9平方米及以下
3.5
4.2
10平方米及以下
4.4
5.3
11平方米及以下
5.8
7.0
12平方米及以下
6.5
7.8
（四）低收入家庭住房现状
1、住房建筑类型。
低收入家庭住房建筑类型为普通楼房的家庭占51.9%，单元房的占37.3%，平房及其他类型的占10.8%。
2、住房产权结构。
低收入家庭现住房产权多为租赁公房、房改私房及原有私房，分别占调查的40.6%、29.2%、12.2%（详见表六）。
低收入家庭住房产权情况
（表六）
住房产权
小样本比重（%）
大样本比重（%）
±百分点
租赁公房
40.6
17.4
+23.2
租赁私房
7.9
0.8
+7.1
原有私房
12.2
6.8
+5.4
房改私房
29.2
56.2
-27.0
商品房
1.9
18.8
-16.9
经济适用房
2.7
0
+2.7
其他
5.5
0
+5.5
合计
100
100
--
3、住房结构。
低收入家庭中，86.6%的家庭住房为一居室及一室半结构。
其中一居室占40.1%、一室半占46.5%，较平均水平分别高23.8和29.3个百分点。
而二居室及以上住房仅占13.4%，较我市平均水平低1.8个百分点。
4、人均使用面积及住房建筑时间。
2007年上半年，我市低收入家庭人均住房使用面积为10.8平方米，较平均水平低6.7米。
其中，低收入家庭住房使用面积最低的仅为6平方米，最高的家庭人均14平方米。
七成以上低收入家庭住房建筑时间在10年以上（详见表七）。
低收入家庭住房建筑时间
（表七）
建筑时间
户数（户）
所占比例（%）
2年以下
51
1.7
3-5年
147
4.9
6-10年
486
16.2
11-20年
1389
46.3
21-30年
651
21.7
30年以上
276
9.2
合计
3000
100
5、低收入家庭改善住房条件的期望迫切。
低收入家庭的住房需求与收入水平成反比，即收入越低的家庭改善住房条件的愿望越迫切。
被调查的低收入家庭中七成以上家庭希望改善住房条件。
有48.2%的家庭希望能在两年内改善现有住房条件，有24.4%的家庭希望在3至5年内得到改善。
从低收入家庭选择改善住房条件的途径来看，主要是经济适用住房、廉租住房和拆迁三种方式，其比例分别为42.2%、38.4%和6.3%，而选择购买新商品房和二手房改善住房条件的家庭仅占4.5%。
根据表一至表七的数据，可以推算出我市住房困难家庭、低收入家庭、低收入住房困难家庭的整体情况。
再结合《哈尔滨市2008年经济适用住房家庭收入和住房准入标准》的相关规定，可以推测出低于统计部门发布的上年度本市城市居民家庭人均可支配收入的70%（8940元）的居民户数约为46万户，现有家庭人均住房建筑面积低于16平方米（使用面积约为10.74平方米）的居民户数约为32万户，可以看出我市经济适用住房市场需求很大，而且不同收入人群住房状况相对复杂，我市应结合实际情况制定更加详细的保障性住房政策。
三、我市进一步完善经济适用住房制度的障碍性因素及对策建议
根据以上对低收入家庭住房状况的摸底调查，以及《哈尔滨市经济适用住房管理办法》执行一个多月的实际情况来看，我市完善经济适用住房制度仍存在一定的障碍性因素，并应及时研究制定相应的对策。
（一）障碍性因素
1、经济适用住房的惠及面不够。
根据表六的调查情况，低收入家庭中能够受惠于经济适用房的家庭比例仅为2.7%。
以人均可支配收入在我市平均水平的70%以下且人均住房使用面积不足10平方米的本市城市低收入居民家庭7.1万户计算，目前享受着经济适用住房的家庭仅为2000余户，仍有大量缺口。
根据我市低收入家庭的实际情况，低保边缘户的数量和低保户的数量相当，但低保边缘户并不享受最低生活保障政策，因此从某种程度上说，他们的生活更为困难，住房条件更为艰苦。
因此经济适用住房的市场需求量远远大于目前的供应量。
虽然低保边缘户确实很难认定，收入也很难界定，但这部分群体的利益更需要被关注，他们住房条件的改善程度更能体现以人为本的真正意义。
虽然新《办法》中的供应和补贴对象包含低保边缘户，可他们的收入都不足以维持温饱，又如何有经济能力改善住房条件。
换言之，经济适用住房的政策虽然考虑到了这部分人群，但这部分人群却不能真正享受政策的优惠。
2、审核过程中低收入家庭在收入核定方面存在一定难度。
以我市城市居民家庭人均可支配收入低于8940元为申请购买经济适用住房或领取经济适用房货币补贴的标准，由于没有完备的居民收入统计资料，人们收入的来源又是多渠道的，家庭年收入究竟有多少很难确定，于是就有许多高收入者，甚至投资或投机购房者也购买了经济适用住房，即便审查再严也很难堵塞经济适用住房供应和销售的漏洞。
目前所能掌握的只是在职人员表面工资收入，而隐性收入则难以统计，所在单位开具的收入证明可信度不高，尤其是自谋职业的低收入家庭，收入的动态性更强，审核难度更大。
致使购买对象无法得到有效控制，一方面部分中低收入家庭无法享受到应该得到的政策优惠，经济适用住房被开发商和高收入阶层的消费者所占，形成了新的住房分配不公；另一方面使住房市场不能真实反映中低收入者的消费水平，无形中抬高了经济适用住房的购买标准，出现了经济适用房购买困难的局面。
3、有效开展工作的经费和人员严重不足。
据了解，在贯彻执行《哈尔滨市经济适用住房管理办法》的过程中，很多工作都是新开展的，在软件开发、情况调查和政策宣传等方面存在资金不足的情况，而且新《办法》规定了严密的审核程序，实行“两审一登记”制度：
先由街道办事处根据申请人申请，通过组织入户调查、查档取证、邻里访问以及信函索证等方式进行初审；报到区指定机构后，通过实地调查等方式进行复审，作出是否核准的决定；经复审合格的，报市房产住宅局登记。
严密的审核程序增大审核工作量，但目前具体的审核工作都在街道办事处的社会事务科进行，根据我市街道办事处的实际情况，规模比较大的社会事务科一般只有2-3人办公，一般规模的也就1-2人办公，而且处理的事务相当繁杂，办公自动化跟不上工作需要，经费不能得到有效落实，给审核工作带来极大的难度。
4、经济适用住房的销售价格难以得到有效控制。
新《办法》中第三条和第二十一条针对经济适用住房的性质和价格作了如下规定：
本办法所称经济适用住房建设和供应，是指人民政府提供政策优惠，限定销售价格、面积，按照合理标准建设具有保障性质的政策性住房，并提供给符合条件的低收入住房困难家庭。
确定经济适用住房的价格应当以保本微利为原则，其销售基准价格及浮动幅度，由市价格行政主管部门会同市房产行政主管部门确定后公布。
房地产开发企业实施的经济适用住房项目的利润不得高于3%。
市人民政府直接组织建设的经济适用住房只能按成本销售，不得有利润。
但在实际操作中，房地产商在政府指导价下对外销售经济适用住房，在这个环节会涉及到房地产商的利润空间问题，尽管政策一再规定其利润不能超过3%，但房地产商的开发成本及相关费用是由他们自己计算的，这又涉及到行业隐私不能公开，所以利润空间无法预测和真正掌握。
经济适用住房的价格问题亟需得到有效控制。
经济适用住房开发成本的透明度亟待增强。
第二十二条经济适用住房销售实行明码标价，销售价格不得超过公示的基准价格和浮动幅度，不得在标价之外收取任何未予标明的费用。
价格行政主管部门应当依法进行监督。
第二十三条价格主管部门应当加强成本监审，全面掌握经济适用住房成本及利润变动情况，确保经济适用住房做到质价相符。
第二十四条按照本办法第八条规定确定的经济适用住房购买家庭，可以持《经济适用住房购买资格通知书》购买1套经济适用住房。
对于购买经济适用住房的家庭，可优先提取公积金或者发放公积金贷款。
第二十五条购买经济适用住房的家庭，应当按照规定办理权属登记。
房屋登记机构在办理权属登记时，应当在房屋登记簿和房屋所有权证中作相应记载。
第二十六条经济适用住房购房人拥有有限产权，按照本条三款规定向人民政府交纳土地收益等价款后，可以取得完全产权。
购买经济适用住房不满5年的，不得上市交易；5年内购房人因特殊原因确需转让经济适用住房的，由人民政府按照原价格并考虑折旧和价格水平等因素进行回购。
购买经济适用住房满5年，购房人可以转让经济适用住房，政府可优先回购。
出售时应当按照届时同地段普通商品住房和经济适用住房差价的一定比例向人民政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由市人民政府确定。
本条二、三款规定应当在经济适用住房购房合同中予以明确。
第二十七条已经购买经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由人民政府按规定及合同约定回购。
第二十八条由政府回购的经济适用住房，仍应用于解决其他低收入家庭的住房困难。
第四章货币补贴
第二十九条经济适用住房货币补贴资金，应当按照规定比例分别列入市、区财政预算。
列入市财政预算的，在土地出让金中列支；列入区财政预算的，在土地出让金及其他财政预算等资金中列支。
第三十条经济适用住房货币补贴标准，根据全市国民经济发展情况，由市房产行政主管部门会同有关行政管理部门定期测算并公布。
第三十一条市房产行政主管部门应当会同市发展改革、财政、城市规划、国土资源等行政管理部门，提出补贴指标分配比例及意见，报市人民政府批准后，将补贴指标分配到各区人民政府，并及时向社会公布。
市财政行政管理部门应当根据补贴指标分配计划，将补贴资金定期拨付到各区人民政府货币补贴账户。
第三十二条对按照本办法第七条规定确定的经济适用住房货币补贴家庭，实行先购后补的原则。
申请家庭应当在一年内在本市城市规划区范围内购买住房，并持《经济适用住房货币补贴资格通知书》、房屋所有权证等有关材料到户口所在地区人民政府指定机构领取货币补贴款。
第三十三条申请家庭购买货币补贴住房后，应当按照规定办理权属登记。
房屋登记机构在办理权属登记时，应当在房屋登记簿和房屋所有权证中作相应记载。
第三十四条已领取经济适用住房货币补贴款的家庭，将所购房屋上市交易或者又购买其他住房的，应当将货币补贴款按照原渠道退还，专项用于经济适用住房货币补贴。
第五章单位集资合作建房
第三十五条单位集资合作建房是经济适用住房的组成部分，其建设标准、优惠政策、供应对象、价格管理、产权关系等均适用本办法经济适用住房的有关规定。
单位集资合作建房应当纳入全市经济适用住房年度建设计划和用地计划管理。
第三十六条本市建成区以外的独立工矿企业和符合本办法第七条规定条件较多职工家庭的企业，在符合土地利用总体规划、城市规划、住房建设规划的前提下，可以利用单位自用土地进行集资合作建房。
第三十七条申报单位集资合作建房项目，应当向市房产行政主管部门提出申请，并提供下列材料：
（一）申请书；
（二）国有土地使用权证；（三）单位职工住房情况明细表；（四）不少于建设总投资50%的资金证明；（五）拟建项目初步规划方案和实施方案；（六）法律、法规、规章规定的其他材料。
第三十八条市房产行政主管部门接到单位集资合作建房项目申请后，应当会同市发展改革、建设、城市规划、国土资源、价格等有关行政管理部门和所在区人民政府现场踏察，形成初审意见，报市人民政府同意后，依法办理相关批准手续。
第三十九条单位集资合作建房项目经市人民政府批准后，由市房产行政主管部门核发《单位集资合作建房项目任务书》。
单位集资合作建房项目不得转让，不得有利润。
第四十条单位集资合作建房的销售对象，应当限定在本单位具有经济适用住房购买资格的低收入住房困难家庭。
单位集资合作建房在满足本单位低收入住房困难家庭购买后，房源仍有剩余的，由市人民政府统一组织向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或者由市人民政府以成本价收购后用作廉租住房。
第四十一条已经享受过福利分房、经济适用住房货币补贴或者已购买经济适用住房、参加了单位集资合作建房的家庭成员，不得再次参加单位集资合作建房。
禁止任何单位借集资合作建房名义，变相实施实物分配或者商品房开发。
第四十二条国家机关不得组织集资合作建房。
任何单位不得新征用或者新购买土地组织集资合作建房。
第六章法律责任
第四十三条对弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件取得经济适用住房购买或者货币补贴资格的，由市房产行政主管部门取消其资格，5年内不得再次申请；对已骗购经济适用住房、单位集资合作建房或者骗取经济适用住房货币补贴款的个人，由市人民政府责令有关单位限期收回住房或者货币补贴款，并依法追究责任。
对出具虚假证明的，依法追究相关责任人的责任。
第四十四条向本单位内部未取得资格的家庭或者向本单位以外的购买人销售单位集资合作建房的，由人民市政府责令有关单位限期收回；不能收回的，建设单位应当补缴经济适用住房或者单位集资合作建房与同地段商品住房价格差，并由市房产行政主管部门对建设单位处以2万元以上5万元以下的罚款。
第四十五条违反本办法规定有下列行为之一的，按照下列规定处罚：
（一）擅自改变经济适用住房或者单位集资合作建房用地用途的，由国土资源行政主管部门依法予以处罚；
（二）擅自提高建设标准建设经济适用住房的，由城市规划行政主管部门依法予以处罚；（三）擅自提高经济适用住房或者单位集资合作建房销售价格，以及有其他价格违法行为的，由价格行政主管部门依法予以处罚；（四）经济适用住房和单位集资合作建房项目，未履行规划、土地、建设等手续擅自开工建设的，由有关行政管理部门依法予以处罚。
第四十六条有关行政管理部门和管理机构的工作人员有下列行为之一的，由具有行政执法监督权的部门依法予以查处，构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）对申请购买经济适用住房或者获得经济适用住房货币补贴家庭的资格审查把关不严，使不符合资格家庭违法购买经济适用住房或者获得货币补贴的；
（二）违法实施相关行政许可的；（三）违法或者变相向建设单位收费的；（四）违法实施行政处罚的；（五）对违反本办法规定的行为不依法进行查处的。
第七章附则
第四十七条县（市）政府可依据本办法，结合实际情况，制定具体实施办法。
第四十八条市房产行政主管部门等有关行政管理部门可根据本办法制定实施细则。
第四十九条本办法施行前已批准的经济适用住房项目的建设、交易和管理，仍按照原办法规定执行。
本办法施行前已取得经济适用住房购买和货币补贴资格的家庭，在原办法规定的有效期内的，仍有效，超
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