跨界治理视域下中国城市公用事业公私合作制的主体性质探析.doc
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摘要：
在公私合作制下，公私部门的主体属性划分直接关系到双方的权责配置与合作形式。
改革开放以来，中国城市公用事业发展的实践历程，实质是私人部门边界不断拓展、公私合作不断深化的过程。
从跨界治理视角看，公私合作制蕴含的私人部门打破公共部门的垄断边界，突破城市政府的行政边界，政府部门间监管职能整合的内在逻辑，为公私部门的属性划分提供了理论启示。
中西方文化对公私性质的认知差异表明：
确定公权边界，明确经济主体的责任属性是判定公私部门的基本准则。
基于这一准则，公共部门包括与城市公用事业直接或间接相关的行政部门，以及依法取得政府授权、代表政府行使公共职能的国有企业，私人部门则涵盖各种形态、甚至是国有资本在内的社会资本。
上述结论的政策蕴意在于，政府要以包容的姿态接纳各种形态社会资本，并辅之以有效监管，才能真正推动城市公用事业领域公私合作制的发展。
关键词：
城市公用事业；公私合作制；主体性质；跨界治理
中图分类号：
f299.24文献标识码：
a文章编号：
1003-3890（2016）04-0061-07
一、问题提出
改革开放以来，中国政府实施了一系列“城市导向”的发展政策，人口城镇化率由1978年的17.9%快速增至2014年的54.77%，年均增长率超过1%。
显然，当前中国正处于城镇化快速发展阶段。
从国际经验看，这一阶段的突出特点是需要大量的资金投入，以提升城市公用产品的供给与保障水平。
据测算，如果到2020年中国城镇化率达到60%，政府债务控制在60%以内，仅城镇基础设施建设资金的缺口就达20万亿元[1]。
可以预见，传统由政府单一主导的公共产品和服务供给模式将难以适应中国城镇化快速发展的需要，探索替代传统模式的可行方案势在必行。
在这一背景下，公共部门和私人部门发挥各自的禀赋优势，取长补短相互合作的制度安排，即公私合作制（public-privatepartnerships，ppp）应运而生。
然而作为一个风靡全球的时髦概念，学者们对于ppp基本内涵和本质特征的认知却存在较大差异。
林德尔（1999）认为，由于鼓励私人投资是公私合作制的典型形式，因此公私合作的提法只不过是政府推行私有化的文字游戏而已[2]。
萨瓦斯对此持认同态度，他认为公私合作实质是私有化的同义语，但公私合作伙伴关系的表达更易被社会公众接受[3]。
而布斯和沃尔特却提出，ppp是改善传统公共服务供给模式的治理工具，对于公共治理而言，ppp是介于公共治理和市场治理之间的“第三条道路”[4]。
上述争论的实质在于对合作本质的不同理解。
从ppp的概念构成来看，合作是这一概念的客体，哲学意义上的客体仅是人类认识的客观对象，概念主体的本质属性及相互关系才是决定概念的基本内涵与本质特征。
因此只有明确ppp的主体性质，才能对这一概念进行深度理解与实际运用。
迄今为止，公私合作制的应用范围已由最初的城市供排水与污水处理、集中供热、管道燃气、轨道交通等传统城市公用事业领域，逐步扩展到医疗卫生、教育培训、技术研发等公共服务甚至公共安全领域，并取得了积极成效。
然而与实践相比，有关公私合作主体性质却尚未明晰，例如财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》将本地政府所属的融资平台和控股国企排除在社会资本之外，但国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》则并无此规定。
这种认知差异不仅阻碍了相关学术研究的进一步开展，也对ppp实践的开展造成干扰甚至误导。
从契约角度看，公私部门的合理划分不仅有助于界定双方的权利和义务，构建有效的制度安排，而且为公私部门合理分配风险提供了基本依据。
在更高层次与广泛意义上，合理界定“公”“私”边界与范围不仅是为城市化发展“立法”，对于城市化过程中政府与市场的分工和协作具有重要影响[5]，而且对于推动政企分开、政资分开，完善公共资源配置的混合所有制经济发展也具有启示意义[6]。
基于上述思考，本文拟在分析中国城市公用事业公私合作制发展历程的基础上，以跨界治理为分析视角，对公私合作制中公私部门划分的标准及其主体性质进行深入剖析，以期为相关研究和政策实践提供有益参考。
二、私人部门边界拓展与中国城市公用事业发展
改革开放以来，中国城市公用事业领域公私合作制的发展大致经历了三个阶段，虽然每个阶段的具体形式和提法存在差异，但各阶段都经历了私人部门的边界不断扩展的过程。
（一）第一阶段：
尝试吸引境外资本投资的bot发展阶段
在新中国成立后的很长一段时期里，城市公用事业领域实行的是国有企业垄断经营、政企高度合一的管理体制。
在这种体制下，城市公用事业领域不存在“公”与“私”的区分。
1988年，国务院颁布《中华人民共和国私营企业暂行条例》，首次将私营企业定义为资产属于私人所有、雇工八人以上的营利性经济组织，同时规定了私营企业生产经营的业务范围，但城市公用事业并未包括在内。
然而随着国民经济发展，传统体制下城市公用事业的“历史欠账”问题愈发凸显。
于是自20世纪90年代开始，一些地方政府开始以“建设―运营―转让”（build-operation-transfer，bot）的方式引入境外资本等非公有资本，以缓解城市基础设施建设和公用产品供给的财政负担。
此后，原国家外经贸委于1994年下达了《以bot方式吸引外商投资有关问题的通知》；1995年，原国家计委、电力部、交通部三部委又联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，这两个文件构成了境外资本投资中国城市基础设施建设和公共服务最早的制度依据。
随后，各地以bot形式兴建了一批城市基础设施项目。
城市公用事业领域早期的bot实践虽取得了一定成效，但这种模式也存在诸多问题，尤其是政府以固定投资回报率吸引外资的方式，使地方政府承担了较大的市场风险甚至损失。
如1996年沈阳市政府与中法水务就第八水厂股权转让进行谈判，双方约定了18%的固定回报率。
为履行对中法水务的固定回报承诺，沈阳市自来水公司被迫以高出其自来水售价的价格从合资公司购买水源，这成为日后沈阳水价上涨的一个重要因素[7]。
此后，为应对亚洲金融危机带来的市场风险，国务院于1998年下发《关于加强外汇外债管理开展外汇外债检查的通知》，对地方政府保证外方投资固定回报的项目进行清理与修正。
2002年国务院办公厅再次下发《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，要求地方政府通过修订合同条款、收购外方股权、将外商投资转化为中方外债、按照法定程序终止合营合同等形式进一步纠正固定投资回报项目，至此这一波以境外资本为主的bot项目投资风潮逐渐平息。
（二）第二阶段：
鼓励国内私人资本参与的特许经营阶段
21世纪以来，随着城市化进程的不断加快，中国城市公用事业市场化改革在前一阶段的基础上重新启动。
2002年原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，标志着城市公用事业全面放开。
该政策规定城市公用事业不仅要向境外资本开放，同时也对国内私人投资者开放，鼓励私人部门跨地区、跨行业参与城市公用事业招投标成为该政策的亮点所在。
在此基础上，2004年原建设部制定《市政公用事业特许经营管理办法》，明确规定将特许经营作为私人部门参与城市公用事业的主要形式。
2005年国务院颁布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，第一次从国家政策层面允许非国有资本进入城市公用事业领域。
在这种政策背景下，各地城市基础设施和公用事业ppp项目不断涌现，如北京地铁4号线的建设和运营采取了ppp模式，实现了政府与开发商双赢的格局。
与上一阶段相比，这一阶段的特点是允许国内私人部门参与城市基础设施建设和公用产品供给，并且私人部门投资范围也由新建项目扩展至存量项目的改扩建。
随着城市公用事业收费机制、政府管理方式等改革方案被逐渐提上议程，城市公用事业特许经营的内容不断丰富，运行机制逐步健全。
但在实践中，特许经营的形式仍以bot融资模式为主，逐步引发国有资产流失、公共产品价格上涨过快、普遍服务难以保障等负面效应。
针对这些问题，原建设部于2005年印发了《关于加强市政公用事业监管的意见》，要求各地在推进城市公用事业市场化的同时，规范市场准入，完善特许经营制度，加强对产品和服务质量的监督，强化安全监管与成本监管。
尽管如此，由于城市公用事业监管缺乏权威性的法律依据，中国城市公用事业监管体系依然缺乏独立性和系统性。
此后，为了应对“次贷危机”的冲击，保持经济稳定增长，中国政府于2008年出台了“四万亿”投资计划，其中城市污水、垃圾处理等基础设施建设成为该计划重点投资的领域。
在这种背景下，大规模政府投资对私人投资产生“挤出效应”，城市公用事业公私合作制逐渐进入调整期。
（三）第三阶段：
推动社会资本广泛参与的实践推进阶段
为摆脱全球经济危机的影响，推动经济转型升级，“十二五”时期以来，城镇化在中国经济发展中的战略位置不断凸显，以习近平总书记为核心的新一届中央政府更是将城镇化定位为扩大内需、经济增长的新引擎[8]。
在这种背景下，城市公用事业和公共服务改革也多次出现在国家层面的重大决策中。
2012年党的十八大报告提出改进政府提供公共服务方式的目标，随后2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确了政府改进公共服务的具体形式，即“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同委托等方式向社会购买”。
这是中国第一次将政府购买公共服务提升至国家层面。
此后，中央城镇化工作会议提出，在城镇化过程中要处理好政府与市场的关系，再次明确了城市公用事业公私合作的政策导向。
2014年4月，国务院确定了首批80个基础设施建设公私合作项目[9]。
此后，国家发展改革委员会《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014版）》，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》等制度规范密集出台，标志着中国城市公用事业公私合作制已由政策引导转向实践推动阶段。
由上述分析可见，随着城市化进程不断加快，私人部门参与城市公用事业的范围不断扩大，公私合作的形式由最初的bot，逐步发展到特许经营和政府购买服务。
但无论是何种形式的公私合作，都需要构建包括法律、规范、标准等在内的规则体系和制度框架，降低多方跨界合作的社会成本，并为各方参与公私合作提供稳定的预期[10]。
而构建这一体系的基本前提，就是要明确公私双方的主体性质，以此作为权力配置和责任分配的基本依据。
尤其是2014年以来，在财政部等相关部委的推动下，公私合作制正逐步成为缓解地方城市公用事业融资困境，推动城镇化发展的重要模式和手段。
在新一轮吸引社会资本参与城市公用事业和基础设施的改革进程中，更有必要明确公私合作的主体性质，以合理界定公私部门的行为边界，构建明确且完善的公私合作制度，防止部分城市政府将ppp作为迅速套现、缓解债务负担的政策手段。
这对于改善中国公共服务治理方式，推动城市公用事业和城市化持续、健康发展都具有重大意义。
三、公私合作制的治理边界及其属性分析
由于具有自然垄断性、公益性和外部性等技术经济特征，城市供水排水和污水处理、供气、集中供热等公共服务的供给被普遍认为是政府公共治理职能的重要体现。
在这一理念指导下，传统城市公用事业采取了由政府公共部门垄断供给与统一管理的组织模式。
这种模式虽有利于集中经营，发挥城市公用事业的规模经济性，却存在低效与激励扭曲的弊端。
随着经济社会发展，国有企业垄断经营的组织模式越来越难以满足社会公众对城市公共产品的需求，迫切需要转型，于是市场机制被逐渐引入到城市公用事业领域。
市场供给模式虽能提高城市公用事业的运行效率，但经营者的短视行为却可能危及公共利益，造成普遍服务缺失。
实践证明，政府或市场单一主导的公共产品供给模式都是不可持续的[11]。
在这种情况下，公私部门之间协力合作，共同参与包括城市公用事业建设、运营和管理在内的治理过程，能充分发挥双方优势，使其发挥更大的社会经济效益[12]。
因此从城市公用事业的治理角度而言，公私合作制本质上是一种融合了政府公共治理与市场机制的跨界治理模式（图1）。
由图1所示，在跨界治理框架下，公私合作制中的边界具有三重内涵：
一是围绕城市公用事业，公共部门与私人部门进行跨公私边界的合作治理；二是基于政府公共治理职能，不同政府部门打破部门界限共同参与城市公用事业治理；三是随着城市边界的拓展与融合，不同地方政府跨地理边界进行合作。
相应地，公私合作制的治理属性也应分为三个方面：
由上述分析不难看出，中西方文化对“公”与“私”的内涵及其关系认知存在诸多差异，最为突出的有两点：
其一，在对待公私关系的价值理念上，“崇公抑私”几乎在中国传统文化中占据压倒性的优势；而西方文化则更强调公私价值目标的和谐与统一。
其次，在公私边界及其范围上，中国传统文化更注重公与私的规范性表达，无论“公”还是“私”，都没有较为明确的划分标准；而西方文明既强调全体公民的公共利益，也认可私人利益的合理性。
这一点对判断公私合作制中公共部门与私人部分的划分标准与主体性质具有重要的借鉴意义。
（二）明确公权边界是确定公共部门的基本依据
与一般性商品不同，城市公用事业所提供的自来水、管道燃气等产品并非服务于特定的消费群体，而是以全体社会公众为服务对象，因此，在使用和服务过程中必须保证全体公民都能以可承受的价格消费，具有明显的公用和公益特征。
这意味着经营城市公用事业的公共企业应面向所有现实或潜在的消费者，以普遍接受、无歧视的价格提供公用产品，承担普遍服务职责。
城市公用事业领域实施公私合作制后，公共部门须让渡部分权力给私人部门，这标志着公共服务供给模式的转变，但私人部门的进入并没有改变城市公用事业的公益性特征，政府公共部门依然承担保障公共产品和服务有效供给的职责。
在公私合作中，如果公共产品的数量或质量不能满足社会公众需要，或在服务过程中出现重大事故，政府就必须承担相应的政治责任，并采取有效的应急处理措施。
从公私合作制的主体构成看，确定了公共利益的实施主体，也就明确了公共部门的实体范围。
公共利益是人与人、人与社会互动中所体现出的整体利益。
维护公共利益要以国家公权力为根本保障。
公权力来源于人类生活的共同需要，是某一共同体全体成员共同权力的集中体现。
由于社会成员的广泛性和分散性，公权力一般由政府公共部门代表社会成员行使，以处理全体成员共同生活中的矛盾与争端，防止社会碎片化进而维护绝大多数人的公共利益，因此公权力是公共利益得以实现的坚实后盾。
公权力一般由国家立法机关以法律形式确定，同时就其实施主体和运行边界做出规定。
从这个层面而言，公权力的执行主体承担着国家责任和行政义务。
在行业技术分工和民主集中制的原则下，中国城市公用事业的治理与监管既在组织、人事、财务等方面受到同级城市政府的管辖，又在业务上接受上级行业主管部门的指导，由此形成纵横交错公权运行与制衡体系。
在这一体系下，城市公用事业的建设、运营、管理、监督等决策权既被横向分割于中央和地方各级行政机构中，在同一个行业体系内，又受到自上而下决策机制的影响。
这一运行体系使得城市公用事业的公权执行主体不仅包括城市供水排水与污水处理、管道燃气、集中供热、城市轨道交通等与城市公用行业直接相关行政主管部门，同时也包括物价管理、国土开发、环境保护、改革发展等间接相关的行政部门。
因此在广泛意义上，公私合作制中公共部门的实体范围不仅包括城市公用事业的治理与监管部门，也应包括其他相关的行政部门。
（三）私人部门的认定应坚持“功能观”
受传统文化和制度禀赋的影响，国内学者对“私人部门”性质的理解以公有制经济为参照，大致包括民间资本、民营企业甚至是私营企业等经济实体。
从中国城市公用事业引入市场竞争机制以来的政策文件看，境外资本、民间资本、民营资本等也都被纳入过“私人部门”范畴。
但是无论是学术界的理解还是政策文件中的提法均难以反映“私人部门”的本质特征。
如民间资本一般是指非政府实体拥有的资本，这显然是一个从所有权视角定义的概念。
而民营资本是与国营或者官营相对的经营层次上的概念，而且在实体范围上，民营资本不仅包括全部私有制经济，也包括除官营或国营以外的其他公有制经济成分，如合作社经济、乡镇集体经济等，因此民营资本并非完全属于所有制范畴[17]。
由于涵盖的资本形式与实体范围存在差异，在公私合作制中，“私人部门”的不同称谓可能在投资范围、进入门槛、定价机制等方面会受到政策约束。
“私人部门”的主体性质不仅在观念上存在不同认知，在实践中，不少公私合作典型案例中的“私人部门”，也与按“所有制”理解的主体性质存在背离之处。
以北京地铁4号线项目为例，为了缓解资金瓶颈，北京市地铁四号线的建设和运营采用了公私合作模式，并由代表政府出资的北京市基础设施投资有限公司，与社会投资方香港地铁公司（港铁公司）、北京首都创业集团有限公司（首创集团）共同出资成立北京京港地铁公司。
合资公司于2005年2月7日与北京市政府签署了《特许经营协议》，双方约定合作投资、建设和运营北京地铁4号线，这也成为中国城市轨道交通领域首个公私合营的项目。
但从ppp公司的股权构成来看，北京市基础设施投资有限公司作为代表政府出资的公共部门，持股比例仅为2%，而港铁公司和首创集团各持股49%（图2），处于控股地位。
如果按所有制划分标准，合资公司显然应属于“民营企业”。
但从“私人部门”的所有制性质看，港铁公司的前身是由香港政府全资拥有的地下铁路公司，后虽于2006年出售了23%的股权，但控股方依然是香港城市政府，而首创集团更是北京市国有资产管理委员会直属的国有特大型企业集团。
从这一角度出发，合资公司似乎又属于“国有企业”。
在城市供水排水和污水处理等领域，相似的案列也较为常见。
这说明以所有制性质界定“私人部门”的标准自相矛盾。
从法学功能分类视角看，一项活动是否通过法律法规授权，由政府或公共部门依法执行，是判断经济活动公私性质的根本标准[18]。
根据这一标准，政府公共部门作为公私合作制的发起方，其行为基础是法律授权的公权力，目的是为了更好地为社会公众提供公共服务，维护公共利益，因此属于公共部门范畴。
响应公私合作制的“私人部门”须按合同或协议生产和提供公共产品和服务，承担部分社会责任，但其本质上仍然是一个商事主体，其参与公私合作的基本动力仍然是以盈利为主。
因此界定“私人部门”中“私”的根本标准是判断经济主体承担的责任属性，凡是承担“私”性任务，以盈利为目的参与公私合作制的企业和社会组织，都应属于“私人部门”范畴。
实际上，在近期中国官方的有关表述中，有关ppp中“私人部门”的称谓已开始出现变化，如财政部在《2014年财政预算报告》中，已明确将ppp等同于“政府与社会资本合作模式”，标志着公私部门的所有制边界正被逐渐打破，“私人部门”的称谓正逐渐被内涵更广泛的“社会资本”代替。
可以预见，公私合作制中“私人部门”的选择范围将更加广泛，除国有企业、集体经济等公有资本外，一切愿意参与、有能力参与的境外资本、民营资本都将参与城市公用事业的运营、维护和管理，最终形成多元治理格局。
需要指出的是，对于公私合作制中国有企业的主体性质，须按其承担任务的属性分类判别。
一类是依法取得政府有关部门授权，负责制定公私合作的规则程序、筛选私方伙伴、明确公共服务质量标准与定价机制的国有企业。
这类企业在城市公用事业的建设、运营和管理中，承担政府公共服务和治理职责，因此属于公共部门范畴。
另一类国有企业则在城市公用事业领域寻找投资机会，虽客观上有效弥补了城市基础设施建设资金的不足，并为城市公用事业的运营和管理提供多样化的选择，但这种行为本质上是一种商事行为，国有资产的保值增值是其参与城市公用事业建设、运营和管理的根本动力。
换言之，投资城市公用事业项目只是此类国有企业的或然选择，故而应将其划归私人部门范畴。
五、结论与启示
改革开放以来，中国经济在城市化战略的推动下经历了30余年高速增长的过程，创造了世界经济增长的奇迹。
在这一过程中，满足社会公众日益增长的公共需求，保证公共产品和服务供给的数量与质量，成为政府公共治理面临的重大议题。
为探寻替代传统城市公共服务供给模式的有效方式，改革开放以来中国城市公用事业逐步引入市场化竞争机制，历经bot模式、特许经营和多元治理的阶段，私人部门的范围不断扩大。
但受传统文化和经济政治制度的影响，无论是政策文件还是实践发展中，有关公私合作制中的主体性质始终未能明确，对中国城市公用事业公私合作制的推进造成干扰甚至误导。
将公私合作制置于跨界治理的框架下，不仅有助于明确城市公用事业发展的建设主体及其相互关系，对于重塑政府职能、妥善处理政府与市场之间的关系也具有重要的启示意义。
从跨界治理视角看，公私合作制的关键在于政府公共部门顺应社会经济发展的需要，以开放包容的姿态接纳各种类型的企业和社会组织，共同构筑相互合作的关系网络，提升公共服务水平和能力。
这就要求在公私合作制推进过程中，应制定明确约束公权力的权威性法律，推动政府公共部门从传统的“裁决者”向“推动者”转变，同时通过监管体制、投融资体制、定价机制等体制机制的变革，将大量私人企业、社会组织等社会力量纳入城市公用事业的建设、运营和管理过程中，以更好满足社会公众多样化的基本需求。
在此基础上，逐步降低私人资本尤其是国内民营资本的进入门槛，进一步明确私人部门投资的领域，让社会资本成为推动城市公用事业发展的中坚力量。
需要注意的是，城市公用事业领域推行公私合作制并非是简单的民营化或市场化过程，也不是所有的城市公用事业行业都不加区分地由社会资本经营，而应该根据城市公用事业具体行业或环节的特点，有选择性地建立公私合作制。
尤其是针对城市供水、管道燃气、集中供热等具有固定物理传输网络的城市公用事业领域，在国有企业具备控制力的前提下，可允许私人部门适度进入，以产生“鲶鱼效应”，激活国有企业的竞争活力。
但为了防止私人部门短期行为损害公共利益，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的新型城市公用事业监管体制，对城市公用事业实行有效监管。
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